IV SA/Gl 118/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz – Kunicka (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2012 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu czasopisma 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i określa, że nie może być ono wykonane; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] w sprawie nadania statutu czasopisma "[...]" - w całości – jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że wyżej wymienioną uchwałą, Rada Miejska w O. nadała statut czasopisma "[...]", który stanowi załącznik do uchwały. Jako podstawę prawną wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 25 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5. poz. 24 z późn. zm.). Następnie organ nadzoru podniósł, że powyższa uchwała nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach przyznanych im uprawnień. Oznacza to, że podczas, gdy jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, iż co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko w tych przypadkach i w takim zakresie, w których upoważnia je do tego prawo (por. W. Skrzydło, Konstytucja RP. Komentarz. Zakamycze 1999 r., s. 15, por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1997 r" sygn. akt II SA 534/96, M. Podat. 1997/12/374). Organ nadzoru podkreślił, że art. 7 Konstytucji RP zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Dodał, że wskazany w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, iż do właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. W tym zakresie podniósł, że cytowany przepis jest normą generalną i wyraźnie wskazuje, iż rada gminy, podejmując w oparciu o ten przepis uchwały, powinna każdorazowo i dodatkowo wskazać przepis szczególny upoważniający do konkretnego działania. Wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lipca 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 345/08) stwierdził, iż zapis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, nie oznacza otwarcia nieograniczonego katalogu uprawnień rady do stanowienia w dowolnie wybranej sprawie, gdyż warunkiem skorzystania z określonego uprawnienia musi być wyraźne wskazanie w konkretnej ustawie. Następnie organ nadzoru podniósł, że powołany również w podstawie prawnej uchwały przepis art. 25 ust. 6 ustawy Prawo prasowe, nie stanowi podstawy upoważniającej organ stanowiący gminy do przyjęcia omawianego statutu. Zgodnie bowiem z jego treścią, przy redakcji działa kolegium redakcyjne, jeżeli statut redakcji lub właściwe przepisy tak stanowią. W związku z powyższym organ nadzoru stwierdził, iż brak jest podstawy prawnej do nadania statutu "[...]" przez Radę Miejską w O. Dodał, że zgodnie z art. 25 ust. 5 ustawy Prawo prasowe, Rada Miejska w O. - działając jako wydawca – ma jedynie kompetencję do powołania i odwołania Redaktora Naczelnego "[...]", nie ma natomiast uprawnień do ustalania Statutu Gazety. Wobec tego wskazał, że Rada Miejska w O., przyjmując Statut Czasopisma "[...]" wykroczyła poza ramy swoich kompetencji określonych w ustawie Prawo prasowe i podjęła uchwałę bez podstawy prawnej, co stoi w sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP. Ponadto wskazał, iż § 1 ust. 3 tego statutu m.in. określa, iż "[...]" funkcjonuje w strukturach Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury, a zatem nie jest instytucją gminną i nie funkcjonuje jako wyodrębniona jednostka. Podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych. W tym zakresie podniósł, że wskazany przepis stanowi podstawę prawną do ustalenia statutu instytucji gminnej, jednakże nie może stanowić podstawy do ustalenia statutu czasopisma "[...]". W podsumowaniu organ nadzoru podniósł, że ze względu na wyżej opisane nieprawidłowości, uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] w sprawie nadania statutu czasopisma "[...]" należy uznać za wadliwą, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości. W skardze wniesionej od powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Rada Miejska w O. podniosła zarzut naruszenia przez organ nadzoru przepisu art. 8 i art. 25 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe w związku z art. 2 ust. 3, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że uchwałą z dnia [...] postanowiła o wydawaniu gazety lokalnej o nazwie "[...]", wskazując w treści uchwały, iż powołany jest zespół redakcyjny do podjęcia działań organizacyjnych związanych z rejestracją, a następnie wydawaniem "[...]". Gazeta została zarejestrowana w rejestrze czasopism. Postanowieniem z dnia [...] Sąd Wojewódzki w K., w sprawie o sygn. akt [...] wpisał miesięcznik "[...]" do rejestru czasopism, wskazując jako wydawcę Radę Miasta i Gminy w O. Następnie Rada Miejska w O., uchwałą z dnia [...] powołała Kolegium Redakcyjne "[...]", uchwała ta była kilkakrotnie zmieniana. Uchwałą z dnia [...] Nr [...] Rada Miejska w O. powołała Kolegium Redakcyjne w nowym składzie, uchylając dotychczasowe uchwały w sprawie ustalenia składu Kolegium Redakcyjnego. W dniu [...] Rada Miejska zmieniła uchwałę Nr [...]