II SA/Bd 414/13

Dnia 12 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi [...] Sp. j. z siedzibą w B. na decyzję [...] Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] r., nr[...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Inspektora Transportu Drogowego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 1520 zł (jeden tysiąc pięćset dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U z a s a d n i e n i e: [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] decyzją z [...]2013 r., na podstawie art. 93 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r. Nr 125, poz. 874, Nr 176, poz. 1238 i Nr 192, poz. 1381), dalej powoływanej, jako: "utd" oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...] z dnia [...], nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie: [...] zł. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że podstawę prawną nałożenia kary stanowi art. 92 a 1, art. 92 a ust. 6 oraz Ip. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874) oraz, iż kara wynika z wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji. Organ wyjaśnił, że w dniu [...].2012 r., Inspekcja Transportu Drogowego przeprowadziła kontrolę autobusu marki [...] o nr rej. [...]. Przedmiotowym autobusem kierował P. F.., pracownik kontrolowanego przedsiębiorstwa. Kierowca nie posiadał w pojeździe i nie okazał do kontroli drogowej aktualnej na dzień kontroli licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem dzielonej kontrolowanemu przedsiębiorstwu: [...] Spółka Jawna. Ustalono, iż kontrolowane przedsiębiorstwo na dzień [...].2012 r. nie posiadało licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego osób. Przedsiębiorstwo to, tj. skarżąca w dniu [...].2012 r. wystawiła fakturę nr [...] za zrealizowaną w dniu [...].2012 r. usługę transportową na trasie [...] z uczniami [...] LO im. [...] z siedzibą ul. [...]. Wspólnicy skarżącej zeznali w charakterze świadków, że na koniec [...] 2012 r. przekształcili spółką cywilną w spółkę jawną. Po otrzymaniu wymaganych dokumentów tzn. wpis do Krajowego Rejestru Sądowego z dnia [...].2012 r., Regon oraz NIP wystąpili z zapytaniem do organu wydającego licencję tj. GITD w Warszawie o przepisanie uprawnień ze spółki cywilnej na jawną. W GITD w Warszawie niejednokrotnie powiedziano im, iż nie mogą przepisać posiadanych ważnych jeszcze przez dwa lata licencji, lecz muszą wystąpić o nową licencję. Jak się później okazał było to nieprawdą. Skarżąca jest nadal spółką dwóch tych samych wspólników. Złożyli więc dokumenty na nową licencję za pośrednictwem [...] Stowarzyszenia Przewoźników Międzynarodowych jeszcze przed [...].2012 r tj. przed dniem kontroli drogowej. W GITD powiedziano im również, że do momentu wydania nowej licencji mają posługiwać się licencjami wcześniej posiadanymi. Tak też uczynili, co naraziło ich na wygenerowanie dodatkowych kosztów, których nie byłoby przy przepisaniu licencji. W trakcie przekształcania się doszło do przedmiotowej kontroli drogowej, w trakcie której organ kontrolny stwierdził, na kilka dni przed uzyskaniem nowej licencji, brak uprawnień do wykonywania transportu międzynarodowego osób, pomimo posiadanych ważnych jeszcze przez okres dwóch lat licencji, w oparciu o które działali w spółce cywilnej. Czują się podwójnie pokrzywdzeni, gdyż wydali dodatkowe środki na nową licencję a jeszcze grozi kara administracyjna za brak licencji, które posiadali i do tej pory posiadają w ilości trzech sztuk. Posiadają jeden pojazd, którym świadczą usługi przewozu osób. .Łącznie legitymują się trzema licencjami na ten jeden pojazd. Po kilku miesiącach od przedmiotowej kontroli wykonali ponownie telefon do Wydziału przewozu osób w GITD w Warszawie i po raz kolejny uzyskali te same informacje co poprzednio. Informacje te nie są zgodne ze stanowiskiem organu I instancji. Organ przytoczył treść przepisu art. 553 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2000 r. Nr 94, poz. 1037) i wyjaśnił, że strona w dniu kontroli drogowej nie była w posiadaniu dokumentu uprawniającego do wykonywania transportu drogowego, czym naruszyła przepis art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Organ przytoczył też treść przepisów: - art. 4 pkt 2-3; - art. 5 ust. 1; art. 8 ust. 1 i 2; - art. 13 utd. W ocenie organu, powstała w wyniku przekształcenia spółka jawna, może korzystać z uprawnień pod warunkiem, że organ, który udzielił licencji wyda decyzję o przeniesieniu uprawnień na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 2 u.t.d., a na dzień kontroli drogowej nie nastąpiło skuteczne przeniesienie uprawnień. Organ przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z 19.10.2010 r., sygn. akt II GSK 880/09, w którym wskazano, że omawiane uprawnienia nie są przenoszone skutkiem realizacji woli licencjobiorcy względnie organu założycielskiego, lecz jako wynik działań władczych z zakresu administracji publicznej (decyzji administracyjnej wydanej przez licencjodawcę). Organ wywiódł, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania