I SA/Wa 1314/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Przemysław Żmich (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2014 r. sprawy ze skarg Miasta [...] i T. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A. K. oraz odwołania T. Ł. i D. K., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. ustalającą odszkodowanie za grunt oznaczony jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, uregulowany obecnie w księdze wieczystej KW nr [...], zajęty pod drogę publiczną (gminną) ul. [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. stwierdzono nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej KW nr [...]. Niniejsza decyzja stała się ostateczna w dniu 23 sierpnia 2005 r. Wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną złożyli T. Ł. i D. K. w dniu 25 lipca 2005 r. oraz A. K. w dniu 30 grudnia 2005 r., a więc z zachowaniem ustawowo wyznaczonego terminu. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. Prezydent [...] połączył sprawę T. Ł., D. K. i A. K. do wspólnego rozpatrzenia w jednym postępowaniu i rozstrzygnięcia tych spraw jedną decyzją administracyjną wydaną w wyniku postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt położony w [...] zajęty pod ulicę [...], stanowiący działkę ewidencyjną numer [...] z obrębu [...], uregulowaną w księdze wieczystej KW nr [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Prezydent [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za wyżej opisaną nieruchomość na rzecz A. M. K. za udział 1/3 części w tej nieruchomości w kwocie [...] zł, D. K. za udział 1/3 części w tej nieruchomości w kwocie [...] zł oraz T. Ł. za udział 1/3 części w tej nieruchomości w kwocie [...] zł oraz zobowiązał do jego wypłaty Prezydenta [...], w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", a decyzję wydano na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2011 r. (z klauzulą potwierdzającą aktualność z dnia [...] czerwca 2012 r.), sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Z. K. Ponadto organ stwierdził, że skoro w obrocie prawnym jest prawomocna decyzja Wojewody [...] w rozdzielniku której są wymienieni zarówno następca prawny właściciela nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. (A. K.) jak i nabywca nieruchomości po dniu 31 grudnia 1998 r. (T. Ł. i D. K.), to należało orzec o ustaleniu odszkodowania na rzecz wszystkich tych osób. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli T. Ł. i D. K. wnosząc o uchylenie powyższej decyzji i wydanie decyzji przyznającej odszkodowanie wyłącznie na ich rzecz, gdyż są jedynymi osobami uprawnionymi do otrzymania odszkodowania. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła również A. K. wskazując, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. był jej ojciec J. K. Wobec czego jako jego spadkobierczyni jest jedyną osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania. Ponadto odwołująca wskazała, że umową sprzedaży z dnia [...] czerwca 2002 r. nie zostały przeniesione roszczenia o odszkodowanie na nabywców. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu wskazał, że przepis art. 73 ustawy wprowadza generalną zasadę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości, zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne. Ma on charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwanej dalej "ugn", gdyż dotyczy nabycia własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., w przeciwieństwie do nabycia własności w drodze wywłaszczenia na podstawie ugn, które następuje na podstawie decyzji konstytutywnej. Decyzja wojewody, stwierdzająca nabycie własności ex lege ma charakter deklaratoryjny, nie zmienia ona istniejącego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan wynikający z przepisów ustawy. Organ zaznaczył, że postępowanie w sprawie uregulowania stanu prawnego gruntów, składa się z dwóch odrębnych stadiów. Pierwsze stadium stanowi wydanie decyzji deklaratoryjnej przez wojewodę - bez wątpliwości z udziałem Skarbu Państwa lub właściwej miejscowo jednostki samorządu terytorialnego i właścicieli gruntów. Drugi etap to ustalenie i wypłacenie odszkodowań. W decyzji tej ustalany jest właściciel nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Jednakże w prowadzonym przez Wojewodę postępowaniu o wydanie decyzji deklaratoryjnej w trybie art. 73 ust. 3 ustawy bierze udział zarówno właściciel nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. (bądź jego spadkobiercy), jak również osoba, która po tej dacie nabyła przedmiotową nieruchomość. Zgodnie z przepisami Kpa w postępowaniu muszą brać udział wszystkie strony postępowania. Stroną zaś jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem organu odwoławczego, niezrozumiałe jest na jakiej podstawie organ I instancji uznał, że wszystkie osoby biorące udział w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę w trybie art. 73 ust. 3 ustawy są uprawnione do otrzymania odszkodowania. Wprawdzie decyzja deklaratoryjna wydana