I OSK 3004/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.), Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka, po rozpoznaniu w dniu 16 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1020/13 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 lipca 2013 r., I SA/Wa 1020/13 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Skarb Państwa, aktem notarialnym - umową sprzedaży z dnia [...] września 1975 r., nabył w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), od [...] działki położone w [...], stanowiące działki ewidencyjne o dawnych numerach: [...] o pow.3524 m2 (dawna dz. nr [...]) - niezabudowana oraz [...] o pow. 3323 m2 (dawny nr [...] - zabudowana willą pn. [...]. Nabycia nieruchomości dokonano na cele użyteczności publicznej określone w art. 3 ust. 1 ww. ustawy, na potrzeby Urzędu m.st. Warszawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 1975 r., nr [...] Urząd m.st. Warszawy Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej powyższy teren przekazał w użytkowanie [...], z przeznaczeniem na urządzenie pensjonatu dla pracowników. Naczelnik Miasta i Gminy [...], pismem z dnia [...] lipca 1984 r., poinformował [...] o przydzieleniu willi [...] wraz z gruntem, na którym została ona posadowiona, Przedsiębiorstwu Państwowemu [...]. W piśmie tym wskazano, że w okresie 9 lat od wywłaszczenia [...] nie wyremontowało przekazanego obiektu, a poniesione nakłady na remont nie były wystarczające aby pokryć koszty usunięcia zniszczeń nieruchomości, jakie w tym okresie powstały. Umową z dnia [...] maja 1985 r. [...] przekazała odpłatnie w użytkowanie Przedsiębiorstwu Państwowemu [...] przedmiotową nieruchomość z przeznaczeniem na cele uzdrowiskowe. [...], wnioskiem z dnia [...] lipca 1991 r. (ponowionym pismami z dnia [...] października 1991 r. i z dnia [...] sierpnia 1992 r.) wystąpiła o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Pismem z dnia [...] stycznia 1994 r. wystąpiła o zwrot działki niezabudowanej. Decyzją z dnia [...] marca 1994 r., nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] orzekł o zwrocie na rzecz [...] niezabudowanej działki nr [...]położonej w [...]. Co do działki nr [...]położonej w [...], Wojewoda Warszawski decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r., nr [...], zmienioną decyzją z dnia [...] kwietnia 1995 r., nr [...] stwierdził nabycie z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] prawa użytkowania wieczystego oraz nieodpłatne nabycie własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Następnie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] grudnia 1994 r. i z dnia [...] kwietnia 1995 r., natomiast decyzją z dnia [...] października 2003 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt I SA 2812/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z dnia [...] października 2003r., uznając, że decyzja uwłaszczeniowa zapadła przed rozpoznaniem całości żądań poprzedniej właścicielki oraz wskazał, że zbadania wymaga kwestia prawna zarządu do gruntu Przedsiębiorstwa Państwowego [...]. Z kolei, wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 695/05 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2003r. i stwierdził nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] grudnia 1994 r., zmienionej decyzją z dnia [...] kwietnia 1995 r. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 1994 r. wniosek [...] o zwrot nieruchomości rozpoznany został tylko w części. Skoro zatem uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich, to brak było podstaw do wydania decyzji uwłaszczeniowej bez uprzedniego rozstrzygnięcia o całości żądań byłej właścicielki. Wyrokiem z dnia 11 października 2007r., sygn. akt I SA/Wa 448/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp.z o.o. od powyższej decyzji, natomiast wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009r.,sygn. akt I OSK 215/08 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2009 r. następca prawny [...] - [...] wystąpiła o zwrot nieruchomości stanowiącej działkę ew. [...], położonej przy ul. [...]. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2009 r. Starosta [...] wystąpił do sądu wieczystoksięgowego o wykreślenie z księgi wieczystej nr [...] wpisów dotyczących użytkowania wieczystego przysługującego [...] Sp. z o.o. Wpis ten został wykreślony, tym samym Skarb Państwa został określony jako właściciel nieruchomości. Starosta [...], decyzją z dnia [...] maja 2010 r., orzekł o zwrocie [...] działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] i zobowiązał ją do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanego odszkodowania za tę nieruchomość. W uzasadnieniu wskazano, że od momentu przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie została ona wykorzystana zgodnie z celem jej przejęcia, a więc w okresie 10 lat od daty nabycia nie zrealizowano celu wywłaszczenia przedmiotowej działki, tj. nie wyremontowano i nie zagospodarowano nabytego obiektu w racjonalny sposób oraz nie wykorzystano go na cel publiczny. Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o., decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że Starosta [...] pominął kwestię oceny skutków prawnych oświadczenia woli [...] o zrzeczeniu się prawa do działki nr [...]