II SA/Łd 1058/11

Dnia 25 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012 roku sprawy ze skargi D. W. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] w Gminie L. z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L. oddala skargę. D. W., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Gminy L. nr LVI/393/10 z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie stwierdzenia zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Franciszków, Żurawieniec Leonów, Milanów, Wola Puczniewska, Puczniew, Zygmuntów w Gminie Lutomiersk z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutomiersk, przyjętych uchwałą nr XXXI 11/241/2005 Rady Gminy Lutomiersk z dnia 21 czerwca 2005r. Powyższej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.), poprzez zatwierdzenie planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Franciszków, Źurawieniec Leonów, Milanów, Wola Puczniewska, Puczniew, Zygmuntów w Gminie Lutomiersk pomimo, iż nie uwzględnia on ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutomiersk, przyjętych uchwałą nr XXXIII/241/2005 Rady Gminy Lutomiersk z dnia 21 czerwca 2005r.; - § 271 ust. 2 i 8, w związku z § 209 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nakazanie lokalizowania nowej zabudowy i ogrodzeń minimum 30 m od granicy lasu bez żadnego uzasadnienia tak dalekiej ingerencji w prawo własności osób prywatnych, w tym skarżącej; - art. 6 ust. 1, w związku z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez pominięcie istniejących podziałów geodezyjnych i zignorowanie faktycznego sposobu ich wykorzystywania jako teren lokalizacji obiektów letniskowych; - art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie w planie zagospodarowania przestrzennego stawek procentowych określających wzrost wartości niektórych nieruchomości na poziomie 0%; - art. 8 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej uchwały, o treści która jest sprzeczna z dotychczasową polityką Gminy Lutomiersk w zakresie zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji podważa zaufanie obywateli, w tym skarżącej, do organów administracji publicznej. Rada Gminy Lutomiersk w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący przedmiotem sporu w niniejszej sprawie określa podstawowe warunki zagospodarowania terenu, wynikające z konieczności ochrony środowiska i gospodarowania zasobami przyrody. Uwzględnia obowiązek ochrony powierzchni ziemi, gleb, powietrza, wód podziemnych i powierzchniowych oraz potrzeby ochrony środowiska wynikające z polityki ekologicznej kraju, obowiązków określonych w ustawach szczegółowych regulujących problematykę ekologiczną oraz programów ochrony środowiska na poziomie wojewódzkim, powiatowym i gminnym. Ustalenia projektu planu w podstawowym zakresie, zgodne są z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy Prawo wodne, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawy Prawo geologiczne i górnicze, ustawy o ochronie przyrody i innych ustaw oraz przepisów wykonawczych do tych ustaw, zawierających przepisy dotyczące ochrony środowiska. W trakcie opracowania projektu planu przeprowadzono, procedurę formalno- prawną, zgodnie z którą opracowany przez uprawnionych urbanistów projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, po uzyskaniu w dniu 24 lutego 2009r. pozytywnej opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej był wyłożony do publicznego wglądu - w dniach od 15 wrzenia 2010r. do 14 października 2010r. W dniu 5 października 2010r. została zorganizowana publiczna dyskusja nad rozwiązaniami przyjętymi w planie. Do wyłożonego projektu planu zostały zgłoszone cztery uwagi, które zostały rozpatrzone przez Wójta Gminy Lutomiersk, a następnie przedstawione Radzie Gminy Lutomiersk, która zdecydowała o ich uznaniu bądź odrzuceniu. W trakcie procedury planistycznej skarżąca nie skorzystała z możliwości wniesienia uwag na etapie procedury planistycznej. Dalej wskazano, iż obszar objęty planem w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutomiersk obejmuje tereny zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej, zagrodowej, rekreacyjnej i usługowej oznaczone symbolem M, tereny zabudowy letniskowej oznaczone symbolem UTL, tereny produkcyjno-usługowe oznaczone symbolem PU, zieleń parkową oznaczoną symbolem ZP, tereny rolne oznaczone symbolem R, tereny lasów i zadrzewień oznaczone symbolem ZL, tereny użytków zielonych oznaczone symbolem RZ, tereny wód oznaczone symbolem W. Organ podkreślił, iż podejmując uchwałę stwierdzającą zgodność projektu zaskarżonego planu