treść art. 92 c ust. 1 u.t.d., który stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92 a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Zdaniem organu, strona nie dopełniła swoich obowiązków i dopuściła w dniu kontroli drogowej do wykonywania transportu drogowego nie posiadając ważnej licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób, czym naruszyła przepis art. 5 ust. 1 utd. W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a, poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich niezbędnych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie z jakiego powodu strona w dniu kontroli nie posiadała wymaganej prawem licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób; - art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji w jaki sposób organ uwzględnił i ocenił treść zeznań świadków – P. P. i Z. W. Ponadto skarżąca złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka A. W. - kierownika biura [...] Stowarzyszenia Przewoźników Międzynarodowych w [...], na okoliczność informacji jakie uzyskał od urzędników Generalnego Inspektoratu Transportu Drogowego w Warszawie odnośnie możliwości przeniesienia na stronę licencji przysługujących jej wspólnikom oraz możliwości posługiwania się przez nich dotychczas posiadanymi licencjami. W uzasadnieniu odwołania strona wyjaśniła, że w toku postępowania przesłuchiwani w charakterze świadków P. P. i Z. W. podali, że po wpisaniu przez Sąd Rejonowy w [...] w dniu [...].2012 r. do Krajowego Rejestru Sądowego spółki jawnej [...], powstałej w wyniku przekształcenia spółki cywilnej [...], zwrócili się do Generalnego Inspektoratu Transportu Drogowego z zapytaniem o możliwość "przepisania" udzielonych im licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób (nr [...]) na powstałą w wyniku przekształcenia spółkę jawną, której są jedynymi wspólnikami. Zostali wtedy poinformowani, że nie ma takiej możliwości i że muszą ubiegać się o wydanie stronie osobnej licencji, jednak do czasu jej wydania mogą posługiwać się dotychczas posiadanymi przez siebie licencjami. Taką samą informację w tej kwestii uzyskał również kierownik biura [...] Stowarzyszenie Przewoźników Międzynarodowych w Bydgoszczy – A. W. - za pośrednictwem, którego obaj świadkowie złożyli wniosek o wydanie na rzecz strony takiej licencji. Jak wywodziła strona, Informacje przekazane przez świadków wskazują na to, że urzędnicy zatrudnieni w Generalnym Inspektoracie Transportu Drogowego udzielili im błędnych informacji. Naruszyli tym samym treść art. 9 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, że organ całkowicie zignorował przekazane przez świadków informacje dotyczące przyczyn, z powodu, których strona nie dopełniła ustawowego obowiązku posiadania licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób, podczas gdy informacja ta w świetle orzecznictwa oraz treści art. 92 c ust. 1 pkt 1 utd, ma ważne znaczenie w niniejszej sprawie. Strona wskazała, że według ustalonego poglądu wyrażanego w orzecznictwie sądów administracyjnych uchybienia i błędy organu administracji nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela działającego w dobrej wierze (np. wyrok WSA w Warszawie z 08.12.2010 r. VIII SA/Wa 640/10, wyrok WSA w Warszawie z 09.11.2010 r. VIII SA/Wa 606/10). Strona bowiem, zwracając się do organu o informację, przyjmuje ją za zgodną z prawdą, kierując się zasadą zaufania obywateli do organów państwa. W tym kontekście zasada informowania stron przez organ skutkuje ograniczeniem zasady ignoranta iuris nocet. (wyrok NSA z 03.02.2012 r. II GSK 41/10). Strona podkreśliła, że przepisanie licencji w rozumieniu art. 13 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym jest o wiele tańsze niż ubieganie się o nową licencje. W związku z powyższym, gdyby nie była wprowadzona w błąd przez przedstawicieli organu wydającego licencję, to skorzystałaby z możliwości jej przeniesienia na rzecz podmiotu powstałego w wyniku przekształcenia. Podkreśliła, że żaden z przedsiębiorców mając wiedzę co do możliwości skorzystania z takiego uprawnienia nie narażałby się bezpodstawnie na dodatkowe koszty związane z nową licencją. W ocenie skarżącej, ustalenie w niniejszej sprawie, że A. W. oraz obaj świadkowie zostali wprowadzeni przez urzędników Generalnego Inspektoratu Transportu Drogowego w błąd, musiałoby skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 utd. Tymczasem, jak podkreśliła strona, organ nie tylko nie zbadał tej kwestii, ale nadto całkowicie ją pominął w treści uzasadnienia swojej decyzji, naruszając przez to art. 107 § 3 k.p.