IV SA/Po 481/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] IV SA/Po 481/13 Uzasadnienie Wójt Gminy P. na podstawie art.11 ust.1, art.101 i art.106 ust.1 i 4, art.110 ust.1,3 i 7 ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz.1362 ze zm., zwanej dalej u.p.s.) oraz na podstawie art.104 i 107 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071, ze zm., zwanej dalej Kpa), decyzją z dnia [...].02.2013r. nr [...] odmówił M.N. przyznania zasiłku celowego na zakup blachy trapezowej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że dochód w trzyosobowej rodzinie skarżącej wynosi [...] zł na osobę. Składa się nań renta inwalidzka skarżącej w wysokości [...] zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości [...] zł. W skład rodziny oprócz skarżącej wchodzi dwoje pełnoletnich dzieci. Syn N., lat 24, i córka A., lat 23 zarejestrowani są jako bezrobotni. Ze skarżącą zamieszkuje także matka, jednakże prowadzi ona odrębne gospodarstwo domowe. Organ wskazał dalej w uzasadnieniu, że skarżąca uprzednią decyzją z dnia [...].04.2011r. otrzymała zasiłek celowy w wysokości 400 zł na częściowe pokrycie kosztów związanych z naprawą dachu poprzez załatanie dziury. Pomimo zobowiązania przez pracownika socjalnego nie przedstawiła faktur za zakup materiałów przeznaczonych na w/w naprawę. Podczas wizyty pracownika socjalnego u skarżącej nie stwierdzono naprawy dachu pomimo przyznanej pomocy na ten cel. Pomoc finansową przeznaczono na remont kuchni, która tego nie wymagała. W ocenie organu przyznane środki finansowe skarżąca wykorzystała niezgodnie z przeznaczeniem i nie wywiązała się z wcześniejszych uzgodnień. Wójt podkreślił, że zgodnie z art.11 ust.1 u.p.s. w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznania pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Ponieważ przyznane środki finansowe skarżąca wykorzystała niezgodnie z przeznaczeniem i nie wywiązała się z wcześniejszych uzgodnień organ uznał, że należało odmówić skarżącej przyznania zasiłku na zakup blachy trapezowej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M.N. wskazując na swą bardzo trudną sytuację finansową i podkreślając, że się nie zgadza z tą decyzją. Podniosła, że dach przecieka i woda dostaje się do wszystkich pomieszczeń. Podkreśliła, że nie stać jej na zakup blachy, gdyż ona i córka chorują i dużo wydają na leki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...].03.2013r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podzielił ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu I instancji wskazując dodatkowo, że ustawowe kryterium dochodowe - stosownie do art.8 ust.1 pkt 2 u.p.s. - nie może przekraczać kwoty 456 zł na osobę. Ponadto Kolegium wskazało, że w myśl art.39 u.p.s. jedną z form pomocy udzielanej potrzebującym jest świadczenie w postaci zasiłku celowego. Ustawodawca w tym przepisie stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Dalej organ wskazał, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego mieści się w sferze uznania administracyjnego. Tym samym nawet spełnienie kryterium dochodowego nie rodzi dla organu obowiązku przyznania świadczenia. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego i dokonał ustalenia stanu faktycznego zgodnie z art.7,77 i 80 Kpa. Dodatkowo SKO zwróciło uwagę na to, że skarżąca objęta jest stałą pomocą organu I instancji. Z tego tytułu w IV kwartale 2012r. skarżąca oprócz w/w kwoty 400 zł otrzymała tytułem pomocy kwotę [...] zł na zakup opału, [...] zł na pokrycie zakupu leków i leczenia oraz [...] zł na zakup odzieży. Łącznie więc otrzymała kwotę [...] zł. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M.N. powołując argumentację z odwołania i podkreślając, że istnieje ryzyko zawalenia się sufitu z uwagi na nasiąknięcie wodą. Wskazała, że "nie załatała dziury, bo dach jest cały popękany i woda się leje do środka pomieszczeń". Skarżąca wniosła o przyznanie jej zasiłku celowego na częściowy zakup blachy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację i powołując się na art.4 i 11 ust.1 u.p.s. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę wyżej wskazany zakres właściwości sądu administracyjnego, przyznane przez ustawodawcę kompetencje orzecznicze tego sądu mają – jak już wspomniano - charakter zasadniczo kasacyjny. Podkreśla się bowiem, że sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji publicznej w procesie administrowania (R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego, w: red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003 r., str. 145). Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji był zobowiązany do sformułowania - na podstawie art. 153 Ppsa - oceny prawnej oraz wiążących wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, które wiążą następnie zarówno Sąd, jak i organy administracji orzekające w sprawie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz.1362 ze zm., zwanej dalej u.p.s.). A w szczególności przepis art. 39 ust.1 u.p.s. stanowiący, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W myśl zaś art.39 ust.2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zgodzić się należy z organem II instancji, że poddana kontroli Sądu orzekającego decyzja organu administracji miała charakter uznaniowy, gdyż taki właśnie charakter ma decyzja podejmowana na gruncie art. 39 u.p.s. Świadczy o tym jednoznacznie użyte przez ustawodawcę w art.39 ust.1,2,3 i 4 u.p.s. sformułowanie "może". Taki charakter decyzji oznacza, że jakkolwiek organ jest związany przesłankami wskazanymi w tym przepisie, to jednak ma on swobodę decyzyjną co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Przesłankami tymi są: kryterium dochodowe określone w art.8 ust.1 pkt 2 u.p.s. oraz zaistnienie niezbędnej potrzeby bytowej w rozumieniu tego przepisu. W rozpatrywanym przypadku uznaniowość kontrolowanej decyzji skutkuje tym, że pomimo spełnienia przez skarżącą kryterium dochodowego organ nie miał obowiązku przyznania jej spornego zasiłku celowego. Miał jednak obowiązek ustalenia prawidłowego i pełnego stanu faktycznego oraz należytego i racjonalnego wskazania przyczyn dla których odmówił przyznania tego zasiłku. Kontrola sądu administracyjnego I instancji, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę. W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08). Z powyższego wynika, że w przypadku decyzji uznaniowych jeszcze większą wagę, niż w przypadku decyzji nie mających charakteru uznaniowego, ma prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego, a w szczególności pełne i precyzyjne ustalenie stanu faktycznego. Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 Kpa ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 Kpa nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 683/10, Lex nr 821599). Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej. W wyroku z dnia 23 września 1998 r. o sygn. akt III SA 2792/97 (LEX nr 44742), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski". Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do reguł wskazanych w art. 107 § 3 Kodeksu. Uzasadnienie stanowi bowiem integralny składnik decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozycyjną część decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2000 r., Sygn. akt I SA/Kr 856/98, Lex 43041). Powinno więc zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej jest też istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. Właśnie w uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. To zdecydowanie uzasadnienie jest elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostanie nadto w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 Kodeksu, tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zasadzie tej nie odpowiadać będzie takie postępowanie, w którym występują sprzeczne interesy stron, a organy prowadzące postępowanie bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Tak więc uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego: zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej; oraz z uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także ze wspomnianą już, a wyrażoną w art. 11 Kpa, zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Chodzi, więc o to, aby adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony na nich obowiązek jest zgodny z prawem. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że decyzje organu I i II instancji nie spełniły przesłanki formalnej, jaką powinna spełniać decyzja administracyjna. Decyzja organu I instancji nie zawiera bowiem uzasadnienia odpowiadającego w pełni wymogom cytowanego wyżej przepisu - art. 107 § 3 Kpa. W szczególności organ I instancji w ogóle nie wskazał zasadniczej podstawy prawnej mającej charakter szczególny, w oparciu o którą rozpoznano wniosek skarżącej, a więc art.39 ust.1 i 2 u.p.s. Wójt w uzasadnieniu swojej decyzji powołał jedynie mający charakter przepisu ogólnego art.11 ust.1 u.p.s. Tym samym organ I instancji nie powołał i nie wyjaśnił pełnej podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia. W prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu organ I instancji powinien powołać i wyjaśnić obydwa cytowane przepisy. Brak ten nie został dostrzeżony przez organ II instancji, który jednak prawidłowo wskazał w swym uzasadnieniu art.39 u.p.s. jako podstawę prawną rozpoznania wniosku skarżącej. Co jeszcze istotniejsze, organ I instancji nie przeprowadził prawidłowego i wyczerpującego postępowania dowodowego, a uwadze organu II instancji umknęło to uchybienie. Mianowicie Wójt w uzasadnieniu swej decyzji wskazał, że "Po ponownej wizycie pracownika socjalnego w środowisku pani M.N. nie zauważono naprawy dachu, mimo przyznanej pomocy na ten cel. Pomoc finansowa została przeznaczona na remont kuchni." Podkreślić należy, że powyższa informacja, niezwykle istotna w kontekście przedmiotowego wniosku, nie znajduje oparcia w dowodach zawartych w aktach administracyjnych. Z przeprowadzonego przez organ I instancji rodzinnego wywiadu środowiskowego ze skarżącą wynika jedynie w tej kwestii, że na jednej ze ścian stwierdzono nieliczne zacieki, a skarżąca twierdzi, że gdy pada deszcz, to pomieszczenia są zalane. Pracownik socjalny nie stwierdził takich zacieków, jednakże zauważył, że dachówka na domu "jest przestarzała". W aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek innych