II SA/Gl 1379/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Referent Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy B. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Uchwałą nr [...]z [...] r. Rada Miejska w B. zadecydowała o przystąpieniu do aktualizacji Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta B., zwanego dalej Studium, przyjętego uchwałą RM w B. nr [...] z [...] r. wraz ze zmianami wprowadzonymi uchwałą RM w B. nr [...] – ujednolicony tekst i rysunek Studium z [...] r. oraz zmianami wprowadzonymi uchwałą RM w B. nr [...] – ujednolicony tekst i rysunek Studium z [...] r. O przystąpieniu do aktualizacji ogłoszono w prasie (Tygodnik Powiatowy T. z [...]r., nr [...]), na stronie internetowej UM oraz poprzez obwieszczenia na tablicy ogłoszeń UM, zawiadamiając jednocześnie o prawie składania wniosków w terminie do [...]r. Zawiadomiono pisemnie o przystąpieniu do aktualizacji Studium instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu aktualizacji, w tym Wojewodę [...], Okręgowy Urząd Górniczy w K., Rejonowy Zarząd Gospodarki Wodnej w K. (wykaz złożonych wniosków k.57-70 akt planistycznych). Na potrzeby prac planistycznych sporządzono dokumentację fotograficzną oraz inwentaryzację stanu zagospodarowania terenu, opracowanie ekofizjograficzne oraz prognozę oddziaływania na środowisko. Pismami z [...]r. projekt aktualizacji Studium przekazano do opiniowania i uzgodnień. W szczególności z pisma skierowanego do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z G. (k. 139) wynika, że Burmistrz Miasta zwrócił się do tego organu o zaopiniowanie projektu na podstawie art. 11 pkt 8 lit. i ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o jego uzgodnienie w trybie art. 4a pkt 1 ustawy Prawo wodne, wskazując jednocześnie na skutek określony w art. 25 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wykaz opinii do projektu aktualizacji Studium uzyskanych na podstawie art. 11 pkt 5 i 8 u.p.z.p. zawierają k. 159-163 akt planistycznych. Wynika z nich, poza przypadkami opinii pozytywnych (w tym Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z [...]r.), uzyskanie opinii pozytywnych z uwagami ze strony Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, Starosty Powiatowego w B. oraz negatywnych opinii ze strony [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. (pismo z [...]r). Zgodnie z adnotacjami na wykazie, do projektu aktualizacji Studium wprowadzono korekty wynikające z opinii. Wykaz uzyskanych uzgodnień znajduje się na k. 193 dokumentacji. Wynika z niej uzyskanie pozytywnych uzgodnień ze strony Wojewody [...] (w zakresie zgodności z zadaniami rządowymi wpisanymi do rejestru programów), Zarządu Województwa [...] (w zakresie zgodności z Planem Zagospodarowania Województwa [...]), Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Ze względu na brak odpowiedzi ze strony Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. na podstawie art. 25 ust. 2 u.p.z.p. projekt aktualizacji Studium uznano za uzgodniony. Projekt aktualizacji Studium był trzykrotnie wykładany do publicznego wglądu w okresach od [...] do [...]r., od [...] do [...]r. i od [...]r. do [...]r, o czym każdorazowo zawiadamiano poprzez ogłoszenia prasowe, obwieszczenia na stronie internetowej UM i tablicy ogłoszeń UM (informacja k. 440-441). Każdorazowo przeprowadzano także dyskusję publiczną. Z wykazów uwag zgłaszanych po każdym z wyłożeń projektu wynika, że część z nich została uwzględniona. Po pierwszym wyłożeniu część działek zlokalizowanych na terenach oznaczonych OW i OP włączono do terenów AG i MU, po drugim wyłożeniu część działek z terenów OW włączono do MU, a po trzecim wyłożeniu część działek z terenu KE i OP włączono do ZU. Sporządzona została prognoza oddziaływania zmiany Studium na środowisko z [...]r. Uchwałą z [...]r. nr [...] Rada Miejska w B. przyjęła aktualizację Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B., stwierdzając z § 2, że załącznikami do uchwały są: - załącznik nr 1 – uwarunkowania rozwoju - załącznik nr 2 – ustalenia Studium - załącznik nr 3 – uzasadnienie przyjętych rozwiązań - załącznik nr 4 – rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu aktualizacji, oraz załączniki graficzne: - załącznik nr 5 – rysunek dotyczący uwarunkowań rozwoju - załącznik nr 6 – rysunek dotyczący ustaleń w zakresie układu komunikacji i infrastruktury technicznej - załącznik nr 7 – rysunek dotyczący ustaleń w zakresie kierunków zagospodarowania - załącznik nr 8 – rysunek dotyczący ustaleń w zakresie ochrony wartości kulturowych i przyrodniczych. Uchwała została przesłana Wojewodzie [...], który otrzymał ją [...]r. Zawiadomieniem z dnia [...]r. Wojewoda [...] poinformował o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do przekazanej mu uchwały, pouczając o prawie złożenia wyjaśnień. Jednocześnie pismem z tej samej daty Wojewoda zwrócił się do Burmistrza Miasta B. o nadesłanie rysunku – projektu ustaleń studium w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego, który został przedłożony organom opiniującym i uzgadniającym. Żądany dokument wpłynął do organu nadzoru [...]r. Burmistrz Miasta B. w piśmie z [...]r. odkreślił, że procedura uchwalania Studium jest sformalizowana, opinie składane do projektu nie mają dla gminy mocy wiążącej. Wyłożenie projektu następuje dopiero po uzyskaniu opinii i uzgodnień, brak jest jednak podstaw do ponownego opiniowania i uzgadniania projektu po wprowadzeniu do niego zmian na skutek uwzględnienia uwag, gdy zmiany nie dotyczą kwestii objętych właściwością instytucji współdziałających. Tereny położone pomiędzy ulicą [...],[...], rzeką [...] i [...] nie są objęte formami ochrony przyrody. Ustanowiony na nich tzw. [...] został zachowany, choć zawężony. Nie ma podstaw prawnych do tworzenia korytarzy ekologicznych, jednak gmina zachowała tę formę. Zmiana kształtu korytarza została zaakceptowana przez twórcę tej koncepcji, dr J. P. Brak zatem podstaw do ponownego opiniowania projektu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Brak też podstaw do ponownego wyrażania stanowiska przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., albowiem sporny teren doliny rzeki [...] nie był w czasie powodzi zalany wodami powodziowymi, ale stojąca na nich woda była skutkiem następstw eksploatacji węgla. Rzeka [...] tylko na długości pierwszych 8 km swego biegu będzie także objęta planowanymi rządowymi mapami powodziowymi. Także w zakresie ochrony zabytków brak podstaw do ponowienia uzgodnień, ze względu na istniejąca zabudowę w otoczeniu zabytkowego Kopca, posadowienie nowego budynku nie może zaszkodzić zabytkowi, nadto zgodnie ze Studium chroniona jest ekspozycja na [...] od ul. [...]. Wyjaśniono, że nie zachodzi brak spójności Studium, albowiem ujawnione na rysunku niecki bezodpływowe, będące skutkiem eksploatacji węgla, są włączone do obszarów OP. Nie ustalono przy tym zakazów zabudowy tych terenów, albowiem zgodnie z pkt 14 tekstu ustaleń Studium założono, że obszary zalewisk i niecek bezodpływowych zostaną zrekultywowane i nadana im zostanie funkcja użytkowa. Dlatego w pkt 11.2 tekstu Studium ustanowiono zakaz wznoszenia obiektów budowlanych przed poddaniem terenów rekultywacji. Zastosowanie innego rozwiązania i bezwzględny zakaz zabudowy niecek skutkowałby ograniczeniem możliwości rozwoju gminy. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...]r., doręczonym gminie [...]r., Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w B. z [...]r., nr [...], podjętej w przedmiocie aktualizacji Studium. W podstawie prawnej podano przepis art. 91 ust.1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie miał zastosowanie przepis art. 4 ust. 2 ustawy z 25 czerwca 2010 r., o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 130, poz. 871), zwanej dalej ustawą zmieniającą, zgodnie z którym do uchwalonego Studium stosuje się przepisy dotychczasowe. Wojewoda stwierdził, że uchwała istotnie narusza przepisy art. 1 ust. 2 pkt 3 i pkt 5, art. 9 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisy art. 88a i 88k ustawy z 18 lipca 2001 r., Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145) oraz art. 71 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej p.o.