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 28 stycznia 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 4 pkt 22, art. 5 ust. 1, art. 87 ust. 1 oraz art. 92a ust. 1, 2 i 6 utd, l p. 1.1 załącznika nr 3 do utd, utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie oparł o następujące ustalenia i rozważania: Podczas kontroli drogowej kierowca – pracownik skarżącej kierował autobusem i nie posiadał licencji udzielonej kontrolowanej spółce jawnej. Skarżącej nie udzielono licencji na wykonywanie transportu drogowego ani zaświadczenia na wykonywanie przewozu drogowego na potrzeby własne. Według danych posiadanych przez Biuro ds. Transportu Międzynarodowego Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, spółka na dzień [...]2012 r., posiadała ważną licencję nr [...] na wykonywanie transportu międzynarodowego rzeczy, natomiast nie posiadała licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego osób autokarem lub autobusem. W toku postępowania strona przesłała kserokopię licencji nr [...] na wykonywanie transportu międzynarodowego osób wydanej skarżącej spółce w dniu [...]2012 r. Z informacji zawartych w rejestrze przedsiębiorców Krajowego rejestru Sądowego wynika, że [...] SPÓŁKA JAWNA powstała w wyniku przekształcenia spółki cywilnej [...] (numer REGON - [...]) na podstawie uchwały ww. wspólników z dnia 1 marca 2012 r. Decyzję organu I instancji należy utrzymać w mocy, ponieważ stosownie do art. 13 ust. 2 utd, organ, który udzielił licencji, przenosi, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnienia z niej wynikające w razie przekształcenia, zgodnie z odrębnymi przepisami, przedsiębiorcy posiadającego licencję. Powyższym przepisem wyrażona została generalna zasada nieprzenoszalności uprawnień wynikających z licencji. Jednocześnie ustawodawca wyraźnie stwierdził w treści art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy, iż m.in. proces przekształcenia podmiotu posiadającego licencję transportową jest okolicznością, w związku z którą przejście uprawnień z licencji transportowej jest możliwe na podmiot będący następcą prawnym. Wskazał jednak w sposób wyraźny warunki takiego przejścia. Mianowicie jakikolwiek proces przekształcenia podmiotu posiadającego licencję transportową wymaga przeniesienia uprawnień z niej wynikających na następcę prawnego w drodze decyzji administracyjnej. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, przekształcenie spółki cywilnej w spółkę jawną nastąpiło w dniu [...]2012 r. Według danych GITD strona na dzień kontroli nie dysponowała licencją na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób. Skarżącej spółce wydano licencję nr [...] na wykonywanie transportu międzynarodowego osób z datą ważności obowiązującą od dnia [...]2012 r. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek wskazujących konieczność zastosowania art. 92 c utd. Skarżąca spółka nie przedłożyła w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów na istnienie takich okoliczności. Za bezzasadny należy uznać argument strony dotyczący uzyskania błędnej informacji od pracowników GITD. Wszelkie informacje uzyskiwane od pracowników urzędów administracji publicznej za pośrednictwem środków komunikacji bezpośredniej, nie stanowią wiążącej interpretacji przepisów obowiązującego prawa. Wynika to z faktu, że niejednokrotnie petenci przedstawiając stan faktyczny pomijają elementy, ich zdaniem, niemające znaczenia dla oceny sprawy, a w rzeczywistości będące kluczowymi dla oceny danego zdarzenia. Okoliczność w postaci nieznajomości przepisów prawa nie wyłącza odpowiedzialności strony za stwierdzone naruszenia. Podmiot wykonujący transport drogowy winien był dołożyć należytej staranności przy wykonywaniu działalności w tym zakresie, w przeciwnym razie winien liczyć się z konsekwencjami, jakie przewiduje ustawodawca za naruszenie przepisów. W związku z powyższym organ odwoławczy na podst. art. 78 § 2 kpa uznał wniosek strony o przeprowadzenie dodatkowego dowodu z przesłuchania świadka A. W. za nieuzasadniony. W skardze złożonej do sądu skarżąca ponowiła zawarty w odwołaniu zarzut naruszenia przepisów art. 77 § 1 k.p.a w zw. z art. 7 k.p.a oraz art. 107 § 3 kpa, a ponadto zarzuciła naruszenie art. 92 c ust. 1 pkt 1 oraz art. 14 ust.1 utd, poprzez ich niezastosowanie. W jej ocenie ważną okolicznością mającą wpływ na treść zaskarżonej decyzji jest fakt, iż przy Głównym Inspektoracie Transportu Drogowego w [...] działa od [...] 2011 r. Wydział Informacji Prawnej w Biurze Prawnym i Orzecznictwa ITD., którego pracownicy prowadzą dyżury telefoniczne w celu udzielenia odpowiedzi na zagadnienia prawne związane z działalnością firm transportowych. Skarżąca wyjaśniła, że jej wspólnicy P. P. i Z. W., po wpisaniu przez Sąd Rejonowy w [...] w dniu [...].2012 r., do Krajowego Rejestru Sądowego spółki jawnej [...] (skarżącej), powstałej w wyniku przekształcenia spółki cywilnej [...], skorzystali z możliwości uzyskania informacji prawnej co do możliwość "przepisania" udzielonych im licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób (nr [...]) na powstałą w wyniku przekształcenia spółkę jawną, której są jedynymi wspólnikami. Zostali wtedy poinformowani, że nie ma takiej możliwości i że muszą ubiegać się o wydanie stronie osobnej licencji, jednak do czasu jej wydania mogą posługiwać się dotychczas posiadanymi przez siebie licencjami. Taką samą informację w tej kwestii uzyskał