. Brak też było rozstrzygnięcia, czy córka wnioskodawczym - [...] posiada w chwili obecnej legitymację do dochodzenia zwrotu przedmiotowej nieruchomości oraz należało ustalić, jaki był cel wywłaszczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] podnosząc, że [...] Sp. z o.o. nie przysługuje żadne materialnoprawne uprawnienie do nieruchomości, ponieważ na podstawie prawomocnych orzeczeń WSA w Warszawie i NSA podmiot ten utracił wszelkie prawa do nieruchomości. Rozpatrzenie przez Wojewodę Mazowieckiego odwołania tej Spółki od decyzji Starosty [...] było więc zbędne, gdyż nie jest ona stroną postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując sprawę, wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej przez organ I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji,nie jest więc dopuszczalne rozpatrzenie przez organ li instancji odwołania pochodzącego od osoby niebędącej stroną postępowania. Przystępując do rozpatrzenia takiego odwołania organ - we wstępnej fazie postępowania - ma obowiązek ustalenia, czy żądanie zgłoszone w tym przedmiocie pochodzi od strony postępowania. Ustalenie, że odwołanie wniosła osoba nieposiadająca przymiotu strony, obliguje organ odwoławczy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Sąd I instancji podniósł, że przedmiotem postępowania w sprawie był zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., do podmiotów uprawnionych do zgłoszenia żądania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości należą poprzedni właściciel oraz jego spadkobiercy. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym status strony w tym postępowaniu mają także: aktualny właściciel nieruchomości oraz osoba, której nieruchomość lub jej część podlegająca zwrotowi została oddana w trwały zarząd lub na rzecz której została obciążona prawem użytkowania, a także najemca, dzierżawca lub osoba, której użyczono zwracaną nieruchomość. Zauważono także, że przymiot strony w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uzależniony jest od posiadania tytułu prawnego do nieruchomości. Podmiot, któremu do wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje prawo rzeczowe bądź uprawnienie o charakterze obligacyjnym, nie posiada legitymacji w tym postępowaniu. WSA w Warszawie podniósł, że organ odwoławczy nie dokonał weryfikacji interesu prawnego Spółki składającej odwołanie od decyzji Starosty [...]. Uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jeżeli bowiem odwołanie pochodziło od podmiotu, któremu nie można przypisać przymiotu strony, postępowanie odwoławcze w odniesieniu do niego powinno być umorzone. W konsekwencji, wyrokiem z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 150/11, WSA uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2010 r. Skargę kasacyjną wniosła [...] zarzucając naruszenie art. 174 ust. 2 p.p.s.a. poprzez naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a. z uwagi na zawarcie w uzasadnieniu stwierdzenia, że decyzja Wojewody Warszawskiego nie narusza prawa, a jednocześnie polecono Wojewodzie badanie, czy skarga na decyzję organu I instancji pochodzi od uprawnionego organu. Tym samym sentencja wyroku stoi w sprzeczności z jego uzasadnieniem Skargę kasacyjną wniosło także [...] Sp. z .o.o. zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 127 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że Wojewoda Mazowiecki nie dokonał weryfikacji interesu prawnego skarżącej spółki. Podkreślono, że nie została zakwestionowana umowa o przekazaniu nieruchomości na rzecz skarżącego przez [...] oraz nadal jest ona w posiadaniu nieruchomości. Istnieją więc przesłanki do przyjęcia, że skarżący ma uprawnienia strony w toczącym się postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2040/11, oddalił skargę kasacyjną [...] oraz uwzględnił skargę kasacyjną [...] Sp. z. o.o. i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że skargę kasacyjną [...] należy uznać za niezasadną. Zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej przywołano nieistniejący przepis - w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma bowiem art. 174 ust. 2. Oczywistym jest więc, że tak sformułowany zarzut nie może być przedmiotem oceny. Powołany przepis połączono z art. 141 § 1 p.p.s.a., który statuuje termin do sporządzenia wyroku przez sąd administracyjny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zostało jednak wskazane, w jaki sposób Sąd I instancji miałby naruszyć wskazany przepis i w jaki sposób naruszenie to miałby wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Zasadne natomiast NSA uznał zarzuty skargi kasacyjnej [...] Sp. z .o.o.. NSA stwierdził, że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania, bezpodstawnie przyjmując, iż organ II instancji nie dokonał weryfikacji interesu prawnego uczestnika postępowania. Z akt sprawy i uzasadnienia decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2010 r. wynika, że [...] Sp. z.o.o. ma interes prawny i może skutecznie występować w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Organ II instancji uwzględnił oświadczenia jakie w roku 1994 złożyła [...] - matka [...]. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że znał on okoliczności, które polecił mu zbadać WSA w Warszawie, tj.: treść decyzji Ministra Budownictwa, wyroki WSA w Warszawie z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 448/07 i NSA z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 215/08 oddalające skargi [...] Sp. z o.o. oraz umowę z dnia [...] maja 1985 r. zawartą pomiędzy [...], a [...], o odpłatnym przekazaniu temu przedsiębiorstwu w użytkowanie m. in. nieruchomość, o której zwrot toczy się postępowanie. Nie można więc żądać od organu II instancji, aby ponownie dokonywał oceny tych zdarzeń prawnych, które były podstawą wydania decyzji będącej przedmiotem skargi. Tym bardziej, że w uzasadnieniu wyroku brak jest wskazania, do jakiego innego niż dotychczasowe, rozstrzygnięcia miałaby prowadzić taka ocena. Zdaniem NSA, to sąd I instancji powinien dokonać takiej oceny, ponieważ wymaga tego od niego treść art. 134 § 1 p.p.s.a., nakładająca na wojewódzki sąd administracyjny obowiązek rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach. Sąd I instancji nie może wychodzić poza granice przedmiotowe i podmiotowe wyznaczone przez treść aktu będącego przedmiotem skargi, ale nie może również w sytuacji, gdy dysponuje zebranym materiałem dowodowym, przerzucać oceny legalności działań administracji w sprawie na organ administracji. NSA podniósł także, iż z samej treści zaskarżonego wyroku wynika, iż WSA w Warszawie mógł w pełni ocenić legitymację procesową [...] Sp. z o.o., tym bardziej, że zarzut taki postawiła w swojej skardze [...]. Sąd I instancji posiadał wszystkie potrzebne materiały pozwalające mu na taką ocenę, uchylił się jednak od oceny legalności dopuszczenia [...] Sp. z o.o., a wskazał, że powinny takiej oceny dokonać organy administracji. Doszło więc do naruszenia przepisów p.p.s.a. w sposób, który miał wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zaskarżonym wyrokiem skargę uwzględnił. Sąd stwierdził, że [...] Sp. z o.o. nie posiada interesu prawnego aby skutecznie występować w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...], stanowiącej działkę nr [...], a tym samym nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...]. Stanowisko takie wynika z faktu, że spółka nie wylegitymowała się tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości. Na dzień wydawania decyzji zarówno przez organ I instancji jak i II instancji w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Piasecznie Wydział IV Ksiąg Wieczystych dla powyższej nieruchomości w Dziale II "Własność" w podrubryce 2.2. jako właściciel widnieje Skarb Państwa, zaś w podrubryce 2.4. dotyczącej użytkownika wieczystego brak jest jakichkolwiek wpisów dotyczących użytkowania wieczystego przysługującego [...] Sp. z o.o. Dokumentem, z którego spółka wywodzi swój interes prawny, ma być umowa z dnia [...] maja 1985 r., na podstawie której [...] przekazała odpłatnie w użytkowanie [...] przedmiotową nieruchomość z przeznaczeniem na cele uzdrowiskowe. Z takim stanowiskiem zgodzić się jednak zdaniem sądu nie można. Świadczą bowiem o tym nie tylko zapisy w ww. księdze wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości, w których brak jest jakiejkolwiek wzmianki dotyczącej tej umowy, dającej spółce interes prawny w postępowaniu o zwrot, jak również przepisy prawa. Otóż użytkowanie ustanowione umową z dnia [...] maja 1985 r., na mocy art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989r., Nr 14 ze zm.), z dniem 1 sierpnia 1985 r., przekształciło się w zarząd. Zgodnie bowiem z tym przepisem (umiejscowionym w Rozdziale 8, zatytułowanym Przepisy przejściowe i końcowe) "Grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek". Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. została zmieniona ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464). Stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej "Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich (...)". Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, że na podstawie art. 2 ust. 1 wskazanej ustawy grunty będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych stały się z tym dniem ex lege (z mocy prawa) przedmiotem ich użytkowania wieczystego, przy czym nabycie tego prawa stwierdza się decyzją wojewody, o czym stanowił ust. 3 art. 2. Decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa i własności budynków ma zaś charakter deklaratoryjny. Potwierdza ona zatem nabycie z mocy prawa przez państwową osobę prawną, posiadającą w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, prawa użytkowania wieczystego tych gruntów i własności budynków. Wprawdzie w niniejszej sprawie Wojewoda Warszawski decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r., zmienioną decyzją z dnia [...] kwietnia 1995 r., stwierdził nabycie z dniem [...] grudnia 1990 r. przez [...] prawa użytkowania wieczystego oraz nieodpłatne nabycie własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie, jednakże w wyniku toczących się postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych dotyczących tej decyzji, ostatecznie została ona wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu organ wskazał, że dokonane uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich, a to w niniejszej sprawie nastąpiło, gdyż nie rozstrzygnięto o całości żądań byłej właścicielki przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej. Stanowisko organu zostało utrzymane w mocy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2007 r., który oddalił skargę [...] Sp. z o.o. natomiast wyrokiem z dnia [...] stycznia 2009 r., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Powyższe zdaniem sądu oznacza, że zarząd wynikający z umowy z dnia [...] maja 1985 r. wygasł, tym samym [...] Sp. z o.o. nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zwrotu spornej nieruchomości, a tym samym legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...]