ś. We wszystkich aktach planistycznych, także w Studium gmina winna uwzględniać wymagania określone w art. 1 u.p.z.p., w tym dotyczące ochrony środowiska oraz ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Uchybienie tym zasadom na etapie sporządzania Studium, wiążącego przy uchwalaniu planu miejscowego, z dużym prawdopodobieństwem będzie skutkować wadliwością planu. Jak wynika z zawartych w Studium uwarunkowań rozwoju (część A, dział IV, kt 5, ppkt 5.2), cały teren gminy B. leży w obrębie zlewni rzeki [...] i jej dopływów ([...],[...],[...], przy czym głównym dopływem [...] jest rzeka [...]. Na terenie miasta zawsze istniało zagrożenie powodziowe, które ostatnio zostało spotęgowane skutkami eksploatacji górniczej. W przyjętym Studium gmina nie uwzględniła uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska i naraziła na niebezpieczeństwo zdrowie i mienie ludzi. Świadczy o tym to, że na obszarach oznaczonych symbolem OP (obszary, na których prognozowane są szczególne zagrożenia powodziowe i wpływy eksploatacji węgla oraz obszaru zalewowe, w tym zagrożenia powodziowego i tereny zalewowe) w wielu miejscach jako ustalenia Studium wprowadzono obszary aktywizacji gospodarczej, rozmieszczenia funkcji mieszkaniowej, obszary zespołów i obiektów usługowych, obszary sportowo-rekreacyjne. Częściowo są to już obszary z istniejącym zainwestowaniem, jednak we wskazanej w rozstrzygnięciu części są to nowo wygenerowane tereny inwestycyjne. Świadome dopuszczanie nowej zabudowy na terenach zagrożonych zalaniem naraża na niebezpieczeństwo zdrowie i mienie ludzi, co potwierdza stanowisko przedstawione w piśmie Regionalnego Dyrektora Gospodarki Wodnej w G. z [...]r. oraz w opinii Starosty Powiatowego w B. z [...]r. Wedle organu nadzoru nie czynią zadość stanowiskom zajętym przez organy opiniujące i uzgadniające postanowienia Studium w części [...], wprowadzające ograniczenia dla terenów zalewowych w zabudowie obiektami związanymi ze stałym przebywaniem ludzi w zależności od prognozowanych zagrożeń powodziowych. Organy opiniujące nie wyrażały zgody także na czasowy pobyt ludzi na obszarach zagrożonych powodzią. Ponadto w dziale [...] Studium dla obszarów MU wprowadzono jedynie ograniczenia dotyczące zakazu realizacji podpiwniczeń budynków, a także sytuowania ich poziomów poniżej prognozowanych zagrożeń powodziowych, a także wskazano na obowiązek uwzględniania zapisów dotyczących terenów OP, które jednak zawierając jedynie ograniczanie lokalizacji budynków, nie wykluczają jej. Organ nadzoru stwierdził, że istnieje rozbieżność między ustaleniami Studium dotyczącymi lokalizacji zabudowy w poszczególnych terenach, poprzez wprowadzenie wykluczenia lub ograniczenia tej zabudowy. Stwierdzając naruszenie art. 9 ust. 2 u.p.z.p. organ nadzoru podał, że Rada Miejska, dopuszczając rozwój zabudowy na terenach zagrożonych powodzią, w tym dolinach rzek, które powinny podlegać renaturalizacji, nie uwzględniła postanowień Strategii Rozwoju Miasta B. [...], przyjętej uchwałą nr [...] z dnia [...]r., zgodnie z którą w pkt [...] przeciwdziałanie zagrożeniu powodziowemu i ochronę naturalnych dolin rzecznych i renaturalizację cieków wodnych. Wojewoda uznał także, że Studium narusza postanowienia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] określone w dziale [...] poprzez dopuszczenie zabudowy na terenach zagrożonych powodzią oraz oznaczonych OW. Co prawda projekt Studium został uzgodniony w zakresie zgodności z planem zagospodarowania Województwa [...] postanowieniem Zarządu Województwa z [...]r., jednak uzgodnienie to dotyczyło innej wersji Studium niż ostatecznie przyjęta. Powołując się na dokumentację zgromadzoną i przedłożoną Wojewodzie przez kancelarię adwokacką [...] organ nadzoru stwierdził, że projekt Studium przekazany właściwym jednostkom do opiniowania i uzgodnienia uległ w toku procedury zmianom, co potwierdza nadesłany na żądanie Wojewody rysunek projektu – Ustalenia Studium w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zmiany dotyczyły przeznaczenia obszaru stanowiącego korytarz ekologiczny i strefę bezpośredniego zagrożenia powodzią na obszar zespołu obiektów usługowych w widłach rzeki [...] i [...]. Dopuszczono możliwość rozwoju obszarów aktywizacji gospodarczej AG przy drodze nr [...], obszarów zespołów i obiektów usługowych ZU w widłach rzeki [...] i [...], obszarów sportowo-rekreacyjnych US w sąsiedztwie stawu [...] oraz poszerzono obszary o funkcjach mieszkaniowcy na terenach dotychczas wyłączonych z zabudowy. Część zmian była wynikiem uwzględnienia uwag do wyłożonego projektu Studium. Przy ich wprowadzeniu Burmistrz nie uwzględnił przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy Prawo wodne, a także uzyskanych opinii i uzgodnień, których autorzy sprzeciwiali się przyjętej w Studium polityce przestrzennej. Polityka ta obrała kierunek dopuszczania nowych terenów pod zabudowę, mimo zagrożeń powodziowych i górniczych. Ze złożonych przez kancelarię adwokacką stanowisk poszczególnych organów wynika, że przedłożony w toku procedury projekt Studium był dokumentem innym niż ostatecznie uchwalony i stanowisko wyrażone przez organy opiniujące i uzgadniające może odnosić się tylko do projektu sprzed wprowadzenia zmian (wskazuje na to pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...]r., a także pisma RZGW z [...]r. oraz Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...]r.) Wojewoda [...] stwierdził także naruszenie przez postanowienia Studium przepisu art. 71 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej p.o.ś., zgodnie z którym podstawę sporządzania i aktualizacji studiów i planów miejscowych stanowią zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska. Przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu powinny w największym stopniu zapewniać zachowanie walorów krajobrazowych. W przypadku zakwestionowanego Studium realizacja jego ustaleń prowadzi do urbanizacji terenów otwartych, zmniejszając drożność korytarza ekologicznego, na co wskazuje sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko (ppkt 5.7) oraz część [...] Studium, dział [...]. Organ nadzoru stwierdził nadto, że naruszono zasady sporządzania Studium poprzez ustalenie w jego treści wewnętrznie sprzecznych kierunków rozwoju dla poszczególnych obszarów. W granicach obszarów zalewisk i niecek bezodpływowych przedstawionych na rysunku nr [...] i schemacie "Zagrożenia i wartości środowiska przyrodniczego" dopuszczono obszary aktywizacji gospodarczej AG oraz obszary sportowo-rekreacyjne US, dopuszczając na tych terenach możliwość zabudowy zgodnie z postanowieniami zawartymi w części [...] Studium. Przyjęte w tym zakresie ustalenia Studium stoją w sprzeczności z ustaleniami działu [...] Studium – Obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych. Nie można jednocześnie wprowadzać obszarów przeznaczonych pod nowe zainwestowanie na terenach, na których obowiązuje zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych i zakaz zmiany ukształtowania terenu. W takiej sytuacji nie wiadomo, które ustalenia Studium są wiążące przy sporządzaniu planu, brak hierarchii ustaleń Studium umożliwiających czytanie jego ustaleń. Uchwałą z [...]r. nr [...] Rada Miejska w B. zadecydowała o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...]r., powierzając jej wykonanie Burmistrzowi Miasta. W skardze do sądu pełnomocnik Gminy B. zawnioskowała o uchylenie aktu nadzoru i obciążenie Wojewody kosztami postępowania sądowego. Zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy: - art.1 ust. 2 pkt 3 i 5 u.p.z.p i art. 88a i 88k prawa wodnego poprzez błędne uznanie, że Studium nie uwzględnia uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska i kształtuje politykę przestrzenną w sposób narażający na niebezpieczeństwo zdrowie i mienie ludzi, - art. 9 ust. 1i 2 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że Studium nie uwzględnia zasad określonych w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] oraz w Strategii Rozwoju Miasta B. na lata [...], - art. 71 u.o.