również kierownik biura [...]Stowarzyszenie Przewoźników Międzynarodowych w [...] – A. W. - za pośrednictwem, którego obaj świadkowie złożyli wniosek o wydanie na rzecz strony takiej licencji. Strona podkreśliła, że przyjęcie zlecenia transportowego nastąpiło jeszcze na spółkę cywilną - przed uprawomocnieniem się wpisu w KRS spółki jawnej, kiedy wspólnicy mogli posłużyć się jeszcze starymi licencjami. Niemniej faktura w związku ze zgłoszeniem przekształconej spółki do urzędu skarbowego musiała zostać wystawiona przez spółkę jawną. Trudno oczekiwać od skarżącej, że zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej w sytuacji, gdy art. 553 § 2 kodeksu spółek handlowych dawał jej możliwość korzystania z licencji już udzielonych. Skarżąca wywodziła też, że zgodnie z art. 14 ust. 1 utd, przedsiębiorca winien zawiadomić w terminie 14 dni o zmianie jego statusu prawnego, co skarżąca spółka uczyniła, jednakże poprzez złożenie nowego wniosku o licencje zgodnie z informacją uzyskaną od pracowników organu. Jeżeli była w błędzie, to rolą organu było niezwłocznie poinformowanie wnioskującego o uchybieniu, czego nie uczyniono pomimo posiadania pełnych danych zawartych we wniosku wraz z załączoną dokumentacją (odpis z KRS-u). Organ winien potraktować ten wniosek nie jako wniosek o udzielenie licencji tylko jako jej przeniesienie na podstawie art. 13 ust. 2 utd. Strona wskazała, że zeznania świadków wskazują na to, że urzędnicy zatrudnieni w Głównym Inspektoracie Transportu Drogowego udzielili im błędnych informacji, przez co naruszyli art. 9 k.p.a. Skarżąca zarzuciła, że organ całkowicie zignorował przekazane przez świadków informacje dotyczące przyczyn, z powodu, których strona nie dopełniła ustawowego obowiązku posiadania licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób, podczas gdy informacja ta w świetle orzecznictwa oraz treści art. 92 c ust. 1 pkt 1 utd ma ważne znaczenie w niniejszej sprawie. Według bowiem ustalonego poglądu wyrażanego w orzecznictwie sądów administracyjnych uchybienia i błędy organu administracji nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela działającego w dobrej wierze (np. wyrok WSA w Warszawie z 08.12.2010 r. VIII SA/Wa 640/10, wyrok WSA w Warszawie z 09.11.2010 r. VIII SA/Wa 606/10). Strona bowiem, zwracając się do organu o informację, przyjmuje ją za zgodną z prawdą, kierując się zasadą zaufania obywateli do organów państwa. W tym kontekście zasada informowania stron przez organ skutkuje ograniczeniem zasady ignoranta iuris nocet. (wyrok NSA z 03.02.2012 r. II GSK 41/10). Skarżąca podkreśliła, że przepisanie licencji w rozumieniu art. 13 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym jest o wiele tańsze niż ubieganie się o nową licencje. W związku z powyższym, gdyby nie była wprowadzeni w błąd przez przedstawicieli organu wydającego licencję to skorzystaliby z możliwości jej przeniesienia na rzecz podmiotu powstałego w wyniku przekształcenia. W świetle uzyskania nowej licencji dla spółki jawnej zgodnie, z którą wspólnicy spełniali warunki określone w art. 5 ust. 3 pkt. 1-5 ustawy o transporcie drogowym nie byłoby problemu z przeniesieniem licencji zgodnie z art. 13 ust. 2 cyt. ustawy pod warunkiem, że nie zostaliby wprowadzeni w błąd. Zdaniem skarżącej, ustalenie w niniejszej sprawie, że A. W. - pracownik stowarzyszenia oraz obaj świadkowie zostali wprowadzeni przez urzędników Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego w błąd, musiałoby skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 92 c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Pomimo tego faktu organ nie tylko nie zbadał tej kwestii, ale nadto całkowicie ją pominął w treści uzasadnienia swojej decyzji, naruszając przez to art. 107 § 3 k.p.a. Stanowisko organu w tej kwestii, jak wywodziła skarżąca, nie zostało wyjaśnione, przez co zaskarżona decyzja w tym zakresie nie poddaje się kontroli instancyjnej, co przemawia za jej uchyleniem. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji dokonana w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływana, jako: "p.p.s.a.", wskazuje, że organy obu instancji uchybiły przepisom postępowania, tj. art. 7, 9, 77, § 1, oraz 107 § 1 i 3 kpa., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Okolicznością bezsporną było, że w dniu kontroli drogowej, tj. [...]2012 r., skarżąca spółka nie posiadała aktualnej licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem, co jak wynika z przepisu art. 92 a ust. 1utd, podlega karze, której wysokość określa przepis art. 92 a ust. 6 ww. ustawy w zw. z załącznikiem nr 3 do ww. ustawy (pkt 1.1) na kwotę 8000 zł. Poza sporem było również, że w sytuacji, jaka zaistniała w przedmiotowej sprawie, a mianowicie przekształcenia spółki skarżącej ze spółki cywilnej w spółkę jawną, dotychczas posiadana licencja na wykonywanie przewozu winna była zostać przeniesiona w drodze decyzji administracyjnej przez organ, który jej udzielił na spółkę przekształconą, co wynika z przepisu at. 13 