z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Lutomiersk, nie dopuściła się w tym zakresie ani naruszenia zasad sporządzania planu ani istotnego trybu postępowania planistycznego, bowiem przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Żurawieniec związana była ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutomiersk. Taka regulacja sprawia, że przy ocenie ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy należy przede wszystkim badać zgodność tych postanowień z odpowiednimi postanowieniami studium. Przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględniać fakt, czy skarżąca zgłaszała wnioski i uwagi do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczyła w dyskusji publicznej. W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie władztwa planistycznego, nie mogą one bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium, obowiązującego od 2005r. Umieszczone w planie zakazy zabudowy wynikają wprost z zapisów obowiązującego Studium, którego ustalenia muszą zostać uwzględnione w zapisach planu. W studium tereny R, ZL, RZ, R/ZL zostały wskazane jako tereny do zachowania z zakazem zabudowy. Działka nr [...] która sąsiaduje z działką skarżącej ma przeznaczenie ZL- tereny lasów. Działka o nr [...] będąca własnością skarżącej w części ma przeznaczenie ZL - tereny lasów. Dalej organ wyjaśnił, że plan miejscowy jest zbiorem nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń. Jednym z punktów planu jest "nakaz lokalizacji nowej zabudowy i ogrodzeń minimum 30,0 m od granic lasu." Zapis ów został wprowadzony w celu ograniczenia niszczenia granicy lasu oraz ochrony przed szkodami wyrządzanymi przez silne wiatry powodujące wywracanie drzew, łamanie gałęzi, co może stanowić zagrożenie dla ludzi, budynków ogrodzeń. Nakaz lokalizacji zabudowy i ogrodzeń 30 metrów od granicy lasu dotyczy wszystkich działek położonych w obrębie geodezyjnym Żurawieniec, nie zaś tylko działki [...]. Organ podkreślił, że ustalenia planu miejscowego, będące realizacją zapisów Studium, nie mogą być skutecznie podważane dopóki nie zostanie stwierdzona niezgodność z prawem ustaleń Studium. Odnosząc się do zarzutu, że w ustaleniach szczegółowych dla terenów ZL (obręb geodezyjny Żurawieniec Leonów - § 24 uchwały) występują wykluczające się wzajemnie zapisy organ wskazał, iż na terenach rolnych - R oraz terenach lasów - ZL zlokalizowana jest istniejąca zabudowa. W ustaleniach szczegółowych wyżej wymienionych terenów znalazły się parametry i wskaźniki kształtowania istniejącej zabudowy o przeznaczeniu podstawowym w zakresie jej przebudowy i rozbudowy, co nie wyklucza możliwości przeprowadzenia remontu i konserwacji, co zostało zawarte w § 2, pkt.19 planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. W uchwalonym planie zapis ten brzmi następująco: "utrzymaniu - należy przez to rozumieć zachowanie dotychczasowego sposobu użytkowania terenu i jego funkcji, z prawem do konserwacji, remontu". Przebudowa i rozbudowa istniejącej zabudowy jest również możliwością kształtowania istniejącej zabudowy i dlatego parametry zostały ustalone. Skarżąca prezentuje pogląd, że w planie miejscowym nie ustala się stawek na poziomie 0%. W ocenie organu pogląd ten jest błędny, bowiem w § 55 ust. 2 planu określono stawki procentowe służące naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartość nieruchomości dla terenów objętych planem. Dla terenów ZL, R, RŁ, ZP, W, KDG, KDD, KDP przyjęta stawkę procentową 0%. W przypadku tych terenów w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podtrzymany został ich dotychczasowy sposób użytkowania, w związku z tym nie nastąpi wzrost wartości nieruchomości, co oznacza iż zbycie tych nieruchomości nie będzie skutkowało naliczeniem z tego tytułu opłaty planistycznej przysługującej gminie. Dodatkowo w przypadku terenów dróg publicznych ich właścicielem jest lub docelowo będzie Gmina Lutomiersk lub Skarb Państwa, co również nie będzie wskazaniem do naliczenia opłaty planistycznej. Odnosząc się do zarzutu Skarżącej, dotyczącego pominięcia istniejących podziałów geodezyjnych i zignorowania faktycznego sposobu ich wykorzystywania, jako terenu lokalizacji obiektów letniskowych organ wyjaśnił, iż kopia mapy zasadniczej i katastralnej pochodzi z zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej przy Starostwie Powiatowym w Pabianicach. Niniejsza mapa została zaewidencjonowana pod nr 4279/09 i była aktualna na dzień przystąpienia do sporządzenia planu. Na przedmiotowej mapie został sporządzony plan miejscowy. Organ wydając zaskarżoną