. Organ nadzoru nie stwierdził nieważności uchwał w sprawie Kolegium Redakcyjnego od [...] do [...] roku. Następnie w dniu [...] Rada Miejska w O. przyjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] dotyczącej powołania Kolegium Redakcyjnego "[...]". W dniu [...] Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały Nr [...] zarzucając niezgodność uchwały z art. 25 ust. 6 ustawy - Prawo prasowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że brak jest podstawy prawnej do ustalenia składu osobowego Kolegium Redakcyjnego przez Radę Miejską w O. działającą za wydawcę czasopisma, a wskazane w podstawie prawnej przepisy nie stanowią ustawowego upoważnienia dla rady gminy do działania w tej sprawie. Wojewoda zarzucił, że zgodnie z art. 25 ust. 6 ustawy - Prawo prasowe, kolegium redakcyjne działa przy redakcji, jeżeli statut redakcji lub właściwe przepisy tak stanowią, a statut "[...]" nie został przyjęty. W opinii Wojewody wobec faktu, że statut redakcji "[...]" nie funkcjonuje w obrocie prawnym, uregulowania uchwały w sprawie powołania kolegium redakcyjnego pozostają w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawnymi. Podjęta uchwała Nr [...] zdaniem Wojewody wkroczyła w kompetencje redaktora naczelnego "[...]". Od rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] Rada Miejska w O. nie wniosła skargi do sądu administracyjnego. W dniu [...] Rada Miejska w O. uchwałą Nr [...] nadała statut czasopisma "[...]". Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały. Odnośnie treści uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, Rada Miejska podkreśliła, że występuje w niniejszej sprawie jako organ gminy działający na podstawie przepisów prawa administracyjnego, ale też jako wydawca działający na podstawie przepisów ustawy - Prawo prasowe. Wskazała, że uchwała dotycząca przyjęcia statutu "[...]" została podjęta w oparciu o ustawę - Prawo prasowe, w której znajdują się przepisy o charakterze materialno-prawnym. Natomiast wskazanie art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym służyło jako odesłanie do przepisów prawa prasowego. Dodała, że gmina, poprzez działania Rady Miejskiej, korzysta z wolności prasy, możliwości wydawania czasopisma i samodzielności prawnej wynikającej z ustawy o samorządzie gminnym (art. 2 ust.3). Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 zd. 1 ustawy - Prawo prasowe, wydawcą może być osoba prawna, fizyczna lub inna jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej. W związku z tym wskazała, że podstawą działania Rady Miejskiej w zakresie przyjęcia statutu gazety jest uprawnienie, jakie posiada Rada jako wydawca. Podkreśliła, że w jej ocenie kompetencja do przyjęcia statutu czasopisma przysługuje wydawcy. Z tego powodu, działając jako wydawca, przyjęła statut czasopisma. Dodała, że jako wydawca ma prawo do kształtowania sposobu wydawania czasopisma, określania wewnętrznych zasad funkcjonowania czasopisma, w tym przyjmowania statutu redakcji. Ponadto Prawo prasowe w art. 25 ust. 6 wskazuje pośrednio na możliwość funkcjonowania statutu czasopisma. W literaturze prawniczej z zakresu prawa prasowego podkreśla się uprawnienie wydawcy do kształtowania struktury wewnętrznej gazety i możliwości wpływu na charakter czasopisma. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Odnosząc się do zarzutów skargi ponownie podniósł, że Rada Miejska w O., przedmiotową uchwałą naruszyła określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu. Podkreślił, że w stosunku do organów administracji publicznej obowiązuje zasada, iż działają one na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że do każdego działania musi upoważniać je konkretny przepis. W tym zakresie dodał, że jeżeli organ administracji publicznej podejmuje działanie w sprawie, co do której przepis prawa wyraźnie lub pośrednio nie wskazuje jego właściwości, działanie takie stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu. Wskazał, że stanowisko takie zajął Trybunał Konstytucyjny m. in. w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 5 listopada 1986 r. stwierdzając, iż upoważnienie ustawowe podlega zawsze ścisłej, literalnej wykładni: domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim nie wymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może zasadniczo wchodzić w rachubę (orzecz. TK z 5 listopada 1986 r., U 5/86, OTK 1986/1/1). Organ nadzoru podkreślił, że zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie wskazuje się, iż organ władzy publicznej nie może podejmować żadnej decyzji bez podstawy prawnej powołując się jedynie na względy natury ekonomicznej, politycznej czy nawet moralnej. Czynności organów mogą być podejmowane dopiero wówczas, gdy nakazują to w określonej sytuacji przepisy prawa, a organ działający musi wskazać wyraźną podstawę prawną każdego swego działania. Ponadto organ nadzoru podniósł, że jego stanowisko znajduje umocowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych – WSA w Gliwicach, w wyroku z dnia 22 kwietnia 2010 r. stwierdził, iż "skoro brak jest przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę do wydania przez radę gminy uchwały, tym samym nastąpiło naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu".(sygn. akt IV SA/Gl 739/09 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Następnie organ stwierdził, iż w demokratycznym państwie prawnym nie może dochodzić do sytuacji, w których organy upoważnione do wydawania aktów prawnych, swoją prawotwórczą działalność opierają na domniemaniach, nie szanując przy tym wytycznych, którymi ustawodawca wyznaczył zakres przedmiotowy regulacji. Podniósł, iż przepisy ustawy Prawo prasowe określają wprost, jakie uprawnienia ma wydawca i zgodnie z przepisem art. 25 ust. 5 wymienionej ustawy, Rada Miejska w O. - działając jako wydawca - ma jedynie kompetencję do powołania i odwołania Redaktora Naczelnego "[...]", nie ma natomiast uprawnień do ustalania Statutu Gazety. Ponadto organ nadzoru odniósł się do wskazania przez skarżącą, iż w stanie prawnym obowiązującym do dnia 6 czerwca 1989 r., przepis art. 26 ust. 2 ustawy - Prawo prasowe stanowił, że statut albo regulamin redakcji nadaje wydawca, organ założycielski wydawnictwa lub inny właściwy organ. W tym zakresie podkreślił, iż dokonuje oceny zgodności z prawem uchwały podjętej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na dzień jej podjęcia, w tym przypadku na dzień [...], a więc nie są istotne dla oceny legalności danej uchwały przepisy prawa materialnego już nie obowiązujące. W podsumowaniu organ nadzoru stwierdził, że Rada Miejska w O. nie miała ustawowego upoważnienia do podjęcia uchwały w przedmiocie nadania statutu czasopisma "[...]". Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślić należało, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają - w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia - zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem. W rozpoznawanej sprawie, zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] w sprawie nadania statutu czasopisma "[...]" uznając, że przedmiotowa uchwała jest niezgodna z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru przede wszystkim podniósł, że wskazany w podstawie prawnej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym jest normą generalną i wobec tego rada gminy, podejmując w oparciu o ten przepis uchwałę, powinna wskazać dodatkowo przepis szczególny upoważniający do konkretnego działania. Wskazał przy tym, że wymieniony ponadto w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały przepis art. 25 ust. 6 ustawy Prawo prasowe, nie stanowi podstawy upoważniającej organ stanowiący gminy do przyjęcia wyżej wymienionego statutu. Podkreślenia zatem w tym miejscu wymagało, że na podstawie wyżej wymienionego art. 25 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. Nr 5 z 1984 r. poz. 24 ze zm.), przy redakcji działa kolegium redakcyjne, jeżeli statut redakcji lub właściwe przepisy tak stanowią. Natomiast zgodnie z treścią dołączonego do skargi postanowienia z dnia [...] Sąd Wojewódzki w K., w sprawie o sygn. akt [...] wpisał miesięcznik "[...]" do