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy. Dotychczasowa, więc licencja nie dawała uprawnień do prowadzenia transportu. Okoliczność sporną stanowiło zagadnienie, czy zachodziły w sprawie przesłanki do zastosowania przepisu art. 92 c ust. 1 ww. ustawy, stanowiącego, że: Nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W ocenie skarżącej podstawę do umorzenia postępowania stanowiło naruszenie przez organ art. 9 kpa, który formułuje zasadę udzielania przez organ administracji publicznej, informacji faktycznej i prawnej. Skarżąca wywodziła, że uzyskała przez urzędników Generalnego Inspektoratu Transportu Drogowego w [...], błędną informację o możliwości posługiwania się dotychczasową licencją na przewozy - udzielną skarżącej, jako spółce cywilnej przed przekształceniem w spółkę jawną - do czasu uzyskania nowej licencji oraz o braku możliwości przepisania dotychczasowej licencji na spółkę skarżącej po przekształceniu w spółkę jawną. Dlatego też w ocenie strony wskutek błędnej informacji - działając jednak w zaufaniu do organu - nie zaniechała prowadzenia transportu, oczekując na nową licencję. Skarżąca powołała przy tym orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, z którego wynika, że uchybienia i błędy organu administracji nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela działającego w dobrej wierze (wyrok WSA w Warszawie z 08.12.2010 r., sygn. VIII SA/Wa 640/10; wyrok WSA w Warszawie z 09.11.2010 r., sygn VIII SA/Wa 606/10). Strona bowiem zwracając się do organu o informację, przyjmuje ją za zgodną z prawdą, kierując się zasadą zaufania obywateli do organów państwa. W tym kontekście zasada informowania stron przez organ skutkuje ograniczeniem zasady ignorantia iuris nocet (wyrok NSA z 03.02.2012 r., sygn. II GSK 41/10). Skarżąca przytoczyła też wyrok NSA z 02.11.2011 r., sygn II GSK 41/10, w którym stwierdzono, że: Udowodnienie przez stronę naruszenia przez organ obowiązku informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony, nie musi sprowadzać się tylko do wykazania tego faktu poprzez przedstawienie pisemnej informacji organu. W tym zakresie mają zastosowanie ogólne zasady dowodzenia obowiązujące w danej procedurze administracyjnej. W kontekście przytoczonego orzecznictwa powołała się na trzy dowody w postaci: - a/ odebranych przez organ I instancji zeznań w charakterze świadka P. P., b/ odebranych przez organ I instancji zeznań w charakterze świadka Z. W. c/ zawnioskowanych w odwołaniu, lecz niedopuszczonych zeznań A. W. - kierownika biura [...] Stowarzyszenia Przewoźników Międzynarodowych w [...], na okoliczność informacji jakie uzyskał od urzędników Generalnego Inspektoratu Transportu Drogowego w [...] odnośnie możliwości przeniesienia na stronę licencji przysługujących jej wspólnikom oraz możliwości posługiwania się przez nich dotychczas posiadanymi licencjami. Powyższe zeznania miały potwierdzić uzyskanie przez zawnioskowanego świadka tak samo błędnych informacji udzielonych przez ww. organ jakie uzyskali wspólnicy skarżącej – P. P. i Z. W., dotyczących skarżącej spółki. Należy stwierdzić, że organ I instancji uznając zasadność nałożenia kary pieniężnej nie odniósł się w żaden sposób do podnoszonego przez skarżącą faktu udzielenia wspólnikom skarżącej błędnych informacji, które jak wywodzili, były bezpośrednią przyczyną niedysponowania przez skarżącą przeniesionymi uprawnieniami licencyjnymi do wykonywania transportu. Organ nie ocenił w konsekwencji również wiarygodności zeznań wspólników, z których wynikała ta okoliczność. Skutkiem powyższego, zaniechał poczynienia w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń faktycznych. Nie poczynił też ustaleń prawnych odnośnie zastosowania przepis art. .92 c ust. 1 ww. ustawy umożliwiającego umorzenie postępowania, poza stwierdzeniem, że przepis ten nie ma zastosowania. W ocenie sądu, stanowiło to ewidentne naruszenie przepisów i zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1, oraz 107 § 1 i 3 kpa. Zgodnie z powyższymi zasadami, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7). Organy te są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1), co winno zostać uwidocznione w uzasadnieniu decyzji administracyjnej, która winna zawierać w uzasadnieniu faktycznym sprawy wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w uzasadnieniu zaś prawnym - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3). Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie, również uchybił ww. przepisom. Podobnie jak organ I instancji stwierdził, że w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 92 c ust. 1 utd, umożliwiający umorzenie postępowania, z uwagi na to, że - jak to określił - skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na istnienie okoliczności do zastosowania ww. przepisu. Organ wyjaśnił, że argument strony o błędnej informacji jest bezzasadny z uwagi na okoliczność, że wszelkie informacje uzyskiwane przez pracowników za pomocą środków komunikacji bezpośredniej nie stanowią wiążącej interpretacji obowiązującego prawa, co wynika z faktu, że niejednokrotnie petenci przedstawiając stan faktyczny pomijają jego istotne elementy. Organ wywodził też, że nieznajomość przepisów prawa nie wyłącza odpowiedzialności strony za stwierdzone naruszenia, a podmiot wykonujący transport drogowy winien był dołożyć należytej staranności przy wykonywaniu działalności. Organ podkreślił w związku z powyższymi wywodami, że okoliczność, na którą miałby zeznawać zawnioskowany świadek nie ma dla sprawy znaczenia. Powyższe stanowisko organu jest wadliwe i narusza wskazane wyżej normy i zasady postępowania administracyjnego. Przede wszystkim należy podkreślić, że tak orzecznictwo, jak i doktryna uznaje, że wyrażona w art. 9 kpa, zasada udzielania przez organ informacji, uznawana jest za jeden z istotnych czynników wpływających na umacnianie zasady praworządności w działaniach administracji publicznej (por. wyr. NSA z dnia 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 2479/94, niepubl.). Stanowi także doniosły element realizacji wyrażonej w art. 8 kpa, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa ( vide: Grzegorz Łaszczyca, Komentarz do art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX.). Wbrew wywodom organu odwoławczego, zasada udzielania przez organ informacji nie została przez prawodawcę tak sformalizowana, że jest ona skuteczna jedynie w formie pisemnej interpretacji przepisów. Jakkolwiek instytucja pisemnej interpretacji przepisów występuje w prawie podatkowym, jak i na gruncie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r., o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447), to nie oznacza to, że błędna informacja udzielona przez organ administracji stronie w innej formie, niż pisemna informacja, nie ma żadnego znaczenia dla postępowania administracyjnego. Postępowanie to regulowane jest przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, który nie przewiduje takiej specjalnej formy działania organów. W szczególności formy takiej nie przewidują przepisy art. 8 i 9 kpa, które nakładają na organy obowiązek działania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, jak i należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jak już to zaznaczono, w wyroku NSA z 02.11.2011 r., sygn. II GSK 41/10, stwierdzono, że: Udowodnienie przez stronę naruszenia przez organ obowiązku informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony, nie musi sprowadzać się tylko do wykazania tego faktu poprzez przedstawienie pisemnej informacji organu. W tym zakresie mają zastosowanie ogólne zasady dowodzenia obowiązujące w danej procedurze administracyjnej. Co istotne, w wyroku tym, podkreślono, że poglądy o wymaganiu od strony wykazania, że błędną informację otrzymały od organu na piśmie, nie są już aktualne. Aczkolwiek w przeszłości w doktrynie tego rodzaju pogląd został wyrażony, to jednakże jednolite obecne orzecznictwo odrzuciło te poglądy i dlatego mają zastosowanie ogólne zasady dowodzenia, co do wskazanych okoliczności. Wbrew więc twierdzeniu organu, skarżąca miała prawo powołać się na fakt udzielenia jej błędnej informacji ustnej, jak i jej treści i składać w tym celu dowody z zeznań świadków. Stanowisko organu, w którym wywodzi, że - niejednokrotnie petenci przedstawiając stan faktyczny pomijają jego istotne elementy i dlatego też nie jest celowe branie pod uwagę dowodów na okoliczność wypowiedzi urzędników - jest nie do zaakceptowania. Idąc tokiem rozumowania organu, należałoby dojść do wniosku, że wszelkie dowody z zeznań świadków mające na celu odtworzenie treści rozmów, a w tym pozyskanych informacji są nieprzydatne. Nasuwa to na myśl nawiązanie do koncepcji legalnej teorii dowodów, a oznaczałoby to niemożność przeprowadzenia większości postępowań, opartych głównie na dowodach ze świadków, a w tym podstawowych rodzajów procesów sądowych: karnych i cywilnych. Trzeba też zauważyć, że treść pozyskanej przez świadków informacji nie ma takiego charakteru by była niemożliwa do zapamiętania lub szczególnie skomplikowana, skoro chodzi w istocie o proste zagadnienie, czy mianowicie urzędnicy Generalnego Inspektoratu Transportu Drogowego poinformowali o dopuszczalności używania dotychczasowej licencji uzyskanej przez spółkę przed jej przekształceniem w spółkę jawną oraz czy poinformowali o braku możliwości przeniesienia licencji. Za niezasadny należy uznać też argument organu, że nieznajomość przepisów prawa nie wyłącza odpowiedzialności strony za stwierdzone naruszenia. Są bowiem sytuacje, kiedy zasada ta nie ma zastosowania, a przypadkiem takim jest błędne pouczenia strony przez organ. W orzecznictwie problem ten tak właśnie przesądzono, wskazując, że strona zwracając się do organu o informację, przyjmuje ją za zgodną z prawdą, kierując się zasadą zaufania obywateli do organów państwa. W tym kontekście zasada informowania stron przez organ skutkuje ograniczeniem zasady ignorantia iuris nocet (wyrok NSA z 03.02.2012 r., sygn. II GSK 41/10). Należy też ustosunkować się do argumentu