przez Wojewodę w trybie art. 73 ust. 3 ustawy ustala właściciela na dzień 31 grudnia 1998 r., jednakże jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 3/09 uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy, zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. Z akt sprawy wynika, że na dzień 31 grudnia 1998 r. właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] był J. K. Postanowieniem Sądu Rejonowego [...] spadek po J. K. na podstawie ustawy nabyła w całości jego córka A. K. Umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego (Rep. A nr [...]) w dniu [...] czerwca 2002 r. A. K. sprzedała działkę nr [...] T. Ł. oraz D. K.. Z odpisu z księgi wieczystej wynika, że przed wydaniem, na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy, decyzji deklaratoryjnej Wojewody [...], jako właściciele przedmiotowego gruntu wpisani byli w księdze wieczystej KW nr [...] T. Ł. i D. K. po 1/2 części. Wojewoda [...] zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1185/10 stwierdził, że wywłaszczenie (na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy) dokonało się z mocy prawa, jednak potwierdzone musi być ostateczną decyzją wojewody. Dopóki decyzja ta nie zostanie wydana, nie można odmówić właścicielowi, będącemu nim w dniu 31 grudnia 1998 r. prawa do obrotu nieruchomością. Figuruje on w księdze wieczystej jako właściciel i z tego prawa korzysta, a co za tym idzie także nabywcy działającemu w zaufaniu do księgi wieczystej, nie można odmówić prawa do domagania się odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną z mocy prawa, ale co do której w dacie nabycia nie było ostatecznej decyzji stwierdzającej to wywłaszczenie. Podobne stanowisko przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1319/04, gdzie orzekł, że dopóki w księdze wieczystej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nie zostanie ujawnione przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa na podstawie ostatecznej decyzji wojewody, możliwe jest zbycie takiej nieruchomości przez właściciela wpisanego w dziale II księgi wieczystej. Właścicielowi nieruchomości, w miejsce którego Skarb Państwa stał się właścicielem, którego prawo własności zostało ujawnione w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji wojewody, na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy zostanie ustalone i wypłacone odszkodowanie, jeżeli wniosek o odszkodowanie złoży w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Zdaniem Wojewody, w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowego w dacie złożenia wniosku odszkodowawczego nabywcy byli osobami uprawnionymi do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania na ich rzecz jako wieczystoksięgowi właściciele przedmiotowej nieruchomości w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy. Na podstawie dokonanej czynności prawnej na skarżących przeszły wszelkie roszczenia przysługujące poprzedniemu właścicielowi przedmiotowej nieruchomości w chwili zawarcia umowy, w tym roszczenie uzyskania odszkodowania za przejęcie nieruchomości przez Gminę [...]. Odnosząc się natomiast do przedstawionego w odwołaniu T. Ł. i D. K. wniosku o orzeczenie, co do istoty sprawy przez organ odwoławczy, organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z wyżej cytowanego przepisu art. 73 ustawy odszkodowanie za nieruchomość, która przeszła na własność jednostki samorządowej lub Skarbu Państwa ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a więc przepisów Rozdziału 5 Działu lll i Rozdziału 1 Działu IV ugn. Podstawę obliczenia odszkodowania stanowi stan nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy, czyli 29 października 1998 r. Odesłanie do przepisów regulujących sprawę odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone oznacza, że stosownie do art. 130 ugn, w przypadku gdy właściwy organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu (ale według jej stanu z dnia 29 października 1998 r.), wysokość odszkodowania ustala się na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem", znowelizowanego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 ugn). Wojewoda wskazał, że w prowadzonym przed Prezydentem [...] postępowaniu został sporządzony operat szacunkowy z dnia [...] maja 2011 r. (z klauzulą potwierdzającą aktualność z dnia [...] czerwca 2012 r.), po analizie którego organ l instancji uznał, iż został on wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną w [...]. Oceniając sposób sporządzenia operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2011 r. (z klauzulą aktualności z dnia [...] czerwca 2012 r.) należy przede wszystkim wskazać, że został on sporządzony w oparciu o przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia. Na str. 9 opracowania rzeczoznawca podała, że zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 1 rozporządzenia do porównań przyjęto nieruchomości gruntowe przeznaczone pod drogi publiczne. Treść tego przepisu uległa zmianie w sierpniu 2011 r. W tej sytuacji potwierdzenie aktualności operatu sprzed zmiany rozporządzenia powinno być zastąpione sporządzeniem kompletnego operatu zamiennego, gdyż niewątpliwie doszło tu do zmiany uwarunkowań prawnych, o których mowa w art. 156 ust. 3 ugn. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 456/12 stwierdził, że z treści przepisu art. 156 ust. 3 ugn wynika, że w sytuacji gdy wystąpiła zmiana uwarunkowań prawnych, a do takich zmian należy nowelizacja treści przepisów w oparciu o które operat został sporządzony to operat szacunkowy nie może być wykorzystany do celu dla którego został sporządzony mimo, że nie upłynął jeszcze okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Potwierdzenie aktualności operatu przez rzeczoznawcę majątkowego, o czym stanowi ust. 4 art. 156 ugn, odnosi się tylko do potwierdzenia aktualności z powodu upływu 12 miesięcy od sporządzenia operatu. Natomiast nie odnosi się do potwierdzenia operatu, z uwagi na zmianę przepisów prawnych, które stanowią podstawę prawną sporządzonego operatu, co wprost wynika z przytoczonej treści art. 156 ust. 3 ugn. Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy z dnia [...] maja 2011 r. nie mógł stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania 5 bowiem nie uwzględnia on treści § 36 rozporządzenia w nowym brzmieniu. Podważa to moc dowodową operatu sporządzonego na podstawie nieobowiązującego przepisu. Konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, w celu ustalenia odszkodowania uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2004 r., sygn. akt I SA 2383/02 przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego dopiero w toku postępowania odwoławczego stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. W ocenie organu odwoławczego, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i wskazane wyżej okoliczności. Organ I instancji podejmie stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, ponieważ zgodnie z wyrażoną w art. 15 Kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania oraz art. 136 Kpa określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, Wojewoda [...] nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma bowiem istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...]. W skardze zarzuciło zaskarżonej decyzji: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: 1) art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 3 art. 73 ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyznaniu uprawnienia do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną tylko części osób, do których skierowana była ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie przez Gminę – [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności tej działki, a w konsekwencji ustalenie podmiotu uprawnionego do odszkodowania w sposób odmienny, niż ustalony w deklaratoryjnej decyzji krąg osób wywłaszczonych; 2) art. 156 ust. 3 i 4 ugn w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia poprzez błędne zakwestionowanie przez organ odwoławczy możliwości potwierdzenia przez rzeczoznawcę majątkowego aktualności sporządzonego w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego, co skutkowało nieuprawnionym podważeniem przez Wojewodę [...] możliwości wykorzystania tego operatu szacunkowego do ustalenia wysokości odszkodowania; II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 Kpa, polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mógł nastąpić na etapie postępowania przed organem drugiej instancji, a w konsekwencji nieuzasadnione nierozpoznanie merytoryczne sprawy przez organ odwoławczy; 2) art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1 Kpa, polegające na ich niezastosowaniu i uchyleniu decyzji Prezydenta [...] oraz przekazaniu jej do ponownego rozpoznania pomimo, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony prawidłowo przez organ pierwszej instancji, co spowodowało naruszenie zasady szybkości postępowania; 3) art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez organ odwoławczy wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; 3) przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu - pisma z dnia [...] kwietnia 2013 r. rzeczoznawcy majątkowego Z. K. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że uchylona przez Wojewodę [...] decyzja organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania została wydana z uwzględnieniem stanowiska wyrażanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym skoro w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy, ustala się na dzień 31 grudnia 1998 r. właściciela nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ustaleń takich nie prowadzi się ponownie na etapie postępowania o odszkodowanie za tę nieruchomość (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1311/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 850/08. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że obowiązek ustalenia właściciela przejętej nieruchomości w postępowaniu odszkodowawczym nie istnieje wówczas, gdy ustalenia te zostały poczynione w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt l SA/Wa 1889/11). Stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. byli A. K., T. Ł. i D. K.. Zdaniem skarżącego, organ drugiej instancji, wbrew prezentowanym w orzecznictwie i wskazanym wyżej poglądom, uznał, że uprawnionymi do odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest tylko część osób, do których została skierowana ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie przez Gminę – [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności tej działki. Tym samym Wojewoda [...] w postępowaniu o ustalenie odszkodowania poczynił ustalenia odmienne od ustaleń przyjętych w ostatecznej i funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Wojewoda [...] uznał, że na podstawie dokonanej czynności prawnej na nabywców nieruchomości przeszły wszelkie roszczenia przysługujące poprzedniemu właścicielowi nieruchomości w dniu zawarcia umowy, w tym roszczenie o odszkodowanie. Miasto [...] zauważyło jednak, że w akcie notarialnym umowy sprzedaży Rep. A nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. dokonano sprzedaży nieruchomości, a nie zbycia roszczeń do uzyskania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Skarżący nie zgodził się także z twierdzeniami Wojewody [...] odnoszącymi się do oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z klauzulą potwierdzającą aktualność. W ocenie skarżącego zmiana rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, która weszła w życie w dniu 26 sierpnia 2011 r. nie wyłączyła możliwości potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią art. 156 ust. 3 ugn operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Stosownie zaś do treści art. 156 ust. 4 ugn operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, ustalając odszkodowanie, oparł się na operacie szacunkowym z dnia [...] maja 2011 r. wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego Z. K. na zlecenie organu wraz z klauzulą potwierdzającą aktualność operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2012 r. Operat został sporządzony na podstawie przepisów rozporządzenia, w wersji obowiązującej przed jego zmianą, która została wprowadzona rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. Rzeczoznawca sporządził operat na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia w brzmieniu sprzed nowelizacji, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Stosowany obecnie do ustalenia odszkodowania w trybie art. 73 ustawy przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia w znowelizowanym brzmieniu stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Unormowanie to wskazuje dwa sposoby określania wysokości odszkodowania za grunty przejęte z mocy prawa na inwestycje drogowe, przy czym pierwszeństwo powinien mieć drugi ze wskazanych sposobów, tj. poprzez uwzględnienie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko w przypadku braku takich transakcji znaczenie będzie miało przeznaczenie nieruchomości przyległych do nieruchomości wycenianej. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, przedmiotowa nowelizacja nie wpływa na sporządzoną w niniejszej sprawie wycenę nieruchomości. W związku z rozstrzygnięciem Wojewody [...] rzeczoznawca majątkowy, który sporządził wycenę w niniejszej sprawie, złożył pismo z dnia [...] kwietnia 2013 r. odnoszące się do zarzutów organu drugiej instancji, co do prawidłowości potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego. W swoim piśmie rzeczoznawca majątkowy, odwołując się do treści § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w aktualnym brzmieniu przepisu, wskazał, że zgodnie z tą regulacją rzeczoznawca ma obowiązek zbadania, czy możliwe jest określenie wartości nieruchomości według cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W związku z tym, że wyceniania w niniejszej sprawie nieruchomość została przejęta pod drogę publiczną rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż mógł potwierdzić w dniu [...] czerwca 2012 r. aktualność operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2011 r. W ocenie skarżącego treść powyższych wyjaśnień rzeczoznawcy potwierdza to, że dokonana przez organ drugiej instancji ocena operatu szacunkowego jest nieprawidłowa. Znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy jest sporządzony zgodnie z regulacją zawartą w § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.w obecnym brzmieniu. Dowód w postaci operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2011 r., potwierdzonego klauzulą aktualności z czerwca 2012 r. odpowiada zatem przepisom prawa i powinien być oceniony jako sporządzony prawidłowo. Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie brak było przesłanek uzasadniających zastosowanie przez organ odwoławczy w odniesieniu do decyzji organu pierwszej instancji trybu, o którym mowa w art. 138 § 2 Kpa. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna powinna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, w związku z czym w postępowaniu odwoławczym obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W tym celu organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, stosownie do treści art. 136 Kpa. Skarżący podkreślił, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego - jak wynika z art. 138 § 2 Kpa - mają charakter wyjątkowy i nie mogą być nadużywane przez organy odwoławcze. Organ odwoławczy powinien, co do zasady, rozpatrzyć sprawę merytorycznie. Decyzja kasacyjna nie może być podjęta w sytuacjach innych, niż te określone w art.138 § 2 Kpa. Żadne inne wady postępowania, czy wady decyzji wydanej przez organ I instancji nie dają podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Odmienna w stosunku do organu I instancji ocena zgromadzonego materiału (sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego) nie uzasadnia zastosowania przez Wojewodę [...] przepisu art. 138 § 2 Kpa. W przypadku powzięcia wątpliwości, co do prawidłowości operatu organ odwoławczy może w toku postępowania odwoławczego wyjaśnić te wątpliwości np. w drodze złożenia dodatkowych wyjaśnień przez biegłego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 Kpa. Działanie Wojewody [...] stanowi również naruszenie art. 12 w zw. z art. 35 § 1 Kpa, ponieważ powoduje niczym nieuzasadnione przedłużenie postępowania. O decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł także T. Ł.. Zaskarżonej decyzji zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 ust. 3 ugn poprzez błędne przyjęcie, że do zmiany uwarunkowań prawnych zalicza się nowelizacja rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, podczas gdy z przepisu tego wprost wynika, że "zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników dotyczą zasady wyboru sposobu wyceny nieruchomości, o której mowa w art 154 ugn, a nie zmiany przepisów prawnych i obowiązującego prawa; II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nierzetelny wbrew dyrektywom wynikającym z tych przepisów, polegające m.in. na nie wydaniu w niniejszej sprawie decyzji merytorycznej, do której organ I instancji był zobowiązany, zwłaszcza wobec znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego, którego aktualność została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] czerwca 2012 r., a więc już po nowelizacji rozporządzenia. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu do wydania decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu wskazał, że nieprawidłowe było stwierdzenie organu odwoławczego, że niniejsza sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem, co uzasadniało uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zwłaszcza wobec poczynionych przez organ w uzasadnieniu decyzji rozważań, iż uprawnionymi do odszkodowania jest skarżący i D. K. – właściciele nieruchomości. Zdaniem skarżącego, organ ll instancji w sposób nieuzasadniony wskazał, że nowelizacja rozporządzenia powoduje dezaktualizację znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego i konieczność sporządzenia nowego. Organ zupełnie zbagatelizował fakt, że aktualność operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2011 r. została przez rzeczoznawcę potwierdzona w dniu [...] czerwca 2012 r., a więc już po zmianie rozporządzenia, która miała miejsce w sierpniu 2011 r. Skarżący uważa, że zmi8any uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 156 ust 3 ugn dotyczą metody, wyboru sposobu wyceny nieruchomości o której mowa w art. 154 ugn. Skarżący wskazał, że warunki na rynku ulegają ciągłym zmianom. Zmieniać może się również sama nieruchomość będąca przedmiotem wyceny. W związku z tym zmienia się często także jej wartość. Dlatego też ustawodawca określił termin ważności operatu szacunkowego dla danego celu. Oceny, czy dany operat można wykorzystać po upływie 12 miesięcy dokonuje sam rzeczoznawca, który przed potwierdzeniem jego aktualności, zobowiązany jest do sprawdzenia w szczególności, czy nie zmieniło się przeznaczenie w miejscowym planie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz czy nie zmieniała się sytuacja na rynku wpływająca na zmianę tendencji, tym samym wartości cen transakcyjnych. Skoro w niniejszej sprawie operat szacunkowy został potwierdzony przez rzeczoznawcę, który operat sporządził, oznaczało to, że jest on aktualny mimo nowelizacji rozporządzenia. Ze zmianami uwarunkowań prawnych mielibyśmy do czynienia w sytuacji, gdyby operat szacunkowy dotyczył nieruchomości wobec której, w chwili wydawania przez organ I instancji nie było planu zagospodarowania przestrzennego, a zostałby uchwalony podczas rozpoznawania sprawy przez organ ll instancji. Skarżący zauważył, że ważność jednego operatu może być przedłużana więcej niż jeden raz, po upływie kolejnych 12 miesięcy, zawsze w taki sam sposób. Zanim rzeczoznawca majątkowy stwierdzi ważność operatu po upływie określonego w przepisach czasu, obowiązany jest sprawdzić, czy sytuacja na rynku, w tym ceny nieruchomości podobnych lub cechy nieruchomości szacowanej, nie zmieniły się na tyle, by mogło to mieć wpływ na zmianę wartości oszacowanej przez niego nieruchomości. Niewątpliwie fakt, że rzeczoznawca potwierdził sporządzony przez siebie operat szacunkowy uzasadnia niezmienioną wartość wywłaszczonej nieruchomości, a także potwierdza, że nowelizacja rozporządzenia, w niniejszej sprawie w żaden sposób nie wpływała na sposób wyceny nieruchomości. Wobec tego nie było przeszkód do wykorzystania sporządzonego w sprawie operatu i wydania decyzji ostatecznej. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie i jednocześnie podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1315/13, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa" połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg Miasta [...] i T. Ł. i postanowił prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 1314/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargi są uzasadnione. Z akt sprawy wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 był J. K. - spadkodawca A. K.. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w dniu [...] czerwca 2002 r. A. K. sprzedała T. Ł. i D. K. przedmiotową nieruchomość po połowie, co potwierdza akt notarialny Rep. A. Nr [...]. Wpis prawa własności tej nieruchomości na rzecz nabywców do Działu II księgi wieczystej Kw nr [...] nastąpił w dniu [...] grudnia 2002 r., co potwierdza odpis z Kw z dnia [...] grudnia 2005 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę – [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości oznaczonej jako działka o pow. [...] m2 – zajętej pod drogę publiczną ul. [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 23 sierpnia 2005 r., a stronami postępowania byli: A. K., T. Ł. i D. K.. W dniu 1 sierpnia 2005 r. T. Ł. i D. K. złożyli do Urzędu [...] wniosek o odszkodowanie za nabycie przedmiotowego gruntu przez Miasto [...]. W dniu 30 grudnia 2005 r. wniosek o odszkodowanie za nabycie przedmiotowego gruntu przez Miasto [...] złożyła również A. K.. Sąd podziela stanowisko Wojewody [...], że w opisanej wyżej sytuacji faktyczno-prawnej osobami uprawnionymi do odszkodowania są T. Ł. i D. K.. Zgodnie z przepisem art. 73 ust. 4 ustawy odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną i nabyte przez gminę w trybie art. 73 ust. 1 ustawy będzie ustalane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Z przepisu tego wynika, że konkretna osoba składająca wniosek o odszkodowanie musi być właścicielem nieruchomości za którą domaga się odszkodowania w dacie złożenia tego wniosku. Ten wymóg spełnili T. Ł. i D. K.. A. K. zbywając przedmiotowy grunt w 2002 r. i nie będąc właścicielem gruntu oznaczonego jako działka nr [...] w dacie składania wniosku o odszkodowanie nie była uprawniona do jego uzyskania. Błędne jest stanowisko A. K., że na mocy umowy z dnia [...] czerwca 2002 r., Rep. A Nr [...] nie sprzedała T. Ł. i D. K. roszczenia o odszkodowanie z art. 73 ust. 4 ustawy. Roszczenie o odszkodowanie kierowane do organu w 2005 r. służyło bowiem tylko i wyłącznie właścicielowi nieruchomości, który w dacie złożenia wniosku był ujawniony w księdze wieczystej (jeżeli nieruchomość miała założoną księgę wieczystą). Ten wymóg spełniali wówczas T. Ł. i D. K.. Zbycie nieruchomości na rzecz osób trzecich przed uostatecznieniem się decyzji deklaratoryjnej, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy spowodowało utratę przez A. K. statusu właściciela nieruchomości, skutkiem czego pozbawiło ją prawa do uzyskania odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy. Wobec tego decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] została wydana z naruszeniem art. 73 ust. 4 ustawy. Prezydent [...] ustalił odszkodowanie na rzecz T. Ł., D. K. i A. K., w sytuacji gdy ta ostatnia osoba nie była już właścicielem nieruchomości w dacie składania wniosku o odszkodowanie w dniu 30 grudnia 2005 r. Jeżeli chodzi o to zagadnienie Wojewoda [...] stwierdzając tego rodzaju naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy winien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylić decyzję organu pierwszej instancji i ustalić odszkodowanie na rzecz w T. Ł. i D. K., stosownie do odpowiadających im udziałów w nieruchomości, natomiast odmownie załatwić wniosek o odszkodowanie A. K.. Dowody zgromadzone w niniejszej sprawie pozwalały bowiem na wydanie przez organ odwoławczy decyzji, co do istoty sprawy, a wszystkie wyżej wymienione osoby brały udział w postępowaniu prowadzonym w pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym nie występował zakaz z art. 139 Kpa wydania decyzji na niekorzyść A. K., ponieważ odwołania wniosły osoby o sprzecznych interesach. W opisanym wyżej zakresie nie było podstaw do orzekania przez Wojewodę [...] w oparciu o przepis art. 138 § 2 Kpa. Jeżeli chodzi o to, czy sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy z dnia [...] maja 2011 r., którego aktualność potwierdził rzeczoznawca