II SA/Lu 550/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi H. S.-D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]na rzecz H. S.-D. 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 22 kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania H. S.-D. i P. D., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 stycznia 2013 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z wewnętrznym układem komunikacyjnym, zjazdem i zagospodarowaniem na działkach nr ewid. [...], położonych przy ul. [...] w [...], z pasem drogowym na działkach nr ewid. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż organ pierwszej instancji, po rozpoznaniu wniosku "A" spółki cywilnej G. U., M. R., powołaną wyżej decyzją ustalił warunki zabudowy dla wskazanej we wniosku inwestycji. W decyzji organ podkreślił, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykazała dopuszczalność realizacji i inwestycji, zgodnie z warunkami określonymi w tejże decyzji. Projektowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych i spełnia warunki określone w tych przepisach, gdyż w obszarze poddanym analizie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji H. S.-D. i P. D. – współwłaściciele działki nr ewid. [...], jak podkreśliło Kolegium, wnieśli o uznanie ich za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zakwestionowali prawidłowość tej decyzji w części objętej pkt 6, wskazując, iż teren inwestycji jest narażony na podtopienia i osuwanie się mas ziemnych, co wynika z różnicy poziomów gruntu działki nr ewid. [...] i terenu Osiedla [...], który leży niżej. Podkreślili, że pomimo wykonania murków oporowych, wody opadowe i roztopowe spływają z wymienionej działki na nieruchomość odwołujących tworząc rozlewisko, co ma również związek z brakiem kanalizacji burzowej. W ich ocenie problem ten zostałby rozwiązany, gdyby inwestor wyrównał teren inwestycji do poziomu nieruchomości odwołujących się. Odwołujący podkreślili również, że sprzeciwiają się wskazanej we wstępnym planie zagospodarowania propozycji wydzielenia z gruntu terenu inwestycji zjazdu i drogi wewnętrznej w bezpośrednim sąsiedztwie z ich działkami. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji stwierdzając, że ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie Kolegium, planowana inwestycja nie godzi w zastany stan zabudowy i zagospodarowania, a decyzja organu pierwszej instancji spełnia określone prawem wymogi. Zdaniem organu drugiej instancji, zarzuty odwołujących się dotyczące zalewania nieruchomości sąsiednich przez wody opadowe i roztopowe spływające z objętej wnioskiem działki nr ewid. [...], konieczności dokonania niwelacja terenu inwestycji oraz lokalizacji zjazdu z drogi publicznej i usytuowania drogi wewnętrznej, są przedwczesne. Kwestie te nie są bowiem rozstrzygane przez organy administracji orzekające o ustalaniu warunków zabudowy, lecz przez organy architektoniczno-budowlane rozstrzygające o pozwoleniu na budowę. Krąg stron postępowania dotyczące pozwolenia na budowę ustalają organy orzekające w tych sprawach, a nie Kolegium. Ponadto jeśli istotnie obecnie zalewana jest działka nr ewid. [...], należąca do H. S.-D. i P. D., to osoby te winny wystąpić o rozstrzygnięcie tej sprawy w odrębnym postępowaniu prowadzonym w trybie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. Skargę do Sądu na powyższą decyzję SKO złożyła H. S.-D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 21 stycznia 2014 r. skarżąca powtórzyła zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji oraz zarzuciła dodatkowo, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1). Zdaniem skarżącej wydzielenie z gruntu zjazdu i drogi wewnętrznej do mających powstać budynków mieszkalnych w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości należących do skarżącej i pozostałych mieszkańców Osiedla [...], narusza wymogi ładu przestrzennego i prowadzi do pozbawienia tych osób możliwości właściwego korzystania z ich nieruchomości. Na tych działkach znajdują się bowiem budynki mieszkalne, których tarasy i ogródki spełniające funkcje relaksacyjno-wypoczynkowe znajdują się w odległości około 2 m od granicy planowanego zjazdu i drogi wewnętrznej. Planowane usytuowanie zjazdu z drogi publicznej i drogi wewnętrznej jest niezgodne z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] obowiązującego dla tego terenu. W Studium droga wewnętrzna zaplanowana została po przeciwnej stronie działki objętej projektowaną inwestycją. Ponadto, jak podkreśliła skarżąca, aktualnie przeprowadzane są kolejne etapy procesu planistycznego, zmierzającego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Podkreślić należy, że Sąd uwzględnił skargę również z uwagi na wady, które miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), a które nie zostały podniesione w skardze. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z wewnętrznym układem komunikacyjnym, zjazdem i zagospodarowaniem na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych przy ul. [...] w [...], z pasem drogowym na działkach nr ewid. [...]. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej: "ustawa") zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powołany wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy określa tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 491 i n.). Zasada dobrego sąsiedztwa realizuje ochronę wartości wynikających z zasady zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego. Rozstrzyganie sprawy zgodnie z wymogami zasady dobrego sąsiedztwa wypełnia jedną z gwarancji zasady równości, to jest równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Przeciwdziała nadto tendencyjności czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć (zob. W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 292). Celem wspomnianej regulacji jest ochrona ładu przestrzennego, służy ona bowiem powstrzymaniu zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, na których brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, Lex nr 322329 oraz z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 997/06, Lex nr 355295). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, Lex nr 1145557, wyjaśnił, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza wymóg dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie"). Przepisy rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, nakazują właściwemu organowi wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Przepisy te wskazują również szczegółowy sposób ustalania poszczególnych parametrów zabudowy, to jest: obowiązującej linii nowej zabudowy (§ 4), wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, (§ 6), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7) oraz geometrii dachu (§ 8). Ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym wynosi od 3,0 m do 5,0 m. W związku z tym uprawniony projektant, będący autorem analizy, wskazał, iż dla planowanej inwestycji "przyjmuje się wyżej wymienione parametry" (pkt VI ppkt 5, s. 3 "Analizy..."). Tymczasem z decyzji organu pierwszej instancji (której projekt sporządzony został przez tego samego projektanta) wynika, że wskazany wyżej parametr zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji wynosi: "max. 6,5 m, przy usytuowaniu szczytowym max. 9,0 m" (pkt 3 lit. d sentencji decyzji). Oznacza to, iż wspomniana decyzja narusza powołany art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia. Z tych ostatnich przepisów wynika bowiem, że zasadniczo wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki musi być wyznaczona dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi "odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich", a jedynie wyjątkowo dopuszcza się wyznaczenie innej wielkości w tym zakresie, ale tylko wówczas, gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza urbanistyczna sporządzona w niniejszej sprawie, jak wskazano wyżej, nie dawała żadnych podstaw do ustalenia takiej wielkości omawianego wskaźnika zabudowy. Nawet gdyby przyjąć, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków mieszkalnych położonych na działkach sąsiednich wynosi 5 m (co zresztą, z naruszeniem prawa, nie zostało wykazane w treści "Analizy...", która nie wskazuje średniej wielkości tego parametru zabudowy, a jedynie wskazuje, że waha się on od 3,0 do 5,0 m), to nie można było ustalić w decyzji o warunkach zabudowy, że planowana zabudowa może przewyższać ten średni wskaźnik o 1,5 m, czyli o 25%, a przy usytuowaniu szczytowym nawet o 4,0, a więc aż o 80%. W "Analizie..." przyjęto bowiem, co wskazano wyżej, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków mieszkalnych planowanych przez inwestora ma odpowiadać wysokości tego elementu zabudowy, jaki charakteryzuje budynki mieszkalne na działkach sąsiednich. Decyzja organu pierwszej instancji narusza również § 8 rozporządzenia, który nakazuje ustalenie geometrii dachu, to jest kąta jego nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, "odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym". Przepis ten, odmiennie aniżeli np. powołany § 7 ust. 4, a także § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia, nie daje organom administracji możliwości "odstąpienia" w decyzji o warunkach zabudowy od ustalonego w analizie urbanistycznej układu i wielkości poszczególnych elementów geometrii dachów budynków występujących w obszarze analizowanym. Geometria dachu powinna zatem nawiązywać do form istniejących w tym obszarze, tworząc z nimi harmonijną całość. W świetle zapisów "Analizy...", budynki mieszkalne jednorodzinne położone na sąsiednich nieruchomościach posiadają dachy dwuspadowe i wielospadowe, co oznacza, że na tym terenie brak jest budynków z dachami jednospadowymi. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 stycznia 2013 r. pozwala natomiast inwestorowi na wybudowanie budynków mieszkalnych o dachach płaskich i wysokości do 9,0 m w kalenicy (pkt 3 lit. e sentencji). Powyższe uchybienia stanowią ponadto naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "K.p.a.") zobowiązujących organy administracji do wyczerpującego wyjaśnienia oraz oceny – we wzajemnej łączności – wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a także należytego odzwierciedlenia przyjętego toku rozumowania w uzasadnieniu decyzji. Zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji, narusza nie tylko wspomniane przepisy oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., ale także art. 15 K.p.a., nakładający na ten organ obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, w tym – co wynika art. 136 K.p.a. –obowiązek prowadzenia z urzędu postępowania dowodowego. Za trafne należy także uznać zarzuty strony skarżącej dotyczące nienależytego uwzględnienia w niniejszej sprawie faktu toczącej się procedury planistycznej. Zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu (ust. 2). Organy administracji obu instancji nie rozważały w żaden sposób zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 62 ustawy, pomimo podnoszenia przez skarżącą w toku postępowania wspomnianego zarzutu. Również więc z tego powodu decyzje te zostały wydane z naruszeniem powołanych art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., a zaskarżona decyzja również art. 15 i 136 K.p.a. Niezasadne są natomiast pozostałe zarzuty skargi. Trafnie podniosło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kwestie dotyczące niwelacji terenu działek objętych wnioskiem, a także dotyczące szczegółowej lokalizacji na tych działkach zjazdu z drogi publicznej oraz drogi wewnętrznej, nie są rozstrzygane przez organy administracji orzekające w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Należy podkreślić, że w decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA: z dnia 7 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1584/96, ONSA 2000, nr 1, poz. 15, z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 200/06, Lex nr 327707, z dnia 15 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 1512/08 oraz z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2065/10, Lex nr 1121197). Oznacza to, że szczegółowe rozwiązania dotyczące planowanej inwestycji, obejmujące między innymi ukształtowanie powierzchni działki czy też szczegółowe jej zagospodarowanie (wskazanie wariantu usytuowania drogi wewnętrznej oraz zjazdu do drogi publicznej), oceniane są przez organy architektoniczno-budowlane rozstrzygające o pozwoleniu na budowę. Zasadnie także organ odwoławczy wskazał, że kwestie dotyczące zalewania nieruchomości skarżącej przez wody opadowe i roztopowe spływające z objętej wnioskiem działki nie mogą być przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Obowiązkiem tego organu będzie w szczególności rozważenie zastosowania w niniejszej sprawie art. 62 ust. 1 ustawy. W tej kwestii organ winien mieć na względzie, że wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie wskazanego przepisu zależy od oceny stopnia zaawansowania prac planistycznych oraz od oceny, czy dokumentacja planistyczna wskazuje na sprzeczność przeznaczenia terenu objętego planowaną inwestycją z treścią projektowanego planu miejscowego. Dopuszczalne i celowe wstrzymanie toku postępowania o wydanie warunków zabudowy jest bowiem wówczas, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o warunkach zabudowy z projektowanymi ustaleniami miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego i tylko wówczas, gdy w dopuszczonym przez ustawodawcę okresie zawieszenia w rzeczywistości nastąpiłoby uchwalenie tego planu (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 333/13, Lex nr 1353576). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.