organu, że podmiot wykonujący transport drogowy winien był dołożyć należytej staranności przy wykonywaniu działalności. Trudno jest czynić zarzut skarżącej, że o interpretacje przepisów zwróciła się do Generalnego Inspektoratu Transportu Drogowego, a nie do innej nieuprawnionej instytucji. Można nawet postawić pytanie, która instytucja poza właściwym organem zapewniałaby lepszą gwarancję uzyskania najwłaściwszej informacji w sprawie i to w sytuacji, kiedy przepisy regulujące zagadnienie sukcesji licencji na wykonywanie transportu drogowego przez spółkę prawa handlowego nie są wcale jednoznaczne, w związku z czym istnieją różnice poglądów w tym zakresie i stosowanie wykładni językowej bez odniesienia się do wyników zastosowania wykładni systemowej nie dałoby niezbędnej wiedzy przedsiębiorcy. Tytułem przykładu należy zauważyć, że w Komentarzu Renaty Strachowskiej do art. 13 ustawy o transporcie drogowym (zamieszczonego w Systemie Informacji Prawnej LEX), wskazuje się, iż od wyrażonej w art. 13 ust. 1 utd, zasady nieprzenoszalności uprawnień wynikających z licencji, istnieje wyjątek w postaci warunkowego przeniesienia uprawnień z licencji, co przewiduje art. 13 ust. 2 utd. Autorka podkreśla, że omawiana regulacja stanowi nawiązanie do wyrażonej w przepisach kodeksu spółek handlowych zasady warunkowej kontynuacji uprawnień administracyjnoprawnych wynikających z decyzji administracyjnej w przypadku procesów transformacyjnych przedsiębiorcy i opowiada sie co do zasady, za stanowiskiem, iż w wyniku procesów tych dochodzi do sukcesji praw i obowiązków. Autorka wywodzi też, że literalne brzmienie art. 553 § 1 k.s.h., zgodnie z którym spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej, nakazuje przyjąć za zasadne stanowisko, że spółka przekształcana i spółka przekształcona są podmiotami tożsamymi. W nawiązaniu niejako do powyższego poglądu, WSA w Warszawie w wyroku z 14 maja 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 355/09, stwierdził, że ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje przypadku wygaśnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego w konsekwencji przekształcenia podmiotu gospodarczego, a regulację ust. 2 art. 13 utd, należy traktować jako skierowany do organu nakaz przeniesienia uprawnień wynikających z licencji w przypadku wystąpienia wskazanych w nim okoliczności. Sąd ten stanął na stanowisku braku przesłanek karania podmiotu przekształconego, który wykonując transport nie uzyskał jeszcze decyzji o przeniesieniu licencji. Sąd wywodził, że nielogicznym byłoby nałożenie na organ obowiązku przenoszenie uprawnień płynących z decyzji administracyjnej, jaką jest licencja transportowa na podmiot powstały w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy licencja ta, a wraz z nią uprawnienia z niej wynikające wygasłyby, w momencie prawomocnego zakończenia procesu przekształcenia. Oznaczałoby to, iż organ przenosiłby prawa wynikające z aktu prawnego nie znajdującego się w obrocie. Ponadto sąd ten zwrócił uwagę, że nie można założyć by przekształcany podmiot winien być zmuszony do zawieszenia prowadzonej działalności gospodarczej na czas od momentu zakończenia procesu przekształcenia, co byłoby tożsame z wygaśnięciem licencji, do momentu uzyskania nowego rozstrzygnięcia organu w tym zakresie. Stanowisko to nie zostało zaaprobowane w orzecznictwie. Przede wszystkim trzeba stwierdzić, że jakkolwiek regulacja zawarta w przepisie art. 553 kodeksu spółek handlowych, odnosi się do uprawnień spółki w obrocie cywilnoprawnym, to licencja na wykonywanie transportu drogowego stanowi osobiste podmiotowe uprawnienie spółki prawa handlowego o charakterze publicznoprawnym. Dlatego też przepis art. 13 ust. 1 utd wprowadził bezwzględny zakaz zbywania licencji na wykonywanie transportu drogowego w obrocie cywilnoprawnym. Regulacja ta stanowi wyraz ugruntowanej w doktrynie i orzecznictwie prawa administracyjnego tezy o braku sukcesji praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej. Należy zgodzić się z J. Borkowskim, że uprawnienia wynikające z decyzji administracyjnej (a więc również z licencji na wykonywanie transportu drogowego) mogą zostać przeniesione jedynie z mocy konkretnego przepisu prawa, a nie z woli stron (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1998 r., III RN 34/98, OSP 1999, nr 7-8, poz. 132). Również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 maja 1998 r., III RN 34/98, OSNP 1999, nr 5, poz. 157, zajął stanowisko, że koncesja ma charakter publicznoprawnego uprawnienia podmiotowego i z tej przyczyny co do zasady wyłączona jest z obrotu cywilnoprawnego. Jakkolwiek orzecznictwo wypowiedziało się w sposób aktualnie nie budzący już wątpliwości za stanowiskiem, które było słuszne i niesporne w przedmiotowym postępowaniu sądowym, że przekształcenie spółki skarżącej ze spółki cywilnej w spółkę jawną, wymaga by dotychczas posiadana licencja na wykonywanie przewozu winna była zostać przeniesiona w drodze decyzji administracyjnej przez organ, który