ś. poprzez błędne uznanie, że Studium przyjmuje politykę urbanizacji terenów przeznaczonych pod sieć korytarzy ekologicznych, - art. 12 ust. 2 u.p.z.p. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w oparciu o dokumentację niewchodzącą w skład dokumentacji planistycznej, - art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że uchwała jest sprzeczna z prawem i wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie ustawowego terminu. W uzasadnieniu skargi wskazano na charakter Studium jako aktu polityki przestrzennej gminy o charakterze wewnętrznym, co Wojewoda pominął, interpretując uchwalone Studium jak plan miejscowy. Tymczasem w ustaleniach ogólnych UO.5 wskazano, że kierunki zagospodarowania przestrzennego poszczególnych obszarów przeznaczonych do urbanizacji należy korygować we wskazanych w studium obszarach, na których prognozowane są szczególne zagrożenia powodziowe i wpływy eksploatacji węgla kamiennego, pod kątem wpływu tych zagrożeń na bezpieczeństwo ludzi i zagrożenia dla zabudowy. Wojewoda przyjął, że zapis ten jest wyrazem sprzeczności w Studium, co nie jest stanowiskiem zasadnym. Wybór ostatecznych przeznaczeń terenów nastąpi dopiero w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W tabelach dla obszarów polityki przestrzennej, na których możliwa jest zabudowa, wprowadzono zapisy o konieczności wykluczenia lub ograniczenia zabudowy na obszarach OP. Zarzut sprzeczności nie jest zatem uzasadniony. Nie uznano także zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 u.p.z.p. w związku z art. 88a i 88k prawa wodnego poprzez nie uwzględnienie uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska. Tworząc Studium sporządzono prognozę oddziaływania na środowisko, która oddaje specyfikę gminy B. jako gminy dotkniętej negatywnymi skutkami wydobycia węgla oraz od zawsze narażonej na zagrożenia powodziowe. W ramach ustalonych w Studium kierunków "mieszkaniowego", "aktywizacji gospodarczej" czy "sportowo-rekreacyjnego" mogą być realizowane zróżnicowane formy związane z zabudową kubaturową, łącznie z wyłączeniem poszczególnych obszarów z zabudowy, jeżeli będą za tym przemawiały występujące na nich uwarunkowania. Wybór ustaleń nastąpi w planach miejscowych, przy uwzględnieniu potrzeb i istniejących uwarunkowań, w tym zagrożeń powodziowych. W toku procedury uwzględniono uzyskane opinie i uzgodnienia. Zwrócono uwagę, że opinie nie mają dla organu gminy mocy wiążącej, niemniej jednak zgodnie z art. 11 pkt 9 u.p.z.p. pod wpływem uzyskanych opinii wprowadzono do Studium ograniczenia, wynikające z występującego na danym terenie zagrożenia powodziowego lub skutków eksploatacji węgla. Odnosząc się do zarzutu niewykluczenia lokalizacji budynków na stały pobyt ludzi na terenach oznaczonych OP wskazano, że przyjęte w Studium rozwiązania pozwalają na etapie sporządzania planu miejscowego korygować dopuszczane zagospodarowanie. Mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego są obligatoryjnie uwzględniane na etapie sporządzania planów miejscowych, a Studium poprzez swą elastyczność, dopuszcza wprowadzenie modyfikacji pod wpływem danych wynikających z tych dokumentów. Podkreślono, że faktyczny zasięg zagrożeń powodziowych zostanie dopiero ustalony w dokumentach mających wiążące znaczenie na etapie przyjmowania planu miejscowego. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej [...]r. opublikował dopiero raporty wstępnej oceny ryzyka powodziowego, w ramach których wyznaczono obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi. Dopiero na kolejnym etapie sporządzone zostaną mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego (art. 88b – 88j prawa wodnego). Do czasu pracowania tych map obowiązują studia ochrony przeciwpowodziowej opracowane przez dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej, Dyrektor RZGW w G. takiego studium aktualnie nie ma. Mapy zagrożenia i mapy ryzyka powodziowego nie są obligatoryjnie uwzględniane przy sporządzaniu Studium, istnieje obowiązek ich uwzględnienia w planach miejscowych. Uchwalone Studium na to pozwala, wskazując na konieczność korygowania kierunków zagospodarowania poszczególnych obszarów przeznaczonych do urbanizacji ze względu na prognozowane zagrożenia powodziowe i wpływy eksploatacji węgla. Zaprzeczono, aby istniał obowiązek ponawiania czynności opiniowania i uzgadniania projektu studium pod wpływem uwzględnienia uwag do wyłożonego projektu. Zgodnie z procedurą uchwalania i zmiany studium obowiązek taki nie jest przewidziany, ustawodawca przewidział go jedynie w odniesieniu do planu miejscowego. Tryby uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i studium są uregulowane odrębnie i w sposób wyczerpujący. Czynności określone w art. 11 i 17 u.p.z.p. dotyczą aktów o różnym charakterze, studium nie jest aktem powszechnie obowiązującym, wiąże jedynie organ gminy i nie ma podstaw do stosowania przepisu art. 17 pkt 13 u.p.z.p. przy uchwalaniu studium. W tym zakresie powołano się na wyrok WSA we Wrocławiu z 13 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 484/07. Opinie i uzgodnienia zachowały zatem swe znaczenie. Nie bez znaczenia jest także to, że przepis art. 11 u.p.z.p. przewiduje pewną określoną sekwencję czynności i odstępstwo o niej powoduje naruszenie procedury uchwalania studium. Wyłożeniu podlega projekt już zaopiniowany i uzgodniony, a do niego zainteresowani mogą wnosić uwagi, podlegające ewentualnemu uwzględnieniu i wprowadzeniu do streści studium. Takie uwzględnienie nie oznacza konieczności ponowienia czynności już skutecznie dokonanych. Podobnie nie wymaga ponownego opiniowania i uzgadniania projekt zmieniony od wpływem uzyskanych opinii i uzgodnień. Zwrócono uwagę, że zarzuty naruszenia art. 88a i 88k prawa wodnego nie mogą być skuteczne, albowiem Wojewoda nie sprecyzował, która z norm w tych przepisach zawarta została naruszona. Nie mogło dojść do naruszenia normy kompetencyjnej z art. 88a ust. 1 oraz nie dotyczącej gminy normy art. 88a ust. 2. Przepis art. 88a ust. 3 odnosi się do dokumentów prowadzenia ochrony przed powodzią, które dla miasta B. jeszcze nie powstały. Natomiast art. 88k prawa wodnego przykładowo wskazuje na czym w praktyce ma polegać ochrona ludzi i mienia przed powodzią. Za niezasadne uznano także zarzuty naruszenia art. 9 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] nie określa terytorialnie obszarów chronionych przed zabudową, zgodnie zaś z jego postanowieniami w Studium przejęto ochronę dolin rzek przed zabudową na przeważającej powierzchni B., Burmistrz B. uwzględnił kierunki przyjęte dla realizacji celów określonych w panie zagospodarowania województwa. Podobnie uwzględniono cele strategiczne określone w Strategii Rozwoju Miasta B. do roku [...]. Przeciwdziałanie zagrożeniu powodziowemu, ochrona naturalnych dolin rzecznych i renaturalizacja cieków wodnych nie stoją w sprzeczności w dopuszczeniu zabudowy na terenach zagrożonych powodzią czy w dolinach rzek. Wojewoda wybiórczo powołał cele określone w strategii i pominął te postanowienia Studium, które nakazują korygowanie kierunków zagospodarowania przestrzennego na obszarach zagrożonych powodzią. Wojewoda nie uzasadnił także, na czym ma polegać naruszenie w Studium art. 71 p.o.