II SA/Łd 966/13

Dnia 23 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy A. z dnia [...], znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej M. W. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267, w dalszej części uzasadnienia jako "K.p.a."), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy A. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2011r. M. W. zwróciła się do organu I instancji o uregulowanie spraw związanych z niedrożnym rowem melioracyjnym położonym w R. na działce oznaczonej nr ewid. 219. Wnioskodawczyni wskazała, że przedmiotowy rów nie spełnia funkcji prawidłowego odprowadzania wód opadowych z powodu wybudowania w jego korycie grobli bez urządzeń przepływowych. Wody opadowe zamiast swobodnie płynąć urządzeniem melioracyjnym wpływają na działki o nr ewid. 195 i 196, stanowiące jej własność. Kolejnym pismem z dnia 12 kwietnia 2013r. M. W. zażądała definitywnego rozwiązania problemu niedrożnego rowu melioracyjnego poprzez likwidację istniejącego stawu i przywrócenie rowu do stanu pierwotnego lub też wybudowanie zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym i wodnym urządzenia wodnego - przepustu, umożliwiającego prawidłowy przepływ wód we wspomnianym rowie. Kolegium przytoczyło zasadnicze powody rozstrzygnięcia Wójta Gminy A., jak również podniesione w odwołaniu przez M. W. zarzuty, a następnie wyjaśniło treść art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012r., poz. 145 ze zm.). W dalszej kolejności organ odwoławczy podkreślił, że aby nałożyć na właściciela gruntu obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom konieczne jest zaistnienie dwóch przesłanek: spowodowania zmiany stanu wód na gruncie oraz wynikającej z tego szkody dla gruntów sąsiednich. Postępowanie wyjaśniające prowadzone w oparciu o powołany przepis ustawy – Prawo wodne powinno zatem zmierzać do ustalenia, czy na danym gruncie doszło w istocie do zmiany stanu wód, a także ustalenia na czym ta zmiana polegała oraz czy spowodowała ona szkodę dla gruntów sąsiednich. Kolegium zaznaczyło, że w niniejszej sprawie z uwagi na zakres wniosku M. W. ocenie podlegał wpływ stawów zlokalizowanych na działkach o nr ewid. 197, 198 i 219 na grunty skarżącej, tj. na działki o nr ewid. 195 i 196. Organ odwoławczy wskazał następnie, iż w sprawie nie jest kwestionowane, że na działce o nr ewid. 198 znajduje się jeden staw, drugi zaś wykopany jest na rowie umiejscowionym na działce o nr ewid. 219 i obejmuje swym zasięgiem również działki o nr ewid. 197 i 198 – będące własnością Z. O. Na wspomnianym rowie – biegnącym od działki o nr ewid. 221 do działki o nr ewid. 190 przez okolicznych mieszkańców zostały wybudowane 4 stawy. Rów ten nie jest rowem melioracji wodnych szczegółowych, co potwierdza pismo Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. z dnia 31 sierpnia 2011r.. Znajduje się on na działce o nr ewid. 219., która zgodnie z wypisem z rejestru ewidencji gruntów stanowi własność Skarbu Państwa. Kolegium podniosło również, że podczas oględzin przeprowadzonych w terenie w dniu 15 marca 2013r., stwierdzono, że staw na działce o nr ewid. 198 jest odgrodzony od stawu zlokalizowanego na rowie (działce o nr ewid. 219) groblą około 2m. Zamontowane przepusty między tymi stawami ograniczają swobodny przepływ wody ze stawu umiejscowionego na rowie do drugiego stawu na działce o nr ewid. 198, a następnie do rowu. Rów zaś, jak stwierdził organ podczas ww. czynności nie nosi oznak wykonywania na nim jakichkolwiek prac melioracyjnych w ostatnich latach. Woda płynie w nim zgodnie ze spadkiem, naturalnym wyżłobieniem terenu. Podczas oględzin nie stwierdzono podtopień gruntów skarżącej. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że wskazywane przez skarżącą okoliczności nie dają podstaw do uznania, że doszło w sprawie do wystąpienia przesłanek z art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne, tym bardziej, że przedstawiona sytuacja faktyczna dotyczy stosunków wodnych istniejących od kilkudziesięciu już lat. Kolegium wyjaśniło także, że kwestia legalności wykonania stawów przez Z. O. stanowi odrębną sprawę, niezależną od postępowania w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na działkach o nr ewid. 219, 197, 198. Organem właściwym w sprawach z tego zakresu jest starosta. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do sądu administracyjnego wniosła M. W. