III SA/Gd 431/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 14 marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z dnia 28 stycznia 2013 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Burmistrz B. decyzją z dnia 28 stycznia 2013 r., nr [...] powołując się na art. 6 pkt 16, art. 8 ust. 2, art. 37, art. 96 ust. 1 pkt 1, art. 98 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej nakazał skarżącej zwrot w terminie do dnia 31 sierpnia 2013 r. kwoty 954,45 zł tytułem nienależnie pobranego w okresie od dnia 1 maja 2012 r. do dnia 30 listopada 2012 r. zasiłku stałego przyznanego na mocy decyzji nr [...] z dnia 8 listopada 2011 r. oraz potrącił kwotę 136,35 zł z bieżących wypłat zasiłku stałego w 7 ratach po 136,35 zł, począwszy od dnia 1 lutego 2013 r. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca nie poinformowała organu o zmianie sytuacji dochodowej w rodzinie, to jest o podjęciu przez jej córkę od dnia 24 kwietnia 2012 r. stażu oraz o przyznaniu jej od dnia 1 stycznia 2012 r. do 30 czerwca 2012 r. świadczeń ze środków Funduszu Pomocy Materialnej dla Studentów i Doktorantów Uniwersytetu [...]. W okresie od 1 maja 2012 r. do dnia 30 listopada 2012 r. w rodzinie skarżącej przekroczone zostało kryterium dochodowe, zatem zasiłek stały za ten okres skarżącej nie przysługiwał. W odwołaniu M. P oświadczyła, że o fakcie przyznania córce M. stypendium socjalnego z Uniwersytetu nikt jej nie poinformował, nie mogła zatem informacji takiej zataić. Zwrot kwoty 954,45 zł stanowiłby dla niej nadmierne obciążenie i niweczyłby skutki pomocy udzielonej córce przez Uniwersytet. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 14 marca 2013 r., nr [...] powołując się na art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 104 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji. Ponadto wskazał, że odstąpienie od żądania zwrotu części lub całości nienależnie pobranych świadczeń możliwe jest w szczególnych przypadkach, gdy wystąpią określone przesłanki, a żądanie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub niweczyłoby skutki udzielonej pomocy. Wobec tego skarżąca powinna złożyć do organu pierwszej instancji wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję organu odwoławczego skarżąca, wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła organowi brak wnikliwego rozpoznania sprawy. Jej zdaniem, do dochodu prawdopodobnie nie wlicza się pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów ustawy o systemie oświaty. W ocenie skarżącej, organ nie odniósł się ponadto do wszystkich wniosków zawartych przez nią w odwołaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 14 marca 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza B. z dnia 28 stycznia 2013 r., którą nakazano skarżącej zwrot kwoty 954,45 zł tytułem nienależnie pobranego w okresie od dnia 1 maja 2012 r. do dnia 30 listopada 2012 r. zasiłku stałego oraz potrącono kwotę 136,35 zł z bieżących wypłat zasiłku stałego w 7 ratach po 136,35 zł począwszy od dnia 1 lutego 2013 r. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych rozstrzygnięć stanowiły m.in. przepisy art. 98 i art. 104 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.). Na wstępie rozważań należy podnieść, że organy administracji prawidłowo ustaliły wysokość dochodu na osobę w rodzinie skarżącej, które przekroczyło w rozpoznawanym okresie kwotę kryterium dochodowego. Stosownie do art. 8 ustawy o pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł, zwanej kryterium dochodowym na osobę w rodzinie. Przy tym za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Do dochodu nie wlicza się m.in. pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty. Organy orzekające w sprawie słusznie uznały, że stypendium przyznane córce skarżącej ze środków Funduszu Pomocy Materialnej dla Studentów i Doktorantów Uniwersytetu [...] pobierane przez nią w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 30 czerwca 2012 r., należy wliczać do dochodu rodziny. Jest tak, ponieważ nie jest to stypendium przyznawane na podstawie przepisów o systemie oświaty - jak tego wymaga art. 8 ust. 4 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, ale na podstawie przepisów o szkolnictwie wyższym. Nie można go zatem ująć w katalogu wyłączeń z art. 8 ust. 4 tej ustawy. Pogląd taki utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 745/12) oraz znajduje umocowanie w przepisach ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 572) oraz ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572). W konsekwencji dochód na osobę w rodzinie skarżącej przekroczył kwotę kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, czyli kwotę 351 zł, a pobrany przez skarżącą w okresie od dnia 1 maja 2012 r. do dnia 30 listopada 2012 r. zasiłek stały, jak prawidłowo orzekły organy, jej nie przysługiwał. Jednak organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie dokonały wadliwej wykładni, a w konsekwencji nieprawidłowo zastosowały przepis art. 98 i art. 104 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do