ś. Brak jest podstaw prawnych do tworzenia korytarzy ekologicznych, nie są one formą ochrony środowiska. nie uwzględniono ich w dokumentach planistycznych Województwa [...]. Tereny położone pomiędzy ul. [...],[...], rzeką [...] i [...] nie posiadają statusu formy ochrony przyrody. Przewidziany na nich korytarz został zachowany, choć w zmienionym kształcie. Zmiana ta została zaaprobowana przez twórcę tek koncepcji - Dyrektora Centrum Dziedzictwa Przyrody Górnego [...]. Tereny w dolinie rzeki [...] nie były w czasie ostatnich dwóch powodzi zalane przez wody powodziowe, ale w wyniku braku odwodnienia terenu. Projektowane są także nowe wały na rzece [...]. Natomiast projektowaną mapą zagrożenia powodziowego objęte jest pierwszych 8 km biegu rzeki [...], zatem także pod tym względem Studium nie narusza standardów ochrony. Nie ma także sprzeczności między rysunkiem Studium a postanowieniami jego tekstu w zakresie dopuszczenia zabudowy w nieckach bezodpływowych. Ustalone niecki bezpodpływowe jako stan istniejący wpływu eksploatacji węgla są włączone do obszaru polityki przestrzennej OP, na których prognozowane są zagrożenia powodziowe i wpływ eksploatacji węgla. W wytycznych do planów miejscowych nie ustalono dla tych obszarów zakazu zabudowy, ponieważ zgodnie z pkt [...] tekstu Studium przewidziano, że obszary zalewisk i niecek w planowanym procesie rozwoju miasta zostaną zrekultywowane (jeden z celów przewidzianych w Strategii Rozwoju Miasta B. [...]) i nadane im będą funkcje użytkowe. Oznacza to, że zgodnie z pkt [...] tekstu Studium na terenach niecek, określonych jako stan istniejący na rysunku nr [...], ustalono zakaz zabudowy przed poddaniem ich procesom rekultywacji, wynikających z pkt [...] ustaleń Studium. W skardze zarzucono, że organ nadzoru naruszył art. 12 ust. 2 u.p.z.p., albowiem przedmiotem kontroli może być wyłącznie uchwała oraz dokumentacja prac planistycznych. W ramach postępowania nadzorczego Wojewoda nie jest uprawniony do oceny wiarygodności przedłożonej dokumentacji ani do prowadzenia postępowania dowodowego i rozstrzygania w sprawie merytorycznie. Zatem oparcie się przy ocenie legalności przedłożonej uchwały na dokumentach nie wchodzących w skład materiałów planistycznych, złożonych przez podmioty trzecie i uzyskanych poza granicami postępowania planistycznego było nieuprawnione. Oceny wyrażane przez poszczególne instytucje na wniosek osób trzecich, zainteresowanych odmiennymi ustaleniami treści Studium, nie bazują na kompleksowej analizie Studium i nie są miarodajne. W końcu w skardze zarzucono, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem ustawowego terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem wojewoda może wydać rozstrzygnięcie w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały. Gmina B. przekazała uchwałę Wojewodzie [...][...]r. Termin do wydania rozstrzygnięcia upłynął zatem [...]r. Co prawda zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze opatrzone jest datą [...]r., jednak nie świadczy to o zachowaniu terminu. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, oświadczenie woli organu nadzoru winno zostać w terminie uzewnętrznione przez doręczenie rozstrzygnięcia. Z punktu widzenia samodzielności gminy nie można uznać, że o zachowaniu terminu decyduje jedynie data sporządzenia dokumentu na nim ujawniona. Takie rozwiązanie stwarza pole do nadużyć i uniemożliwia weryfikację zachowania terminu. Pewność w tym zakresie daje data doręczenia pisma organowi gminy lub przynajmniej nadania pisma w placówce pocztowej. W niniejszej sprawie zarówno nadanie rozstrzygnięcia nadzorczego jak i jego doręczenie nastąpiło po upływie terminu. Stanowisko swoje gmina podtrzymała w piśmie procesowym z [...]r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo podał, że zarzut wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem terminu nie jest zasadny. Termin do jego wydania upływał [...]r., podpisane w dniu [...]r. rozstrzygnięcie zostało wydane z zachowaniem terminu. Brak jest przepisów stanowiących, że dla zachowania terminu konieczne jest wysłanie lub doręczenie rozstrzygnięcia. Powołano się w tym zakresie na zacytowane wyroki sądów administracyjnych. Stanowisko zaprezentowane w skardze prowadzi do nieuzasadnionego skrócenia okresu umożliwiającego dokonanie kontroli przez organ nadzoru i ogranicza w konsekwencji jego kompetencje. Zwrócono uwagę, że przygotowanie rozstrzygnięcia następuje z zastosowaniem specjalistycznego oprogramowania Edytora Aktów Prawnych "Legislator", co uniemożliwia podpisanie dokumentu w dacie innej, niż na nim ujawniona. Rozstrzygnięcie jest bowiem sporządzane w formie elektronicznej i opatrywane bezpiecznym podpisem elektronicznym w rozumieniu ustaw z 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. nr 130, poz. 1450 ze zm.). Za nieuzasadnione uznano stanowisko Gminy, jakoby dopuszczalne było modyfikowanie kierunków zagospodarowania na etapie sporządzania planu miejscowego. Ustalenia studium są wiążące dla gminy przy sporządzaniu planu i dopuszczalne korekty nie obejmują możliwości wprowadzania zabudowy na terenach, gdzie studium ją wyklucza czy ogranicza. Postanowienia Studium powinny być w planie doprecyzowane i uszczegółowione, a nie modyfikowane. W szczególności nie uznano za uzasadnione zarzutów dotyczących wyznaczenia obszarów aktywizacji gospodarczej na terenie niecek bezodpływowych. Powoływany w skardze pkt [...] tekstu Studium przewiduje jedynie, że w ramach rekultywacji terenom powinny być nadane nowe funkcje, sportowo -rekreacyjne lub krajobrazowe. Wobec tego nie został w skardze wykazany brak sprzeczności pomiędzy postanowieniami działu [...], a postanowieniami działu [...]. Nie można bowiem wprowadzać obszarów przeznaczonych pod nowe zainwestowanie na terenach, na których obowiązuje zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych i zakaz zmiany ukształtowania terenu. Zwrócono też uwagę, że zarzuty organu nadzoru nie dotyczyły naruszenia procedury uchwalania Studium poprzez brak ponowienia uzgodnień i opinii. Zarzut dotyczył jedynie tego, że opinie i uzgodnienia dotyczyły projektu Studium, którego rozwiązania zakładały mniejszą ingerencję zabudowy w tereny zalewowe i narażone na skutki eksploatacji górniczej, niż Studium uchwalone. Wyjaśniono, że organ nadzoru działa z urzędu, nie na wniosek, co nie wyklucza wzięcia pod rozwagę argumentów i dokumentów przedstawianych przez zainteresowane podmioty, tratowanych jako sygnały w sprawie, a nie wiążące dla Wojewody stanowisko. Podtrzymano stanowisko o braku zgodności Studium z Planem Zagospodarowania Województwa [...] w zakresie ochrony terenów wzdłuż cieków wodnych i Strategią Rozwoju Miasta B. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zarzut wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z przekroczeniem ustawowego terminu. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, o nieważności uchwały organ nadzoru orzeka w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Termin 30 dni do podjęcia rozstrzygnięcia przez organ nadzoru zgodnie w orzecznictwie uznawany jest za termin o prekluzyjnym charakterze, który nie podlega przywróceniu ani przedłużeniu, zaś jego upływ skutkuje utratą przez organ kompetencji do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Akceptacja tego stanowiska nie udziela jednak jeszcze odpowiedzi na pytanie, jaki moment decyduje o tym, że termin można uznać za zachowany. Kwestia ta nie jest w judykaturze wyraźnie rozstrzygnięta. W szczególności nie rozstrzyga jej odpowiedź na pytanie, czy upływ omawianego terminu w dniu wolnym od pracy, skutkuje jego przedłużeniem i w konsekwencji, czy opatrzenie rozstrzygnięcia datą odpowiadającą dacie dnia następującego po dniu wolnym od pracy, jest prawnie skuteczne. Także w tej kwestii stanowisko judykatury nie jest przy tym jednoznaczne, na co wskazują wyrok NSA z 6 maja 2010 r., sygn. I OSK 201/10, zawierający odpowiedź negatywną w tym zakresie i wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2012/11, reprezentujący odmienne stanowisko w kwestii zastosowania do procedury nadzorczej art. 57 § 4 k.p.a. Odpowiedź na pytanie, czy przy liczeniu trzydziestodniowego terminu z art. 91 ust.1 u.s.g. ma zastosowanie art. 57 § 4 k.p.a. nie rozstrzyga jednoznacznie kwestii, czy datą wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest data ujawniona w jego nagłówku, odpowiadająca dacie podpisania, czy też data ustalona w oparciu o jakieś inne kryteria (nadania na poczcie, doręczenia stronie). W niniejszej sprawie zarówno nadanie przesyłki zawierającej rozstrzygnięcie, jak i jej doręczenie gminie, miały miejsce po upływie 30 dni od daty doręczenia uchwały Wojewodzie. Do uznania, że termin został zachowany, konieczne jest wobec tego zajęcie stanowiska, czy do zachowania terminu z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wystarczające jest podpisanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, co odpowiada co do zasady dacie ujawnionej w nagłówku rozstrzygnięcia. Postępowanie nadzorcze ma charakter szczególny, nie jest postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie, a wydane rozstrzygnięcie nadzorcze nie dotyczy indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz orzeka o zgodności z prawem uchwał i zarządzeń organów gminy. Ma zatem odmienny charakter niż decyzja administracyjna (wyrok NSA z 27 czerwca 2006 r., sygn. II OSK 447.06, LEX 265705). Nadto do postępowania nadzorczego przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie tylko odpowiednie. Oznacza to, że nie można przenosić zasad służących ochronie procesowych praw stron postępowania administracyjnego, mających równoważyć istniejącą w stosunkach administracyjnych nierównorzędność stron, na postępowanie nadzorcze. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że organ wyposażony w uprawnienia nadzorcze orzeka o nieważności zakwestionowanej przez siebie uchwały. W przypadku organu jednoosobowego, jakim jest Wojewoda, wyrażenie stanowiska w kwestii zgodności przedłożonej uchwały z prawem, wymaga podpisania rozstrzygnięcia nadzorczego. Moment ten winien odpowiadać dacie, jaką opatrzony jest dokument zawierający rozstrzygnięcie. Ta data jest istotna przy ocenie, czy np. podmiot składający podpis był do tego uprawniony, umożliwia także identyfikację rozstrzygnięcia. Nadto zachowanie tej daty uzależnione jest od aktywności organu nadzoru. Wobec restrykcyjnego ograniczenia okresu, w jakim organ nadzoru może skorzystać z posiadanych kompetencji, nie jest uprawnione uzależnienie zachowania tego terminu od zachowania podmiotów trzecich i okoliczności od organu niezależnych. Taka właśnie zależność pojawia się w przypadku uzależnienia zachowania terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego od daty jego doręczenia nadzorowanemu podmiotowi. Nie tylko data doręczenia, ale nawet samo doręczenie nie zależą wówczas od organu nadzoru, co czyni jego kompetencję relatywną i prowadzi de facto do ograniczenia w praktyce ustawowego terminu do podjęcia rozstrzygnięcia. Jedynym kryterium, którego spełnienie zależy od organu nadzoru w kwestii zachowania terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, jest kryterium daty podpisania, ujawnianej w nagłówku rozstrzygnięcia. Taka interpretacja przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie prowadzi do rozumienia nie dającego się pogodzić z jego brzmieniem. Do zachowania określonego w tym przepisie 30-dniowego terminu wystarczające jest podjęcie przez uprawniony podmiot rozstrzygnięcia, pojmowanego jako wyraz wiedzy i woli organu nadzoru, orzekającego o nieważności uchwały. Brak jest natomiast przepisów, z których mogłoby wynikać, że dla zachowania tego terminu niezbędne byłoby wysłanie lub doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Przez orzeczenie przez organ nadzoru o nieważności uchwały należy rozumieć, w przekonaniu orzekającego Sądu, podpisanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez uprawniony do jego wydania podmiot, nie zaś jego doręczenie gminie. Zgłaszane zastrzeżenia, że rozwiązanie takie może prowadzić do tuszowania przypadków naruszenia tego terminu nie są dostatecznym w sprawie argumentem, tego rodzaju praktyki są bowiem niezgodne z prawem, stanowią zachowania inkryminowane i zagrożone przez prawo karne. Od tego rodzaju zachowań osoby działające w imieniu organów władzy publicznej są zobowiązane powstrzymywać się ze względu na obowiązek legalności działania, a przypadki naruszania tego obowiązku podlegają ściganiu, także na podstawie prawa karnego. Przepisy prawa administracyjnego, w tym procedury, nie są instrumentem prewencji w zakresie zapobiegania popełnianiu przestępstw. W niniejszej sprawie Gmina nie zarzucała jednak, że data, jaką opatrzono rozstrzygnięcie nie odpowiada stanowi faktycznemu i dacie faktycznego złożenia podpisu przez osobę działającą za organ, kwestionowała natomiast, że złożenie takiego podpisu nie jest tożsame z wydaniem rozstrzygnięcia, którego to stanowiska Sąd nie podziela. Podana interpretacja przepisu art. 91 ust. 1 ustawy nie wpływa przy tym ograniczająco na uprawnienia gminy, służące jej wobec działań organu nadzoru. W przepisie art. 98 ust. 1 u.s.g. ustawodawca zagwarantował gminie prawo zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych do sądu administracyjnego, określając, że termin do wniesienia skargi biegnie od dnia doręczenia. Tym samym bez względu na różnice w datach wydania i wprowadzenia do obrotu prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego, gmina nie doznaje ograniczenia w możliwości poddania go kontroli sądowoadministracyjnej, albowiem w każdym przypadku termin do wniesienia skargi będzie liczony od daty doręczenia kwestionowanego aktu. Skład orzekający podziela zatem pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 1070/08, zaakceptowany w wyroku NSA z dnia 9 października 2009 r., sygn. akt I OSK 331/09, a także w wyroku WSA w Gliwicach z 27 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 627/11, w myśl którego wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego następuje z chwilą jego podpisania przez uprawniony podmiot. Wobec powyższego Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia z przekroczeniem ustawowego terminu, co otworzyło drogę do merytorycznej jego oceny i rozważenie pozostałych zarzutów skargi. Na tym etapie zasadnicze znaczenie ma kwestia, czy w procedurze uchwalania Studium obowiązkowe jest ponawianie poszczególnych czynności w sytuacji uwzględnienia uwag składanych po wyłożeniu projektu Studium do publicznego wglądu. Odpowiedź na to pytanie rozstrzyga o zasadności zarzutu Wojewody, że dokonane uzgodnienia i opinie nie są w sprawie miarodajne i wystarczające. W orzecznictwie sądowym rozstrzygana była kwestia, czy konieczne jest ponawianie czynności polegającej na wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu w sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia uwag projekt uległ zmianom (wyrok WSA w Krakowie z 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 934/10, wyrok WSA w Olsztynie z 5 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Ol 150/12). W wydanych wyrokach zwrócono uwagę, że jakkolwiek nie można wykluczyć faktycznego ponowienia pewnych czynności procedury, to zarówno zaniechanie w tym zakresie, jak i powtórzenie pewnych czynności nie stanowią istotnego naruszenia trybu uchwalania studium, o jakim w art. 28 u.p.z.p. W niniejszej sprawie w toku procedury trzykrotnie dokonano wyłożenia projektu do publicznego wglądu, ujawniając w ten sposób zmiany wywołane uwzględnieniem wniesionych uwag (co niej jest przedmiotem zarzutu Wojewody), nie doszło natomiast do ponowienia innych czynności, w szczególności w zakresie opiniowania i uzgadniania projektu, co organ nadzoru zakwalifikował jako istotne naruszenie trybu uchwalania studium. Aby można było mówić o istotnym naruszeniu trybu konieczne jest uprzednie ustalenie, czy w ogóle doszło do naruszenia trybu sporządzania studium i czy istnieje konieczność ponawiania określonych czynności planistycznych w procedurze uchwalania studium, zwłaszcza w sytuacji zmiany treści projektu studium w trakcie tej procedury. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera odrębne regulacje dotyczące procedury uchwalania studium i planu. Charakterystyczne jest, że w tym zakresie ustawodawca nie posłużył się techniką odesłania, w konsekwencji czego należy uznać, że każda z procedur uchwałodawczych ma charakter wyczerpujący. Do zachowania danej procedury konieczne, a zarazem wystarczające jest dokonanie wymienionych w niej czynności, w nakazanym porządku. Nie można natomiast postawić zarzutu naruszenia procedury, jeżeli jakaś czynność nią przewidziana nie jest. Kwestię konieczności ponowienia czynności planistycznych w stosunku do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustawodawca uregulował w art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Regulacji takiej nie przewidziano natomiast w procedurze uchwalenia studium. Ustawodawca nie wprowadził obowiązku rady gminy ponawiania czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia przez radę gminy konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie studium, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu studium. Rozwiązanie takie koresponduje z charakterem prawnym studium, które jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a zatem procedura jego uchwalania nie wymaga wprowadzania takich gwarancji, jakie są uzasadnione w procedurze uchwalania aktu prawa miejscowego. Uchwalenie planu miejscowego prowadzi bezpośrednio do wydania aktu prawa powszechnie obowiązującego, wywierającego skutki w sferze wykonywania prawa własności nieruchomości. Natomiast istotą studium jest jedynie określenie polityki przestrzennej gminy, wobec czego także wskazanie terenów wyłączonych spod zabudowy jest elementem kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów (art. 10 ust. 2 pkt 2), a nie regułą bezwzględnie obowiązującą. Trzeba też zwrócić uwagę, że skoro realizacja polityki przestrzennej gminy następuje poprzez uchwalenie planu, to organy właściwe do jego uzgadniania mają możliwość zajęcia stanowiska na etapie uchwalania planu. Uzgadnianie projektu studium i jego opiniowanie na określonym etapie procedury łączy się z przewidzianym w art. 11 pkt 9 u.p.z.p. obowiązkiem wprowadzenia zmian wynikających z uzgodnień i opinii. Przyjęcie w studium rozwiązań wyraźnie sprzecznych z warunkami uzyskanych uzgodnień postawi gminę w niekorzystnej sytuacji na etapie uchwalania planu. Z jednej strony będzie ona związana przyjętym studium, zaś z drugiej strony narazi się na sprzeciw ze strony organów uprawnionych do uzgadniania planu. Wiążący charakter uzgodnień może w takiej sytuacji wymagać od gminy uprzedniej zmiany studium. Jest to w przekonaniu Sądu dostatecznie sprawny mechanizm prawny wymuszający na gminie, w ostatecznym efekcie, zgodność studium ze stanowiskiem organów uzgadniających. Gdy gmina jej nie zapewni, postawi się w niekorzystnym położeniu na etapie sporządzania planu. Brak ustawowego obowiązku powtarzania czynności proceduralnych określonych w art. 11 ustawy w razie zmiany projektu studium w wyniku uwzględnienia uwag akcentowany jest również w piśmiennictwie (Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 123). Obowiązku takiego nie można również wywieść z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. Nr 118, poz. 1233). Reguluje ono, zgodnie z upoważnieniem art. 10 ust. 4 u.p.z.p. zakres projektu studium w części tekstowej i graficznej, z uwzględnieniem wymogów dotyczących materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Przepis § 9 tego rozporządzenia wskazuje właśnie na sposób dokumentowania czynności, o których mowa w art. 11 przewidując w punkcie 15 obowiązek sporządzania dokumentacji składającej się z dowodów potwierdzających czynności ponawiane w związku z uwzględnieniem uwag, o których mowa w pkt 13. Z § 9 pkt 15 rozporządzenia nie może wynikać i nie wynika obowiązek powtarzania czynności proceduralnych określonych w art. 11 ustawy w razie zmiany projektu studium w wyniku uwzględnienia uwag, a jedynie sposób dokumentowania czynności, gdy organ planistyczny zdecyduje się na ponowienie czynności proceduralnych, co należy uznać za dopuszczalne i nie wypełniające przesłanki istotnego naruszenia trybu postępowania. Zarówno ponowienie czynności procesowych jak i brak ich powtórzenia nie mogą być traktowane jako istotne naruszenie trybu sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji Sąd akceptuje stanowisko, że ustawa nie przewiduje obowiązku ponawiania czynności w procedurze uchwalania studium związanych z opiniowaniem i uzgadnianiem, także w przypadku wprowadzania zmian wynikających z uwzględnienia uwag, braku takiego ponowienia nie można traktować jako naruszenia trybu postępowania w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym bardziej istotnego naruszenia trybu postępowania. Zarzut skargi podniesiony w tej kwestii wobec stanowiska przedstawionego w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Sąd uznał za uzasadniony. Zaprezentowane wyżej stanowisko jest podstawą do uznania, że w toku procedury projekt uzyskał wymagane opinie i uzgodnienia w zakresie koniecznym do zachowania jej legalności. W szczególności zasadny jest zarzut skargi, że nie mogą mieć znaczenia dla skuteczności dokonanych uzgodnień uwagi i zastrzeżenia zgłaszane przez organy opiniujące i uzgadniające po uchwaleniu Studium, poza zakresem postępowania planistycznego i wyrażane jako konsekwencja wniosków kierowanych przez osoby trzecie. Jedynie wykazanie, że projekt nie został poddany opiniowaniu i uzgadnianiu przez określone instytucje mogłoby stanowić przesłankę stwierdzenia istotnego trybu postępowania. Wykaz opinii uzyskanych na podstawie art. 11 pkt 5 i 8 u.p.z.p. poświadcza, że zakres opiniowania był kompletny. Sąd podziela stanowisko, że forma współdziałania polegająca na opiniowaniu projektu nie ma charakteru wiążącego. Organ sporządzający studium jest zobowiązany do przeprowadzenia analizy stanowiska podmiotu opiniującego, ale nie jest nim związany i nie jest zobowiązany do jego uwzględnienia. Dokumentacja planistyczna winna zawierać informacje o wpływie zgłoszonych w opiniach zastrzeżeń i wniosków. Z materiałów planistycznych wynika, że w odniesieniu do opinii zawierających uwagi oraz opinii negatywnych dokonano ich przeanalizowania, częściowo je uwzględniając. W kwestiach związanych z zagrożeniem powodziowym, podnoszonych przez organ nadzoru, w odniesieniu do opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, Starosty Powiatowego w B. oraz Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. podano w jakim zakresie do projektu wprowadzono zmiany, a w jakim pozostawiono dotychczasowe rozwiązania po dokonaniu analiz. W ocenie Sądu spełnia to wymóg art. 11 pkt 9 u.p.z.p. w odniesieniu tej formy współdziałania, jaką stanowią opinie. Projekt studium podlegał także uzgodnieniom, które jako forma współdziałania mają charter wiążący, zatem obligatoryjne jest ich uwzględnienie w treści studium. Uzgodnienia winny przybrać formę postanowienia. Na podstawie art. 11 pkt 6 i 7 u.p.z.p. projekt podlegał uzgodnieniu z zarządem województwa w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz z wojewodą w zakresie zgodności z ustaleniami programów, o jakich mowa w art. 48 ust. 1 ustawy. W obu tych kwestiach uzyskano uzgodnienia pozytywne: postanowieniem Wojewody [...] z [...]r. nr [...] oraz postanowieniem Zarządu Województwa [...] z [...]r. nr [...]