majątkowy Z. K. klauzulą z dnia [...] czerwca 2012 r., mógł być dowodem w sprawie, stanowiącym podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania, to Sąd uważa, że na tak postawione pytanie należało udzielić odpowiedzi twierdzącej. Rację ma Wojewoda [...], że z zgodnie z art. 156 ust. 3 ugn operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Użyte w tym przepisie sformułowanie "zmiana uwarunkowań prawnych" niewątpliwie odnosi się do zmiany przepisów prawnych określających zasady wyceny nieruchomości, określania wartości nieruchomości, w tym zmiany przepisów § 36 rozporządzenia wykonawczego, wydanego na podstawie art. 159 ugn. Uszło jednak uwadze organu, że przepisy rozporządzenia zawierają reguły prawne, których adresatem jest w pierwszej kolejności biegły - rzeczoznawca majątkowy, który na zlecenie organu przygotowuje operat szacunkowy. Wobec tego organ odwoławczy mając wątpliwości co do tego, czy sporządzony w sprawie operat szacunkowy - po wejściu w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dniem 26 sierpnia 2011 r. – może stanowić dowód z opinii biegłego winien zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o przedłożenie opinii w tym zakresie, czego w niniejszej sprawie Wojewoda [...] nie uczynił. Z przedłożonego do skargi Miasta [...] pisma rzeczoznawcy majątkowego Z. K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. wynika, że zmiana przepisu § 36 rozporządzenia nie stała na przeszkodzie w potwierdzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego aktualności operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2011 r. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że organ odwoławczy - dokonując oceny, czy zmiana uwarunkowań prawnych uniemożliwia wykorzystanie operatu szacunkowego sporządzonego przed zmianą przepisów prawnych – obowiązany był ustalić, czy zmiana uwarunkowań prawnych ma charakter istotny, tj. czy zmiana przepisów prawnych miała bezpośredni wpływ na sposób wyceny nieruchomości, szacowania nieruchomości lub określania wartości nieruchomości. Ocena ta musiała odnosić się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Z treści sporządzonego operatu szacunkowego wynika, że po pierwsze – przedmiotowa nieruchomość (grunt) według stanu na dzień 29 października 1998 r., przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], przeznaczony była w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (str. 7, pkt. 6 operatu). Wobec tego przeznaczenie nieruchomości na cel wywłaszczenia (nabycia gruntu zajętego pod drogę publiczną) nie zwiększało wartości nieruchomości. Wobec tego w sprawie nie miałby zastosowania przepis § 36 ust. 3 rozporządzenia w brzmieniu po zmianie dokonanej w dniu 26 sierpnia 2011 r. W niniejszej sprawie miałby zastosowanie przepis § 36 ust. 4 w zw. z ust. 6 pkt 1 rozporządzenia po zmianie, który przewiduje, że w przypadku gdy została nabyta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji stwierdzającej nabycie była zajęta pod drogę publiczną, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Skoro rzeczoznawca majątkowy stwierdził na rynku lokalnym (Dzielnicy [...]) istnienie transakcji gruntami drogowymi (str. 8 pkt. 7 operatu), to obowiązany był do określenia wartości szacowanej nieruchomości (w niniejszej sprawie wartości rynkowej) w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi, a więc w oparciu o transakcje porównawcze (biegła zastosowała podejście porównawcze) tego samego rodzaju co transakcje wymienione w § 36 ust. 1 rozporządzenia w wersji obowiązującej przed zmianą z 2011 r. Sąd nie dostrzegł, aby zmiana § 36 rozporządzenia dokonana w 2011 r. w tej konkretnej sprawie w istotny sposób wpływała na sposób szacowania działki nr [...], jej wyceny, czy określenia wartości tej nieruchomości. Wobec tego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Wojewoda [...] nie miał podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 2 Kpa, ponieważ nie uległy istotnej zmianie uwarunkowania prawne, o których mowa w art. 156 ust. 3 ugn, stanowiące podstawę do sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 6 maja 2011 r., które uniemożliwiałyby jego wykorzystanie w sprawie. W tej sytuacji zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. W pierwszej kolejności Wojewoda wyjaśni, czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] nie została wycofana z obrotu prawnego poprzez wydanie decyzji ostatecznej w sprawie o stwierdzenie nieważności tej decyzji (zawiadomienie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...]). Organ odwoławczy wyjaśni także, czy operat szacunkowy z dnia [...] maja 2011 r. jest nadal aktualny w rozumieniu art. 156 ust. 4 ugn, a jeżeli tak to organ dokona oceny jego merytorycznej zawartości. W zależności od poczynionych ustaleń organ odwoławczy podejmie dalsze czynności lub wyda stosowny akt, który uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych skarżącemu Miastu [...] kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).