art. 98 ustawy o pomocy społecznej, świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Natomiast zgodnie z art. 104 ust. 4 ustawy w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Jak wynika z treści przywołanego przepisu art. 98 ustawy o pomocy społecznej art. 104 ust. 4 tej ustawy stosuje się odpowiednio. W sytuacji odesłania w normie prawnej do odpowiedniego stosowania, zgodnie z zasadami wykładni należy rozważyć czy ze względu na przedmiot regulacji przepis prawa, do którego jest odesłanie należy stosować wprost, z pewnymi jego modyfikacjami, czy też należy wyłączyć jego zastosowanie. Ogólne zasady pomocy społecznej, w tym zasada kierowania się w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych, przemawiają za zastosowaniem wprost tej normy. Także orzecznictwo sądów administracyjnych reprezentuje takie stanowisko (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1863/07 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2008 r. w sprawie sygn. akt I OSK 517/07 orzeczenia dostępne w Internecie http:/cbois.nsa.gov.pl/). Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 874/10, orzeczenie dostępne w Internecie http:/cbois.nsa.gov.pl, podniósł, że z odesłania w art. 98 ustawy o pomocy społecznej do art. 104 ust. 4 tej ustawy wynika, że rozpoznając i rozstrzygając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia organ obowiązany jest wprost zastosować art. 104 ust. 4. Zatem rozpoznając i rozstrzygając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia organ obowiązany jest zastosować art. 104 ust. 4. Także organy orzekające w niniejszej sprawie były zobowiązane do zastosowania tego przepisu. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że rozpoznając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia organ w toku postępowania obowiązany jest stosownie do art. 104 ust. 4 ustawy zbadać, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu (tak też: Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych powyżej wyrokach czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 950/11, wyrok dostępny w Internecie http:/cbois.nsa.gov.pl/). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny wymagać to będzie ustalenia w ramach tego samego postępowania, czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia. W przedmiotowej sprawie Burmistrz B. do tej kwestii w ogóle się nie odniósł. Z akt sprawy nie wynika także, aby przeprowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiocie zbadania sytuacji majątkowej i życiowej skarżącej pod kątem wystąpienia przesłanek odstąpienia od żądania zwrotu zasiłku. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanych wyrokach, wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, powinno poprzedzić postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego pracownik socjalny powinien dokonać analizy aktualnej sytuacji życiowej, materialnej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia oraz rozważyć możliwość wystąpienia ze stosownym wnioskiem, o jakim mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 28 stycznia 2013 r., co prawda pouczył skarżącą o tym, że może ona wystąpić z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu, umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części lub odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty. To jednak, jak już wyżej wskazano, organ nie może się do takiego pouczenia, poczynionego dopiero na etapie wydania decyzji o zwrocie świadczenia, ograniczyć. Należy bowiem przed wydaniem decyzji przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i w przypadku wystąpienia przesłanek, pracownik socjalny powinien z takim wnioskiem wystąpić albo pouczyć stronę o możliwości wystąpienia z takim wnioskiem. Podkreślić należy, i jednocześnie wskazać za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że postępowanie w przedmiocie zwrotu świadczenia i odstąpienia od żądania zwrotu jest jednym postępowaniem. Nie zaś, jak zdają się sądzić organy administracji, dwoma odrębnymi postępowaniami wszczynanymi w oparciu o art. 98 ustawy (z urzędu po ustaleniu nieprawdziwych danych lub zatajeniu przez stronę sytuacji materialnej) oraz na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy (na wniosek pracownika socjalnego lub strony). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny uwzględnić przedstawione powyżej uwagi oraz ocenę prawną. Wskazania co do dalszego postępowania dla organów administracji wynikają z powyższych rozważań. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Na zakończenie należy dodać, że w związku z otrzymanym pouczeniem, skarżąca w odwołaniu wniosła o odstąpienie od żądania zwrotu kwoty świadczenia, o jej umorzenie, a także o odroczenie terminów płatności. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w punkcie pierwszym wyroku uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji. W punkcie drugim wyroku na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, uznając, że wykonanie wadliwej i uchylonej decyzji, nie ma aksjologicznego uzasadnienia i naraża stronę na szkodę.