. Uzyskano także uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. na podstawie art. 30 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zm.), po uprzednim uzupełnieniu prognozy oddziaływania na środowisko o informacje dotyczące korytarzy ekologicznych (rozdz. 2.10, str. 23) oaz o informacje o odziaływaniach przyjętych rozwiązań na korytarze ekologiczne (rozdz. 5.7, str. 32). Wobec zaprezentowanego wyżej stanowiska o braku podstaw o ponawiania uzgodnień, uzgodnienie w zakresie zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego województwa zachowuje swą skuteczność. W tej sytuacji zarzut organu nadzoru dotyczący naruszenia przez Studium postanowień tego planu nie jest uzasadniony. Kolejnym wymaganym w sprawie uzgodnieniem było stanowisko Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., obowiązek jego uzyskania wynikał z przepisu art. 4a pkt 1 ustawy prawo wodne. W odniesieniu do tego organu przyjęto skutek uzgodnienia na podstawie art. 25 ust. 2 u.p.z.p. Sąd zbadał zasadność zastosowania tego przepisu. Wskazać należy, że pismo Burmistrza z [...]r. skierowane do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. zawierało zarówno wniosek o przedstawienie opinii w trybie art. 11 pkt 8 lit. i u.p.z.p., jak i wniosek o uzgodnienie projektu w trybie art. 4a pkt 1 prawa wodnego, zgodnie z którym studium wymaga uzgodnienia w zakresie zagospodarowania obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi w celu zapewnienia prawidłowego gospodarowania wodami, w tym w szczególności ochrony zasobów wodnych oraz ochrony ludzi i mienia przed powodzią. W odpowiedzi zastępca Dyrektora RZGW w G. pismem z [...]r. stwierdził, że opiniuje nadesłany projekt negatywnie, przez co odniósł się do wniosku o zaopiniowanie projektu. Mając na względzie fakt, że uzgodnienie winno przybrać formę postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że wskazane pismo nie może zostać uznane za wyraz odmowy uzgodnienia, nie można bowiem przyjąć, że zawiera minimalne i konieczne elementy postanowienia, w szczególności nie pochodzi od organu uprawnionego do podjęcia postanowienia ani nie zostało wydane z jego upoważnienia, nie zawiera podstawy prawnej precyzującej tryb działania organu. W tej sytuacji zasadne było powołanie się na przepis art. 25 ust. 2 u.p.z.p. i przyjęcie skutku uzgodnienia. Ze względu na sformalizowanie procedury planistycznej także organy uzgadniające winny dochowywać minimalnych standardów procesowych i wyrażać swe stanowisko w formie do tego przewidzianej. W następnej kolejności rozważenia wymagały zarzuty skargi dotyczące niezasadności uznania przez organ nadzoru, że Studium narusza przepisy prawa materialnego – art. 1 ust. 2 pkt 3 i pkt 5, art. 9 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 88a i 88k praw wodnego, a także art. 71 p.o.ś. Pierwsza grupa zarzutów związana jest z problemami zagospodarowywania obszarów zagrożonych powodziami. W tym zakresie Wojewoda postawił zarzuty, że gmina przyjmując Studium naruszyła obowiązki dotyczące uwzględnienia wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Przytoczone przepisy art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 u.p.z.p. mogą być uznane za zasady sporządzenia studium, trzeba jednak uwzględnić, że mają one charakter przepisów blankietowych. Wskazując na konieczność ochrony wskazanych wartości, nie precyzują standardów i metod tej ochrony i realizacji obowiązków, ma ona miejsce poprzez stosowanie przepisów ustaw szczególnych regulujących wskazane materie. Stawiając zarzut sporządzenia Studium z naruszeniem wskazanych zasad, trzeba wykazać jakie normy prawa w przyjętej uchwale zostały naruszone. Ponieważ newralgiczną kwestią w sprawie jest problem ochrony przed skutkami powodzi, należy rozważyć, w jako sposób ochrona ta winna realizować się na etapie przyjmowania takiego aktu o charakterze wewnętrznym, jak Studium. Sąd ponownie podkreśla, że Studium nie może być podstawą do podejmowania faktycznych działań w kierunku określonego zagospodarowania przestrzeni, na jego podstawie nie dojdzie do realizacji żadnej inwestycji, nie może zatem powstać żadne faktyczne zagrożenie dla życia i zdrowia, będące wyłącznie skutkiem przyjęcia Studium. Aby jego postanowienie mogły przybrać postać powszechnie obowiązującego prawa miejscowego, musi dojść do uchwalenia planu miejscowego, z zachowaniem zarówno reżimu procedury, jak i z poszanowaniem norm prawa materialnego. Niewątpliwie nie mógł zostać naruszony przez gminę przepis art. 88a ust. 1 prawa wodnego, zgodnie z którym ochrona przed powodzią jest zadaniem organów administracji rządowej i samorządowej, jak słusznie bowiem zauważono w skardze, ma on charakter przepisu kompetencyjnego, który nie precyzuje środków tej ochrony. Natomiast przepis art. 88a ust. 3 stanowi, że ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym. Jest to regulacja ważka dla rozpoznawanej sprawy, albowiem wskazuje na jakim etapie planowania przestrzennego i w jakiej formie prawnej dochodzi do realizacji zadania polegającego na ochronie przed powodzią, wskazanie to związane jest to z materiałami, jakie winny być uwzględnione. Obowiązek ochrony przed powodzią jest przez poszczególne organy, w tym samorządu terytorialnego, realizowany różnymi środkami, w różnych obszarach ich właściwości. Przykładowe rodzaje takich działań wskazuje przepis art. 88k prawa wodnego, wskazując m. in. na kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych. Zagospodarowanie przestrzenne realizowane jest w różnych formach prawnych, tak poprzez planowanie, jak i poprzez wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. W ramach planowania przestrzennego również tworzone są tak różne w swym charakterze normatywnym akty jak studium i plan miejscowy. Należy wobec tego podjąć próbę sprecyzowania, jak ten obowiązek winien zostać zrealizowany na etapie sporządzania studium, którego celem jest, zgodnie art. 9 ust. 1 u.p.z.p. określenie polityki przestrzennej i lokalnych zasad zagospodarowania, a nie ustalenie przeznaczenia terenów i określenie sposobów ich zagospodarowania, jak w przypadku planu miejscowego. Jak wyżej skazano, zgodnie z art. 88a ust. 3 prawa wodnego, ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym. Należy zatem zwrócić uwagę, co to są za dokumenty i w toku jakiej procedury związanej z kształtowaniem zagospodarowania przestrzennego podlegają uwzględnieniu. Zgodnie z art. 88b ust. 1 prawa wodnego, dla dorzeczy przygotowuje się wstępną ocenę ryzyka powodziowego, dokument ten przygotowuje Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (art. 88c ust. 1 prawa wodnego). Podlega ona przeglądowi i w razie potrzeby aktualizacji co 6 lat. Dla wskazanych w niej obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi sporządza się mapy zagrożenia powodziowego oraz mapy ryzyka powodziowego (art. 88d i 88e prawa wodnego). Dokumenty te sporządza Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, podlegają one przekazaniu m. in. wójtom (burmistrzom, prezydentom) . Przepis art. 88f ust. 5-8 prawa wodnego regulują sprawę uwzględnienia map zagrożenia i map ryzyka powodziowego w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planie zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy. Należy podkreślić, że wśród dokumentów mających uwzględniać mapy zagrożenia powodziowego i ryzyka powodziowego nie wymieniono w ustawie studium. W przypadku studium obowiązek zapewnienia m. in. ochrony przed powodzią realizowany jest wyłącznie poprzez uzgodnienie, o