rejestru czasopism, wskazując jako wydawcę Radę Miasta i Gminy w O. W związku z tym, w treści skargi Rada Miejska w O. wskazała, że podstawą jej działania w zakresie przyjęcia statutu gazety jest uprawnienie, jakie posiada jako wydawca. Podkreśliła, że w jej ocenie kompetencje do przyjęcia statutu czasopisma przysługują wydawcy i dodała, że jako wydawca ma prawo do kształtowania sposobu wydawania czasopisma, określania wewnętrznych zasad funkcjonowania czasopisma, w tym przyjmowania statutu redakcji. W ramach oceny zasadności argumentacji stron, stwierdzić zatem należało, że przepisy ustawy Prawo prasowe nie wskazują wprost podmiotu uprawnionego do przyjęcia statutu redakcji (czasopisma). Z tego powodu, podstawę upoważnienia do ustanowienia statutu czasopisma, którego wydawcą jest gmina, stanowi ogólna norma kompetencyjna, jaką jest art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z treścią tego przepisu, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wśród zadań własnych gminy wynikających z zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, zostały wymienione m.in. zadania obejmujące sprawy wspierania i upowszechniania idei samorządowej (pkt 17) oraz promocji gminy (pkt 18). Wobec tego nie może ulegać wątpliwości, że wydawanie gazety samorządowej pozostaje w zakresie realizacji wyżej wymienionych zadań gminy dotyczących upowszechniania idei samorządowej oraz promocji gminy. Jednocześnie przepisy ustawy Prawo prasowe - jak już była o tym mowa wyżej – nie wskazują podmiotu uprawnionego do ustanowienia statutu redakcji (czasopisma). Z tego powodu rada gminy – organ stanowiący gminy - będącej zgodnie z art. 8 ust. 1 Prawa prasowego wydawcą gazety, jest uprawniona do ustanowienia statutu czasopisma. W powyższym zakresie znajduje bowiem zastosowanie ogólna norma kompetencyjna zawarta w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według której, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w przedmiotowej sytuacji, ani przepisy ustawy Prawo prasowe, ani też przepisy innych ustaw nie określają podmiotu uprawnionego do ustanowienia statutu. Podobny pogląd został wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 marca 2008 r., odnośnie stwierdzenia istnienia kompetencji rady gminy do powołania rady programowej przewidzianej w przepisach prawa prasowego. Według tezy zawartej w motywach tego wyroku – skoro na gruncie art. 8 ust. 1 prawa prasowego wydawcą miesięcznika jest gmina, to wobec braku innych uregulowań w tej kwestii, jest ona jako wydawca uprawniona do określania jego ustroju (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 1024/07, LEX nr 506826). W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że nietrafna jest ocena organu nadzoru zawarta w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, według której brak jest podstawy prawnej do nadania statutu "[...]" przez Radę Miejską w O. Nie zasługuje więc na uwzględnienie stwierdzenie tego organu, zgodnie z którym Rada Miejska w O., przyjmując statut wymienionego czasopisma wykroczyła poza ramy swoich kompetencji i podjęła uchwałę bez podstawy prawnej naruszając art. 7 Konstytucji RP. W wyniku przeprowadzenia kontroli w zakresie określonym przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznać więc należało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 148 P.p.s.a. uchylić zaskarżony akt nadzoru. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że wbrew przekonaniu strony skarżącej - podstawę upoważnienia do ustanowienia statutu czasopisma, którego wydawcą jest gmina, stanowi ogólna norma kompetencyjna, jaką jest art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a nie wymieniony w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały – przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 tej ustawy. Jednakże błędne wskazanie podstawy prawnej uchwały w sytuacji, gdy istnieje rzeczywista podstawa do jej podjęcia, nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które według art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiłoby podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Z uwagi na uwzględnienie skargi Sąd, zgodnie z art. 152 P.p.s.a. określił, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane. Przepis art. 200 P.p.s.a. stanowił podstawę zasądzenia od organu nadzoru na rzecz skarżącej kwoty [...] zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.