ustaleń w tym zakresie. W świetle powyższego organ I instancji nie ustalił na co skarżąca przeznaczyła kwotę 400 zł przyznaną decyzją Wójta Gminy P. z dnia [...].04.2011r. nr [...] na pokrycie kosztów związanych z naprawą części dachu – załatanie dziury. W aktach sprawy brak jest faktur za naprawę w/w dachu do których złożenia obligowała skarżącą treść w/w decyzji z dnia [...].04.2011r. Brak jest również ustaleń ze strony organu na co faktycznie skarżącą przeznaczyła tę kwotę. W świetle treści akt administracyjnych gołosłowne i z niczego nie wynikające jest twierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że kwotę tę skarżąca przeznaczyła na remont kuchni. Tym samym jest to twierdzenie nieweryfikowalne i wskutek tego wymykające się spod kontroli sądu administracyjnego. Tak więc obowiązkiem organu będzie ustalenie sposobu wykorzystania przez skarżącą w/w kwoty oraz oceny zasadności i celowości jej wydatkowania. Przy założeniu, że istotnie wykorzystano ją na remont kuchni organ winien ustalić na czym konkretnie remont ten polegał i ocenić, czy była to wówczas potrzeba pilniejsza od naprawy dachu. Organ I instancji winien również przeprowadzić dowód z oględzin przedmiotowego dachu w celu ustalenia jego aktualnego stanu oraz w miarę możliwości stanu z daty wydania decyzji I instancji, a także w celu ustalenia, czy był on naprawiany przez skarżąca i czy nadal wymaga tej naprawy. Dopiero poczynienie powyższych ustaleń, przy uwzględnieniu wyżej przedstawionych rozważań prawnych, pozwoli organowi na podjęcie prawidłowej decyzji. W zaistniałym stanie rzeczy decyzja organu I instancji z uwagi na powyższe uchybienia musiała zostać uchylona. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 Kpa), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki NSA: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98 - Lex nr 41681; z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88 - ONSA 1989, nr 2, poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r., I SA/Lu 380/97 - niepublik.). Wobec powyższego, skoro już decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadała wymogom art. 107 § 1 i 3 Kpa, nie zawierała bowiem odpowiedniego uzasadnienia, a ponadto organ I instancji wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe naruszając normy określone w art.7, art.77 § 1 i 80 Kpa organ odwoławczy winien był decyzję tę na podstawie art.138 § 2 Kpa uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wobec powyższego należało przyjąć, że organy administracji przekroczyły granice uznania administracyjnego nie przeprowadzając prawidłowego i wyczerpującego postępowania dowodowego, a więc naruszając art.7,77 i 80 Kpa, a w przypadku organu I instancji także sporządzając wadliwe uzasadnienie decyzji, czym naruszono dyspozycję art.107 § 3 Kpa. Wskazane wyżej uchybienia procesowe, jakich dopuściły się organy obu instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Opierając się na treści art.135 Ppsa - nakazującego sądowi administracyjnemu stosowanie przewidzianych ustawa środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia – Sąd orzekający uchylił również decyzję organu I instancji ponieważ konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art.138 § 2 Kpa) i niezbędnym do końcowego załatwienia sprawy. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien uzupełnić postępowanie dowodowe w sposób wskazany wyżej, a także w razie konieczności poprzez przeprowadzenie innych dowodów, które uzna za niezbędne do pełnego ustalenia stanu faktycznego. A następnie na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego wydać właściwą decyzję sporządzając jej uzasadnienie przy spełnienie wymogów określonych w art. 107 § 3 Kpa. Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 Ppsa prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. W niniejszej sprawie należy jednak zwrócić uwagę na charakter prawny uchylonego aktu, który ma charakter wyłącznie odmowny i nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia. Przyjąć więc należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności. Co za tym idzie nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie wstrzymania jego wykonania w trybie art. 152 Ppsa. Również sposób sformułowania przez ustawodawcę art. 152 Ppsa zdaje się przesądzać, że choć obligatoryjnym jest każdorazowe dokonanie przez sąd w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność oceny dopuszczalności ich wykonania, to jednocześnie przepis ten nie determinuje treści konkretnego rozstrzygnięcia, na co wskazuje sformułowanie, iż "sąd w wyroku określa, czy (...) zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane", co wyraźnie wskazuje na dopuszczenie przez ustawodawcę do sytuacji, gdy nawet w przypadku uwzględnienia skargi nie zostanie wydane orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Gdyby bowiem racjonalny ustawodawca chciał nałożyć na sąd obowiązek każdorazowego orzekania o niemożności wykonania uchylonego aktu użyłby sformułowania wskazującego na obligatoryjność rozstrzygnięcia o takowej treści, na przykład poprzez sformułowanie, iż sąd orzeka, iż uchylony akt nie może być wykonywany w całości lub części.