jakim mowa w art. 4a pkt 1 prawa wodnego: w celu zapewnienia prawidłowego gospodarowania wodami, w tym w szczególności ochrony zasobów wodnych oraz ochrony ludzi i mienia przed powodzią, uzgodnienia z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej wymaga studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie zagospodarowania obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Definicję zaś obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi zawiera art. 9 ust. 1 pkt 6b prawa wodnego, zgodnie z którym rozumie się przez nie obszary określone we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego obszary, na których istnieje znaczące ryzyko powodzi lub jest prawdopodobne wystąpienie znaczącego ryzyka powodzi. O powstaniu wstępnej oceny ryzyka powodziowego poinformowano w piśmie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z [...]r. Brak postanowienia w przedmiocie uzgodnienia i wywołane tym skutki dla procedury uchwalania Studium zostały wyżej przez Sąd przedstawione. W przypadku wymogu uzgodnienia dokumentu planistycznego przez właściwy organ, ani organ nadzoru, ani sąd administracyjny nie mają kompetencji do ingerencji merytorycznej w zakresie objętym uzgodnieniem, badanie legalności dotyczy bowiem, ze względu na przesłanki nieważności uchwały z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zachowania procedury i zasad sporządzania studium. Nie można zatem zasadnie zarzucić gminie naruszenia wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisów prawa wodnego, w przypadku studium przewidują one bowiem wyłącznie obowiązek przedłożenia go do uzgodnienia w zakresie obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, co spełniono, natomiast organ uzgadniający w przepisanej prawem formie stanowiska w zakresie uzgodnienia nie zajął. Nie oznacza to, że nie podlegają merytorycznej ocenie organu nadzoru i sądu postanowienia Studium z punktu widzenia zachowania zasad sporządzania studium, jego wewnętrznej spójności i niesprzeczności, a także kompletności Jak Sąd wyżej wskazał, art. 1ust. 2 u.p.z.p. określa wartości i cele, które stanowią zasady planowania przestrzennego, w tym sporządzania Studium. Należą do nich wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami oraz wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Organ nadzoru nie kwestionował, że w części Studium dotyczącej istniejących w gminie uwarunkowań rozwoju (załącznik nr 1) prawidłowo zdiagnozowano istniejące zagrożenia powodziowe spowodowane zarówno przepływającymi przez gminę rzekami i potokami, jak i obniżeniami terenu na skutek szkód górniczych. W ocenie Sądu zarzut sprzeczności postanowień części B Studium, zawierających ustalenia Studium, w zakresie dotyczącym zagrożeń powodziowych, nie jest jednak zasadny. Porównując rysunek Studium przedłożony na etapie uzgodnień i opiniowania z rysunkiem ustaleń Studium w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowiącym załącznik nr 3 do uchwały można stwierdzić, że granice obszarów oznaczonych symbolem OP – obszary prognozowanych szczególnych zagrożeń powodziowych i wpływów eksploatacji węgla oraz tereny zalewowe na obu rysunkach są takie same. Tereny te zostały na rysunku planu naniesione niezależne od zaznaczonych "w tle" obszarów istniejącego i planowanego zagospodarowania terenu, oznaczanych zróżnicowanymi symbolami i kolorami. Rozwiązanie takie skutkuje tym, że dany teren objęty zagrożeniami charakteryzowany jest w dwojaki sposób, zarówno poprzez wskazany kierunek zagospodarowania(SM, ZU, US. MU, AG i.tp.), jak i przez ewentualnie naniesione granice terenów OP. Oznacza to podwójny reżim, który powinien być ustalany z uwzględnieniem części tekstowej ustaleń. W ocenie Sądu zasadny jest zarzut skargi, że przyjęty sposób nie prowadzi do sprzeczności postanowień, albowiem część tekstowa wskazuje na sposób interpretacji Studium. Dla poszczególnych obszarów polityki przestrzennej znaczenie mają nie tylko określone w ustaleniach Studium kierunki zagospodarowania i wskaźniki stanowiące wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla tych konkretnych obszarów, ale także wytyczne do miejscowych planów dotyczące obszarów OP. Zgodnie z postanowieniami dotyczącymi terenów OP zawartymi na str. 17 ustaleń Studium (załącznik nr 2), sposób zagospodarowania i przeznaczenia terenów, niezależnie od generalnego kierunku przeznaczenia obszaru w studium, musi podlegać weryfikacji pod kątem występujących i prognozowanych zagrożeń, zabudowa w obszarach OP musi uwzględniać prognozowane wpływy eksploatacji górniczej oraz zagrożenia powodziowe, co w skali planu może skutkować koniecznością zabezpieczania budynków na odpowiednie szkody górnicze, ograniczeniem lokalizacji budynków związanych ze stałym pobytem ludzi, zakazem podpiwniczania budynków, zakazem sytuowania poziomów użytkowych budynków map zagrożenia i ryzyka powodziowego. Nadto stwierdzono w tej części Studium, że polityka przestrzenna na obszarach OP będzie korygowana na podstawie wstępnej oceny ryzyka powodziowego, oraz mapy zagrożenia powodziowego, a w planach wymagane będzie również uwzględnienie planów zarządzania ryzykiem powodziowym. Te postanowienia w ocenie Sądu w dostatecznie wyraźny sposób wskazują na to, z uwzględnieniem jakich standardów ma się odbywać sporządzanie planów miejscowych dla obszarów oznaczonych w Studium jako OP, a zarzut sprzeczności podniesiony przez Wojewodę nie znajduje uzasadnienia. W konsekwencji dla ochrony przez zagrożeniem powodziowym nie ma znaczenia dokonana pod wpływem wniosków zmiana (powiększenie) obszarów AG, ZU, US oraz zabudowy mieszkaniowej, dla terenów leżących w granicach OP nie oznacza to jeszcze bezwarunkowego przeznaczenia terenu pod zabudowę. W konsekwencji za zasadny Sąd uznał także zarzut skargi, dotyczący wadliwego uznania przez Wojewodę sprzeczności Studium z przyjętą w gminie Strategią rozwoju miasta. Ze względu na wysoki poziom ogólności postanowień tej Strategii trudno uznać, że opisane rozwiązania przyjęte w Studium stoją w sprzeczności z takimi kierunkami celu strategicznego [...] "B. miastem efektywnie zarządzający ryzykiem środowiskowym o rozwiniętej infrastrukturze bezpieczeństwa ekologicznego", jak [...] przeciwdziałanie zagrożeniu powodziowemu, czy [...]– ochrona naturalnych dolin rzecznych i renaturalizacja cieków wodnych. Wbrew stanowisku wyrażonemu z zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, Studium nie narusza art. 9 ust. 2 u.p.zp.p., zostało uzgodnione w zakresie zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego województwa a jego treść nie stoi w sprzeczności z celami określonymi w Strategii przyjętej uchwałą RM w B. z [...]r., nr [...]. Natomiast zarzut organu nadzoru dotyczący naruszenia art. 71 p.o.ś. związany jest z ograniczeniem w Studium obszaru korytarza ekologicznego, co wpłynie w ocenie Wojewody na ograniczenie jego drożności. W tym zakresie Sąd zgadza się z zarzutem skargi, że Wojewoda nie wskazał, z jakiej normy prawnej wynika obowiązek zachowania przewidzianego korytarza ekologicznego w pierwotnie zakładanym rozmiarze. Obszar określony w Studium jako korytarz ekologiczny nie jest prawną formą ochrony środowiska, koncepcji korytarzy ekologicznych nie uwzględniono także w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Nie został on przy tym zlikwidowany, lecz zmniejszono obszar przewidziany pod taką formę zagospodarowania przestrzeni, co w przekonaniu Sądu mieści się w granicach swobody gminy w planowaniu kierunków zagospodarowania. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 148 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania odpowiadających kosztom reprezentowania strony skarżącej przez jednego kwalifikowanego pełnomocnika postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 powołanej ustawy.