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 29 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa wodnego, poprzez nieprawidłową ocenę i uznanie, że stawy wykopane na rowie znajdującym się na wyodrębnionej działce nr 219 stanowiącej własność Skarbu Państwa – nie zmieniają stanu wody na gruncie, nie stanowią przeszkody w spływie wód opadowych i z roztopów ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz, że Wójt Gminy A. jako przedstawiciel Skarbu Państwa na którym ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, wynikający z art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, może jako organ wydający decyzje prowadzić postępowanie, w którym sam jest stroną. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 K.p.a., a także art. 10 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy nie uznał podnoszonych w odwołaniu zarzutów, błędnie przyjmując, że stawy Z. O. na działkach nr 197 i nr 198 zachodzące na tereny działki Skarbu Państwa nr 219, blokując spływ wody w rowie odpływowym znajdującym się na tej działce, nie zmieniają stanu wód i nie powodują szkody dla gruntów sąsiednich. Ponadto zamontowanie bez żadnych planów, pomiarów i dokumentacji projektowo – technicznej przepusty na groblach stawów (tj. zamontowane rury odpływowe) również stanowią samowolę budowlaną i naruszają przepis art. 9 ust. 2 pkt 2 i art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego. Zmiana parametrów istniejącego koryta rowu (poprzez wykonanie przepustu) spowodowała zaburzenia w funkcjonowaniu dotychczasowego systemu odwadniającego, prowadząc do szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie. W pozwoleniu wodnoprawnym powinno być więc określenie usytuowania i warunków wykonania przepustu, zapobiegając wystąpieniu niekorzystnych zmian w sposobie odprowadzania wód. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, a więc nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270, powoływana dalej jako: "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., w sprawie sygn. akt I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Zasadnie organy obu instancji wskazują, iż żądanie zgłoszone w niniejszym postępowaniu oparte jest o przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012r., poz.145 ze zm.), zgodnie z którym właściciel gruntu, o ile przepisy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 1). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3). Na właścicielu ciąży także obowiązek usunięcia przeszkód czy zmian w odpływie wody nawet wówczas, gdy powstały one wskutek przypadku lub działania osób trzecich, jeśli spowodowało to szkody (ust. 2). Istotą zatem postępowania toczącego się w oparciu o powyższą regulację prawną jest ustalenie czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie albo czy powstały inne przeszkody oraz czy zmiana ta bądź przeszkody wywołują szkody na gruntach sąsiednich i czy konieczne jest nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego albo wykonanie właściwych urządzeń zapobiegających szkodom. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje dość powszechne przekonanie, że w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie i wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne opinia biegłego do spraw badania stosunków wodnych jest zasadniczo niezbędna. (vide: wyrok NSA z dnia 14 maja 2008r., w sprawie sygn. akt II OSK 613/07; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012r., w sprawie sygn. akt II OSK 1269/11; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 maja 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Gd 97/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2009r., w sprawie sygn. akt II SA/Wr 669/08,; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 czerwca 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Bk 300/10, wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 kwietnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Lu 761/09; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 września 2009r., w sprawie sygn. akt II SA/Rz 99/09; wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 października 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Lu 589/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wiadomości specjalne są bowiem konieczne w tych sprawach, w których pojawia się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, a którego zakres przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; CHBeck, wyd. 6, str. 411 i nast.). Zarówno ustalenie czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy ta zmiana została wywołana działaniem właściciela gruntu, a także czy spowodowało to szkody, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania szkodom, a więc wskazanie odpowiednich "urządzeń", do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne, przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy specjalistycznej. Dokonując analizy okoliczności faktycznych, które w realiach kontrolowanej sprawy stały się podstawą