jej udzielił na spółkę przekształconą, w oparciu o przepis at. 13 ust. 2 pkt 2 utd (vide: - wyrok NSA z 30.06.2010 r., sygn. akt II GSK 653/09; - wyrok NSA z 19.10.2010 r., sygn. akt II GSK 880/09; - wyrok WSA w Warszawie z 25.03.2009 r.., sygn. akt VI SA/Wa 39/09; - wyrok WSA w Warszawie z 5.02.2009 r.., sygn. akt VI SA/Wa 1481/08), to jednak omawiany problem jest na tyle złożony, że wymagał dokonania właściwej interpretacji przepisów art. 553 kodeksu spółek handlowych oraz art. 13 ust. 2 pkt 2 utd i ich wzajemnej relacji, tak z wykorzystaniem wykładni gramatycznej, jak i w ramach wykładni pozajęzykowych. Wszystko to przemawia za tym, że zwrócenie się przez stronę skarżącą do Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego o wiążącą interpretację wskazanych przepisów, nie można traktować jako przejawu braku zachowania należytej staranności w pozyskaniu informacji o obowiązujących ją regulacjach prawnych. Biorąc powyższe rozważania pod uwagę, należy stwierdzić, że zaoferowane przez skarżącą dowody w postaci zeznań jej wspólników, które zostały przez organ I instancji przeprowadzone, wymagały oceny i omówienia, zgodnie z przepisem art. 107 § 3 kpa, co nie zostało dokonane ani przez organ I instancji ani przez organ odwoławczy. Żaden też z organów nie dopuścił jakiegokolwiek dowodu z urzędu, który byłby przydatny do oceny wiarygodności powyższych zeznań świadków, co należy uznać za sprzeczne z powyżej przytoczonymi zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7, 77 § 1, oraz 107 § 1 i 3 kpa. Należy zauważyć, że ocena dowodów z zeznań świadków, którymi są osoby zainteresowane w konkretnym wyniku sprawy, powinna być szczególnie wnikliwa i staranna. Dlatego też organy w przypadku powzięcia wątpliwości co do wiarygodności tychże zeznań, powinny wykorzystywać możliwości wykazania własnej inicjatywy dowodowej w celu weryfikacji takich dowodów, czy to poprzez zwrócenie się do Generalnego Inspektoratu Transportu Drogowego o informacje, czy w czasie podanym przez świadków w ogóle były udzielane informacje stronom, w jakiej formie, na jakie tematy, jacy pracownicy informacji tych udzielali, jakie mieli do tego przygotowanie prawne, czy informacje te były w jakiejkolwiek formie ewidencjonowane, zapisywane lub nagrywane, czy istnieje możliwość odtworzenia numerów telefonów, które łączyły się w tym celu z Inspektoratem, czy Inspektoratowi znane są fakty udzielenia wadliwych informacji petentom, czy petenci zgłaszali Inspektoratowi o faktach udzielenia im wadliwych informacji, a jeżeli tak to o jakie informacje chodziło, czy to poprzez zobowiązanie skarżącej by wykazała odpowiednimi bilingami fakt ewentualnego telefonicznego łączenia się z Inspektoratem. Niewątpliwie w kontekście powyższych rozważań, pominięcie dowodu z zeznań zawnioskowanego w odwołaniu świadka, nie miało oparcia w przepisie art. 78 § 2 kpa. Nie można z góry wykluczyć, że zeznania tego świadka mogłyby stanowić przydatny w sprawie materiał dowodowy, tym bardziej kiedy świadek ten miał zeznawać na okoliczność informacji pozyskiwanych dla skarżącej, której wspólnicy za pośrednictwem tego właśnie świadka, złożyli (jak twierdzili) wniosek o wydanie na rzecz strony licencji przewozowej. Powyżej przedstawione stanowisko sądu, organ uwzględni przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W szczególności organ ustali, czy miała miejsce dezinformacja organu i w jakim zakresie, a jeżeli tak, to jaki winna wywrzeć wpływ na wynik sprawy, w tym, czy stanowiła ona przesłankę zastosowania w sprawie przepisu art. 92 c ust. 1 utd. Należy uwzględnić przy tym okoliczność, że w sytuacji złożenia przez stronę wniosku o wydanie nowej licencji, obowiązkiem organu było poinformowanie strony, na podstawie art. 9 kpa o możliwości zwrócenia się przez nią do organu o przeniesienie licencji w trybie art. 13 ust. 2 pkt 2 utd. Organ rozważy więc wpływ tej okoliczności na wynik sprawy, mając tez na względzie okres, w którym strona uzyskałaby przeniesioną licencję, jak też przeanalizuje, czy strona dopełniając w terminie wymaganych formalności uzyskałaby decyzję w sprawie otrzymania przeniesionej licencji w takim czasie, który umożliwiałby kontynuowanie przez nią działalności gospodarczej. Strona podnosiła bowiem, że nie mogła sobie pozwolić na zawieszenie działalności gospodarczej w sytuacji zawarcia umów jeszcze w okresie przed przekształceniem w spółkę jawną, jak też podnosiła na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r., że nawet przy zachowaniu najwyższej staranności, łącznie z terminowym składaniem wymaganych dokumentów, nie mogła uzyskać oczekiwanej licencji na czas, tak by uprawnienia transportowe zachowały ciągłość. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, wobec naruszenia wskazanych przepisów postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt pierwszym sentencji wyroku. O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach postępowania orzeczono na podst. art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.