. Od tego wyroku uczestnik postępowania [...] S.A. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że uczestnik nie jest stroną postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości położonej w [...], nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu, a tym samym nie ma legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...], co doprowadziło do uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2010 r.. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że skoro [...] S.A. mgło być adresatem decyzji organu I instancji, to nie ma przeszkód prawnych do możliwości wniesienia odwołania od tej decyzji, jest bowiem stroną w znaczeniu formalnym. Nadto powołując się na wyrok NSA z dnia 4 października 2007r. sygn..akt I OSK 1386/06 skarżący kasacyjnie wskazał, że w analogicznej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że [...] S.A. ma interes prawny w sprawie o zwrot nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny może odnieść się tylko do przepisów, które zostały wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone, nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych jeszcze przepisów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty są niezasadne. Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi należy zwrócić uwagę, że wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.art.127 §1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że [...] nie jest stroną postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości. Podkreślić należy, że są to jedyne przepisy, których naruszenie zarzucono w zarzutach skargi kasacyjnej. Wskazany art. 127 § 1 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie jest prawnym środkiem zaskarżenia, które służy stronie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Odwołanie jest zatem zwyczajnym środkiem prawnym, bowiem w przeciwieństwie do nadzwyczajnych środków prawnych służy od decyzji nieostatecznych. Prawo strony do wniesienia odwołania jest ściśle powiązane z zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą sprawa administracyjna załatwiona decyzją administracyjną może być po wniesieniu odwołania ponownie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organ drugiej instancji (art. 15). Wskazany przepis reguluje instytucję procesową, za pomocą której wskazany podmiot, czyli tylko strona, może żądać weryfikacji rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej, które podjęte zostało w formie decyzji administracyjnej. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie tego przepisu nie wskazał, na czym polegać ma jego naruszenie. W skardze kasacyjnej zarzucono jeszcze naruszenie art.28 k.p.a. Jednak Sąd I instancji nie naruszył art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzony tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu, czyli ustalenia jego obowiązku lub uprawnienia. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby" (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 755/06). Tym samym przepis art. 28 k.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny, stanowiący jedynie prawną definicję pojęcia strony, nie jest zatem możliwe rozpoznanie takiego zarzutu bez powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów materialnoprawnych regulujących określoną sprawę administracyjną. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. nie wskazał żadnej normy przepisów prawa materialnego, z której wynikałoby, że postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości dotyczy interesu prawnego skarżącego. W uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie wskazał na wyrok NSA z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1386/06, w którym Naczelny Sąd Administracyjny w innej sprawie uznał, że [...] S.A. ma interes prawny w sprawie o zwrot nieruchomości. Odnosząc się do tego argumentu należy w pierwszej kolejności wskazać, że podstawy skargi kasacyjnej zostały określone wyłącznie w art.174 p.p.s.a., takiej podstawy nie stanowi zaś orzeczenie zapadłe w innej sprawie. W powołanej sprawie I OSK 1386/06 Sąd uzasadnił z jakich rozwiązań prawnych wywodzi interes prawny. Natomiast w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, jak wskazano wcześniej, skarżący wskazał jedynie art. 28 k.p.a. jako źródło interesu prawnego. Nadto, utrwalonym stanowiskiem w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego jest pogląd, że stronami w postępowaniu o zwrot nieruchomości jest jej poprzedni właściciel, lub jego następcy prawni, aktualny właściciel , a także osoby, które wykażą, że przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości. Zaś na podstawie art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stroną tego postępowania mogą być także podmioty, których źródłem interesu prawnego są umowy obligacyjne dotyczące zwracanej nieruchomości, takie jak: najem, dzierżawa, użyczenie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela to stanowisko. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, albowiem zarzuty skargi są nieuzasadnione.