podjętego rozstrzygnięcia, należy wskazać, iż mają one szczególnie skomplikowany charakter, choćby z racji nagromadzenia w bezpośredniej bliskości aż czterech zbiorników na jednym cieku wodnym, który dodatkowo nie stanowi elementu melioracji wodnej szczegółowej. Owe zbiorniki powstawały w różnych odstępach czasowych, a najstarszy został urządzony przed wojną, która miała miejsce w latach 1939 – 1945. Co więcej, zgromadzone elementy stanu faktycznego zdają się wskazywać na to, że żaden z tych zbiorników nie powstał za wiedzą i zgodą organów państwa, odpowiedzialnych za stosunki wodne i w oparciu o profesjonalnie przygotowany projekt techniczny. Są one raczej następstwem samodzielnej działalności właścicieli nieruchomości, na których powstały, zrealizowanym najprawdopodobniej według własnego pomysłu tychże właścicieli. Ponadto należy także zwrócić uwagę, iż w niniejszej sprawie istnieje nie tylko spór uczestników postępowania co do znaczenia niektórych z owych zbiorników dla powstawania szkodliwych podtopień, ale nawet sam fakt występowania systematycznie owych podtopień zdaje się być kwestionowany. W takiej sytuacji Sąd nie ma wątpliwości, iż w realiach niniejszej sprawy nie było możliwe samodzielne ustalenie przez organy administracji – jedynie na podstawie oględzin i wyjaśnień stron – okoliczności związanych z ewentualną szkodliwą zmianą stanu wody na gruncie. Nie posiadając wiadomości specjalnych organy – w tak skomplikowanym stanie faktycznym, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie – nie były w stanie prawidłowo ustalić czy zmienił się naturalny spływ wód powierzchniowych wskutek wybudowania zbiorników wodnych. Okoliczność, iż ostatni z owych zbiorników został wybudowany wiele lat temu nie przesadza o braku możliwości ustalenia szkodliwego działania, którego skutki mogły ujawnić się po wielu latach. W realiach niniejszej sprawy nie ulega bowiem wątpliwości, iż poprzez urządzanie kolejnych zbiorników wodnych nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie. Problematyczne jest natomiast ustalenie czy owa zmiana stosunków wodnych ma charakter szkodliwy, w rozumieniu art. 29 ustawy Prawo wodne. Prześledzenie powyższych zależności, jako związku przyczynowo – skutkowego, nie jest możliwe bez posiadania specjalistycznej wiedzy z zakresu stosunków wodnych. Tym samym wnioski wyprowadzone przez organy obu instancji z analizy okoliczności niniejszej sprawy uznać wypada za pobieżne i pozbawione głębi wynikającej z posiadania specjalistycznych kwalifikacji. Prowadzi to do konkluzji, iż organy kształtując treść wydanych decyzji uchyliły się od rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a przez to uznały bezkrytycznie, że urządzenie stawów na cieku wodnym nie mogło być elementem wyrządzającym szkodę na gruntach wnioskodawczyni. Takie zachowanie organów narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 84 K.p.a., w stopniu mającym wpływ na treść wydanych rozstrzygnięć. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego orzekł, jak w pkt 1 wyroku. Konsekwencja uwzględnienia skargi jest rozstrzygnięcie o kosztach postępowania (art. 200 P.p.s.a.). Mając na uwadze, iż sprawa administracyjna winna zostać raz jeszcze rozpoznana w jej całokształcie, tym razem z wykorzystaniem wiadomości specjalnych (art. 84 K.p.a.), to za zbędne wypada uznać szczegółowe odnoszenie się do zarzutów skargi tyczących wniosków wyprowadzonych przez organy z oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Kwestie te bowiem raz jeszcze będą musiały zostać poddane ocenie, a wyprowadzone wnioski uwzględniać będą wiadomości specjalne. Natomiast choćby krótkiego odniesienia wymaga zarzut: nemo iudex In causa sua. Otóż powody wyłączenia organu określa przepis art. 25 K.p.a.. Jeśli strona skarżąca dostrzega w realiach niniejszej sprawy owe okoliczności, to winna je podnieść w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Za okoliczność uzasadniającą wyłącznie organu nie może być natomiast uznany fakt rozstrzygania, w oparciu o przepis art. 29 ustawy – Prawo wodne, w odniesieniu do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa. Skoro grunt ten – jak chce tego strona skarżąca – jest już własnością Skarbu Państwa, to nie może jednocześnie być własnością gminy A., której wójt jest organem, a zatem brak jest okoliczności wskazujących na ewentualny konflikt interesów. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ winien ustalić istotne okoliczności faktyczne z uwzględnieniem wiadomości specjalnych, w rozumieniu art. 84 K.p.a. i dopiero na tej podstawie ocenić czy istnieją przesłanki do tego aby zastosować w sprawie przepis art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne. ds