VIII SA/Wa 64/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Starszy referent Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi T. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego T. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] września 2011 r. znak: [...] Prezydent Miasta R. (dalej: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "Kpa") w związku z art. 144 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: "u.g.n.") orzekł o ustaleniu A. P. oraz T. P., właścicielom nieruchomości położonej w R. przy ulicy L., oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] m2, opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł, stanowiącej 50% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu, tj. z tytułu budowy sieci wodociągowej w ul. O. Przesyłka zawierająca przedmiotową decyzję dla skarżących była dwukrotnie awizowana w dniach: [...]i [...] września 2011 r. i wobec niepodjęcia przez adresata, w dniu [...] września 2011 r. zwrócona została do organu I instancji. Pismem z [...] listopada 2011 r. skarżący złożyli odwołanie od wskazanej decyzji z [...] września 2011 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia wskazując, iż doręczenie decyzji nie było skuteczne. Podnieśli, iż ze względu na prowadzoną działalność gospodarczą otrzymują wiele listów poleconych, które często (z uwagi na nieobecność w domu), na podstawie pozostawionych w skrzynce zawiadomień odbierają na poczcie. Nie wiedzą, dlaczego sporna decyzja nie została im przekazana, a nie pamiętają, by otrzymali awizo jej dotyczące. Podnieśli, iż nie posiadali wiedzy o wydaniu przedmiotowej decyzji. O fakcie tym skarżący dowiedzieli się dopiero w dniu [...] listopada 2011 r., kiedy otrzymali pismo z Wydziału Księgowości Urzędu Miejskiego informujące o wydaniu i uprawomocnieniu decyzji. Następnego dnia, tj. [...] listopada 2011 r., otrzymali w siedzibie organu decyzję o ustaleniu opłat adiacenckiej z [...]września 2011 r. Postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 134 Kpa stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz przepisów regulujących kwestie związane z doręczeniem pism w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy wskazał, iż na odwrocie dowodu doręczenia oraz na kopercie znajduje się adnotacja z [...] września 2011 r. o pozostawieniu awizo z powodu niemożności doręczenia decyzji z uwagi na zamknięte mieszkanie. Po raz drugi przesyłkę awizowano w dniu [...] września 2011 r., zaś [...] września 2011 r., ze względu na jej niepodjęcie w terminie, zwrócono ją do nadawcy. Kolegium uznało, że przedmiotowa decyzja została doręczona prawidłowo, biegły więc terminy związane z datą doręczenia decyzji, w tym termin do złożenia odwołania. W konkluzji Kolegium stwierdziło, iż wniesienie odwołania po terminie skutkuje wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 134 Kpa. Na postanowienie z [...] grudnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. P. (dalej: "skarżący"), wnioskując o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący za nieuprawnione uznał stanowisko organu odwoławczego stwierdzające, iż strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy oraz, że nie wykazała z jaką chwilą ustąpiła przyczyna uniemożliwiająca złożenie odwołania w terminie. Uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania (art. 7 Kpa i art. 58 Kpa), zaniechał bowiem analizy stanu sprawy, w szczególności faktu nieotrzymania powtórnego awizo i nie uwzględnił przy rozpatrywaniu sprawy, że powtórne awizo (wystawione [...] września 2011 r.) zostało wystawione niezgodnie z art. 44 § 3 Kpa, gdyż nie minęło 7 dni od daty pierwszego zawiadomienia dokonanego [...] września 2011 r. Zdaniem skarżącego, w tej sytuacji drugie awizo nie mogło być traktowane jako "powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki", w konsekwencji czego organ odwoławczy nie mógł orzec, że decyzja została doręczona prawidłowo. Skarżący wskazał ponadto, iż bezsprzecznie przyczyna uniemożliwiająca wniesienie odwołania ustąpiła w dniu [...] listopada 2011 r., tj. w dniu otrzymania decyzji, co zostało wskazane we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium podniosło, że powtórne zawiadomienie z [...] września 2011 r. o możliwości odbioru pisma zostało dokonane prawidłowo, bowiem 7 dni od daty pozostawienia pierwszego zawiadomienia, dokonanego w dniu [...] września 2011 r., który upływa właśnie w dniu [...] września 2011 r. Organ odwoławczy ponownie wskazał, że w treści wniosku o przywrócenie terminu z [...] listopada 2011 r. brak jest wskazania konkretnej daty ustania przyczyny, od której należałoby liczyć 7-dniowy termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Jednocześnie w tym miejscu należy nadmienić, że organ odwoławczy w dniu [...] grudnia 2011 r. (dzień po dacie przedmiotowego postanowienia) wydał postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] września 2011 r. Jest ono przedmiotem skargi rozpoznawanej w odrębnej sprawie przez tutejszy Sąd (sygnatura akt VIII SA/Wa 63/12). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Na wstępie należy podnieść, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] września 2011 r. ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej. Odwołanie jest instytucją procesową umożliwiającą uprawnionym podmiotom zaskarżenie decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 129 § 2 Kpa, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Organ odwoławczy przed rozpoznaniem odwołania pod względem merytorycznym zobowiązany jest w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie przewidzianym w art. 129 § 2 Kpa. Zgodnie zaś z art. 134 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Norma prawna wynikająca z art. 134 Kpa ma charakter imperatywny. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego w każdym przypadku, gdy takie uchybienie ma miejsce. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej wystąpienia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Organ nie może bowiem w takiej sytuacji przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 Kpa. Nawet nieznaczne przekroczenie terminu do złożenia odwołania zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do jego złożenia. Czternastodniowy termin, o którym mowa w art. 129 § 2 Kpa, liczy się od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie. Jeżeli zaś strony postępowania nie wniosą odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji w terminie określonym w art. 129 § 2 Kpa, decyzja staje się ostateczna. W przedmiotowej sprawie bezspornym pozostaje fakt złożenia przez skarżącego (i jego żonę – A. P.) odwołania z uchybieniem ustawowego terminu. Zgodnie z obowiązującym w tym zakresie art. 44 § 4 Kpa doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu, licząc od dnia pierwszego awizo. Wobec tego, że termin ten biegł od daty [...] września 2011 r. (złożenie pierwszego awizo), skutek doręczenia nastąpił w dniu [...] września 2011 r. Odwołanie zostało złożone w dniu [...] listopada 2011 r., a więc po upływie czternastodniowego terminu do jego wniesienia, który mijał w dniu [...] października 2011 r. Istotną na gruncie przedmiotowej sprawy jest okoliczność, iż we wniesionym [...] listopada 2011 r. odwołaniu skarżący i jego żona zawarli wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Powyższe obligowało organ odwoławczy w pierwszej kolejności do rozpoznania tego wniosku (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 lutego 2007 r., IV SA/Wa 2405/06, LEX nr 316765, wyrok NSA w Szczecinie z 31 maja 2000 r., SA/Sz 565/00, LEX nr 41620, wyrok NSA z 12 stycznia 2010 r., I OSK408/09 LEX nr 595368, wyrok NSA w Szczecinie z 14 stycznia 1999 r. SA/Sz 306/98, LEX nr 36136). Nie ma przeszkód, aby rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy kwestii terminu odwołania i wniosku o przywrócenie uchybionego terminu nastąpiło w tym samym postanowieniu (oba postanowienia są ostateczne), jeżeli oczywiście organ odwoławczy odmówi uwzględnienia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu (wyroki WSA w Warszawie: z 15 maja 2007 r., VI SA/Wa 501/07, LEX nr 345966, z 17 sierpnia 2007 r., I SA/Wa 1813/06, LEX nr 384802, z 26 lutego 2007 r., VII SA/Wa 2178/06, LEX nr 308125, wyrok NSA w Warszawie z 24 stycznia 2006 r., II OSK 50/05, LEX nr 220815). Jednak nie można uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie najpierw co do uchybienia terminu do złożenia odwołania, tak jak to zrobił organ w przedmiotowej sprawie postanowieniem z [...] grudnia 2011 r., a następnie dopiero wniosku o przywrócenie terminu, jak to zostało uczynione w postanowieniu z [...] grudnia 2011 r. Jeżeli więc organ odwoławczy nie wydał jednego postanowienia (w tej samej dacie) w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania oraz dopuszczalności samego odwołania, to powinien wstrzymać się z wydaniem przedmiotowego orzeczenia, opartego na art. 134 Kpa – na wypadek zaskarżenia postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania - do czasu prawomocnego załatwienia przez sąd administracyjny skargi na to postanowienie. Takie właśnie postępowanie organu odwoławczego świadczyłoby o poszanowaniu zasad dobrej administracji, przewidzianych w uchwalonym przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji oraz prawidłowym stosowaniu ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7 Kpa i art. 8 Kpa (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2006 r., II OSK 50/50 LEX nr 220815). Jednak w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 134 Kpa zostało wydane przedwcześnie. W świetle powyższych rozważań wydanie zaskarżonego postanowienia przed ostatecznym rozstrzygnięciem w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy obowiązany będzie do rozpoznania w pierwszej kolejności wniosku skarżącego i jego żony o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] września 2011 r., mając na uwadze przedstawione wyżej wskazania Sądu. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na postawie art. 200 p.p.s.a.