II SA/Gd 157/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi "A" S.A. w G. na decyzję Wojewody z dnia 23 września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 czerwca 2010 r. nr [...] 2. zasądza od Wojewody [...]na rzecz strony skarżącej "A" S.A. w G. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. "A" S.A. z siedzibą w G. wniosło skargę na decyzję Wojewody z dnia 23 września 2010 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 8 czerwca 2010 r. o odmowie przyznania odszkodowania za przejętą z mocy prawa na własność Miasta G., miasta na prawach powiatu, działkę nr [...] o powierzchni 1871 m2 położoną przy ulicy [...] w G., dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr [...], zajętą pod drogę powiatową, oddalił skargę. Istotne w sprawie okoliczności faktyczne przedstawiają się następująco: "A" S.A. z siedzibą w G. wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2000 r., na podstawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wystąpiło do Prezydenta Miasta o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości stanowiących własność "A" a zajętych pod drogi publiczne oraz zawiązaną z nimi infrastrukturę. Złożony wniosek dotyczył m.in. przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Towarzystwo wyjaśniło, że jest zainteresowane uregulowaniem stanu prawnego nieruchomości w drodze przyznania nieruchomości zamiennych. Pismem z dnia 8 stycznia 2001 r. Zarząd Miasta wystąpił do Wojewody o wydanie decyzji stwierdzającej przejście z mocy prawa na własność Miasta G. nieruchomości, w tym działki o nr [...]. Pismem z dnia 11 sierpnia 2006 r. "A" S.A. wniosło o przyznanie odszkodowania za nieruchomości wymienione we wniosku z dnia 7 sierpnia 2000 r., a zajęte pod drogi publiczne. Wojewoda ostateczną decyzją z dnia 28 listopada 2007 r. stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa na własność Miasta G., miasta na prawach powiatu, przeszła przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca działkę nr [...]. Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 8 czerwca 2010 r. odmówił przyznania wnioskowanego odszkodowania za przedmiotową działkę nr [...] zajętą pod drogę powiatową, ze względu na złożenie wniosku z przekroczeniem ustawowego terminu. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, "A" wniosło odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda uznał, że nie może ono być uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przytoczył treść przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i wyjaśnił, że odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Z treści powołanego przepisu wynika, zdaniem organu II instancji, że uprawnionym do otrzymania odszkodowania jest tylko właściciel nieruchomości, który w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, w ustawowo określonym terminie odwołujący się takiego wniosku nie złożył, a zatem jego roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania wygasło. W skardze na decyzję Wojewody z dnia 23 września 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku "A" S.A. w G., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz przepisów postępowania, tj. art. 8, 9 i 107 § 1 i 3 kpa, wniosło o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 maja 2011 r. w sprawie II SA/Gd 908/10 oddalił skargę "A" S.A. w G. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że podstawę prawną orzekania w rozpatrywanej sprawie stanowił art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), zgodnie z którym podstawową przesłanką przyznania odszkodowania za przedmiotową działkę jest złożenie wniosku przez właściciela przejętej nieruchomości w określonym terminie, tj. w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Sąd uznał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego skarżąca spółka w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. nie złożyła skutecznie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Zdaniem Sądu I instancji wniosek złożony przed ustawowym terminem, tj. w dniu 7 sierpnia 2000 r., jako złożony przed rozpoczęciem ustawowego terminu, nie mógł odnieść oczekiwanego skutku prawnego, zaś wniosek 11 sierpnia 2006 r., nie może zostać uznany za wniesiony skutecznie, ponieważ wniosek ten został złożony już po upływie ustawowego terminu, czyli był spóźniony. Ponadto w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zebrany materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie istnienia w niniejszej sprawie naruszenia przez organy orzekające przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na sposób jej rozstrzygnięcia. Na skutek skargi kasacyjnej "A" S.A. w G. wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r. w sprawie o sygnaturze akt I OSK 1528/11 uchylił wyrok z dnia 23 września 2010 r. i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. W trakcie ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skarżący – "A" S.A. w G. wniósł o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W niniejszej sprawie istotne znaczenie miał fakt, że sprawa niniejsza rozpoznawana była ponownie po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1528/11. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej był zarzut dotyczący zaistnienia w rozpatrywanej sprawie przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, niedostrzeżonych przez Sąd I instancji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi niezależnie od zasadności innych zarzutów zawartych w złożonej skardze. Rozpatrując zatem ten zarzut Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że przedmiotem przedmiotowej sprawy była kwestia odszkodowania za nieruchomość, która została zajęta pod drogę publiczną (powiatową) i stała się na mocy art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872, ze zm.) z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, własnością miasta na prawach powiatu, czyli Miasta G. Zgodnie z treścią art. 73 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, odszkodowanie, o którym mowa, wypłaca powiat w odniesieniu do dróg będących drogami powiatowymi. Zgodnie zaś z art. 73 ust. 4 tej ustawy, odszkodowanie za przejęty grunt ma być ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości, złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Tryb i sposób ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest uregulowany w rozdziale 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651). Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepisy rozdziału 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują wyjątku od takiej właściwości organu. Wprowadzony z dniem 22 października 2007 r. przepis art. 142 ust. 2 tej ustawy, stanowiący, że w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczy jedynie spraw, o których mowa w ust. 1, czyli zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zwrotu odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, rozliczenia z tytułu zwrotu i terminu zwrotu. Do spraw tych nie należy zatem ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość. W sprawach o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość właściwym do jej rozpatrzenia organem jest zatem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Stronami takiego postępowania są zaś: wnioskodawca domagający się odszkodowania za przejętą nieruchomość (w rozpatrywanej sprawie "A") oraz podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania (w rozpatrywanej sprawie miasto na prawach powiatu, czyli Miasto G., ponieważ w myśl art. 73 ust. 2 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę powiatową wypłaca jednostka samorządu powiatowego). Miasto G. jest z mocy prawa właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę powiatową i jest równocześnie podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania. Przysługuje mu zatem rola strony w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Ta procesowa rola strony nie może być kwestionowana tylko dlatego, że organ Miasta, tj. Prezydent Miasta G., na podstawie art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1492, ze zm.), wykonuje zadania starosty. Przypomnieć bowiem należy, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego (patrz uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17; postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 466/10, pub. LEX nr 643302). W konsekwencji przyjąć trzeba, że w sprawie o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które na podstawie art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jako drogi powiatowe, stały się własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, jako przewodniczący organu wykonawczego powiatu i reprezentujący je na zewnątrz oraz jako pracownik urzędu miasta, jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa. Zachodzi bowiem w takim przypadku kolizja ról procesowych prezydenta miasta na prawach powiatu, wynikających z uprawnień cywilnoprawnych, czyli tzw. sfery dominium, ze sferą władczych uprawnień czyli tzw. imperium (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115; wyrok NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 339/07, wyrok z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 213/08, wyrok NSA z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1093/10, pub. https://cbois.nsa.gov.pl). Wyłączenie to odbywa się na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że prezydent miasta na prawach powiatu nie może zatem jednocześnie występować w postępowaniu administracyjnym w imieniu powiatu jako strony tego postępowania i jako organ rozpoznający sprawę i wydający w tym postępowaniu decyzję administracyjną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezydent miasta na prawach powiatu wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania, w takiej sytuacji jak w rozpoznawanej sprawie, staje się sędzią we własnej sprawie. W takich zatem okolicznościach brak skorzystania z instytucji wyłączenia organu i wyznaczenia do ustalenia odszkodowania innego organu, prowadzi w sposób ewidentny do zachwiania zasady bezstronności postępowania, obiektywizmu i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w szczególności braku zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych. Starosta nie może orzekać w przedmiocie odszkodowania za przejętą na własność powiatu nieruchomość, ponieważ pełni on funkcję przewodniczącego organu wykonawczego powiatu, jakim jest zarząd powiatu, jest kierownikiem starostwa i organem reprezentującym powiat na zewnątrz. Sprawowanie funkcji organu wykonawczego powiatu i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki starosty. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niewyłączenie w rozpatrywanej sprawie Prezydenta Miasta jako organu wydającego decyzję w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na własność powiatu prowadzi do naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, a w konsekwencji do uznania, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 3 kpa, którą Sąd I instancji winien był wziąć pod uwagę z urzędu. Konsekwencją takiej oceny winno być natomiast uchylenie przez Sąd I instancji zapadłych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Okoliczność ta całkowicie natomiast umknęła uwadze Sądu I instancji, co powoduje, że NSA uznał za usprawiedliwiony zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżony wyrok naruszał bowiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku z faktem, że zaskarżony wyrok dotknięty jest wadą postępowania, wobec której to postępowanie musi być przeprowadzone ponownie, jako przedwczesne uznać należy merytoryczne ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Mając na względzie zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego, sprawa zostanie bowiem ponownie rozpatrzona przez Sąd I instancji, zgodnie z oceną prawną zawartą w niniejszym rozstrzygnięciu. Zgodnie z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. To mając na uwadze stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, przesądził, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa na skutek niewyłączenia Prezydenta Miasta od rozpoznania wniosku "A" S.A. z siedzibą w G. o przyznanie odszkodowania za przejętą z mocy prawa na własność Miasta G., miasta na prawach powiatu, działkę nr [...] o powierzchni 1871 m2 położoną przy ulicy [...] w G., dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr [...], zajętą pod drogę powiatową. W świetle wiążącej wykładni prawa przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny uchybienie to uzasadnia uchylenie wydanych w sprawie decyzji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 kpa. W tym stanie rzeczy Sąd, uwzględniając skargę, uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi, w tym wykładnię prawa wynikającą z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.