uchwałę nie dysponował wiedzą, o przeprowadzonym podziale geodezyjnym, ponieważ podział działki nr [...] polegał na wydzieleniu działek o powierzchni 0,3000 ha, a tego rodzaju podziałów nie opiniuje wójt. Ponadto powołując się na § 10 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazano, że mapa geodezyjna na której sporządzono zaskarżony plan miejscowy była aktualna na dzień przekazania projektu planu do zaopiniowania, a jej aktualność datowana była na dzień 11 sierpnia 2008r., zaś uzgodnienia projektu planu z poszczególnymi organami dokonywane były w kwietniu 2009r. Biorąc pod uwagę powyższe należy w ocenie organu uznać za bezpodstawny zarzut skarżącej w zakresie pominięcia istniejących podziałów geodezyjnych i zignorowania faktycznego sposobu ich wykorzystywania jako teren lokalizacji obiektów letniskowych. Zarzucane w skardze naruszenie art. 8 K.p.a. jest w ocenie organu także niezasadne, sformułowane ogólnie i nie udowodnione przez skarżącą. Dotychczasowa polityka Gminy Lutomiersk w zakresie zagospodarowania przestrzennego na równi traktuje wobec prawa mieszkańców gminy, różnicując ich sytuację wyłącznie w zakresie odmiennych stanów faktycznych, co ma uzasadnienie w przepisach prawa. Nie można tej polityki oceniać subiektywnie i fragmentarycznie. Organ przy podejmowaniu uchwał nie naruszył zasady władztwa planistycznego i przyjął je z poszanowaniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konkluzji Rada Gminy Lutomiersk wyjaśniła, że cała procedura poprzedzająca podjęcie kwestionowanej uchwały wynikająca z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeprowadzona została w sposób prawidłowy, a także poddana analizie przez organ nadzoru - Wojewodę Łódzkiego. Projekt planu wyłożony został w sposób prawem przepisany do publicznego wglądu. Skarżąca nie kwestionowała ustaleń planu i aż do dnia złożenia wniosku o usunięcie naruszenia prawa organy gminy nie miały podstaw do przyjęcia, że ustalenia te będzie kwestionowała. Wnioskodawczyni nie wykazała, aby przyjęty plan pozostawał w sprzeczności z ustaleniami Studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu albowiem skarżąca skutecznie nie wykazała naruszenia swego interesu prawnego skarżoną uchwałą, będącego przesłanką skuteczności skargi opartej o przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy Lutomiersk nr LVI/393/10 z dnia 3 listopada 2010r. w sprawie stwierdzenia zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Franciszków, Żurawieniec Leonów, Milanów, Wola Puczniewska, Puczniew, Zygmuntów w Gminie Lutomiersk z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutomiersk, przyjętych uchwałą nr XXXI 11/241/2005 Rady Gminy Lutomiersk z dnia 21 czerwca 2005r. Uchwała powyższa została podjęta w oparciu o treść art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) i poprzedziła podjętą w tym samym dniu uchwałę Rady Gminy Lutomiersk Nr LVI/394/10 z dnia 3 listopada 2010r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Franciszków, Źurawieniec Leonów, Mlianów, Wola Puczniewska, Puczniew, Zygmuntów w Gminie Lutomiersk. Niewątpliwie zatem uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, jako że znajduje podstawę w normach prawa publicznego związanych z realizacją przez gminę władztwa planistycznego (zob. art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Co do zasady więc nie można wyłączyć takiej uchwały z kręgu uchwał zaskarżalnych do sądu administracyjnego na podstawie skargi opartej o treść art. 101 ust. ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), w skrócie u.s.g., w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Włączenie uchwały w przedmiocie stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium do kręgu uchwał zaskarżalnych do sądu administracyjnego, nie przesądza jednak automatycznie o skuteczności skargi. Stosownie do treści art. 101 ust 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia (co w sprawie miało miejsce), jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Niewątpliwie skarżąca, legitymując się prawem własności nieruchomości objętej zakresem zaskarżonej uchwały, posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Granice zaskarżenia, wyznaczone w cytowanym art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszeniem interesu prawnego wskazują zaś, iż Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącym interesu prawnego. Jeżeli więc skarżąca posiada w sprawie interes prawny, wynikający z przysługiwania jej prawa własności działki nr [...], położonej w miejscowości Żurawieniec - Leonów, to granicami oceny przez Sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały wobec wskazanej działki gruntu. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 884/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Natomiast do rozważenia pozostaje kwestia, czy zapisy zaskarżonej uchwały powodują naruszenie interesu prawnego skarżącej, a wówczas gdy zaistnieją podstawy do takiego przyjęcia, konieczne będzie dokonanie oceny, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Interes prawny (uprawnienie), o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to zatem interes znajdujący ochronę w obowiązującym systemie prawa, najczęściej przepisach prawa materialnego, które w sposób bezpośredni, konkretny i realny kształtują sytuację prawną wnoszącego skargę. Skarżący winien zatem wykazać, że zaskarżona na podstawie omawianego unormowania uchwała narusza jego sferę uprawnień gwarantowanych przepisami prawa. Przy czym stan owego naruszenia musi być aktualny i nie może odnosić się do ewentualnych, przyszłych sytuacji, jak również odnosić się do zdarzeń z przeszłości, które na skutek upływu czasu utraciły jakiekolwiek znaczenie prawne, zdezaktualizowały się. Innymi słowy - to na wnoszącym skargę ciąży obowiązek wykazania, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały w sposób bezpośredni i realny został pozbawiony lub ograniczony w realizacji wynikających dla niego z przepisów prawa uprawnień bądź, że nałożono na niego sprzeczne z tymi przepisami obowiązki oraz wykazać, w jaki sposób to naruszenie nastąpiło, zaś skutki owego naruszenia w dalszym ciągu wywierają negatywny wpływ na jego prawnie chronioną sferę. Odnosząc powyższe uwagi do charakteru zaskarżonej uchwały zauważyć należy, że stwierdzenie zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, jest czynnością towarzyszącą procedurze uchwalania planu. Jak wynika z treści art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Mając na uwadze treść art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazać należy, iż nie jest oczywista forma prawna stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium. Dokonanie tej czynności jest warunkiem uchwalenia planu, ale czynność ta nie musi przybierać formy odrębnej uchwały. Może być wyrażona także w treści planu, bądź może stanowić załącznik do uchwały o planie. Niezależnie jednak od tego jaką postać przybierze czynność stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium, ocena jej dokonania oraz ocena rzeczywistej zgodności projektu planu ze studium, może nastąpić na etapie kontroli legalności uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje bowiem samodzielnej sankcji nieważności dla czynności towarzyszących uchwaleniu planu, wymienionych w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. dla stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium, rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz rozstrzygnięcia o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji infrastrukturalnych stanowiących zadania własne gminy. Żadna z tych czynności samoistnie nie kształtuje uprawnień czy obowiązków właścicieli nieruchomości. Dopiero treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez określenie sposobu zagospodarowania terenu wpływa bezpośrednio, realnie i konkretnie na prawa właścicieli nieruchomości położonych na obszarze ustaleń planu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 czerwca 2011r., w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 203/11, Lex nr 852223). Tożsame stanowisko, co do momentu badania rzeczywistej zgodności projektu planu ze studium, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 31 maja 2010r. w sprawie o sygn. akt II OSK 575/10 słowami "nawet, jeśli rada stwierdzi w uchwale taką zgodność (w domyśle projektu planu ze studium), to i tak kwestia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium podlega ocenie sądu administracyjnego w razie zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Formalne stwierdzenie zgodności projektu planu ze studium jako mieszczące się pod pojęciem trybu uchwalenia planu oraz merytoryczna zgodność treści planu z ustaleniami studium, mieszcząca się w pojęciu zasad sporządzania planu, podlegają kontroli sądowej na etapie rozpatrywania skargi na uchwałę zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego należy stwierdzić, iż brak prawnej możności wykazania przez skarżącą, że zaskarżona uchwała samodzielnie naruszyła jej uprawnienia, skutkować musiał oddaleniem skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). m.o.