II SA/Gd 957/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. S. i H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących Z. S. i H. S. solidarnie kwotę 754 (siedemset pięćdziesiąt cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. H.S. i Z.S. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 października 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 8 lutego 2013 r. w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 143, 144, 145, 146 i 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, ze zm.) nałożył na skarżących opłatę w kwocie 2.985,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], położonej w miejscowości B., wskutek stwierdzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że na terenie gminy obowiązuje uchwała Rady Miejskiej w [...] z 6 sierpnia 2004 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, a nieruchomość H.S. i Z.S. położona jest na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Gmina [...] zrealizowała inwestycję polegającą na budowie sieci kanalizacji, stwarzając warunki do podłączenia nieruchomości skarżących do tej sieci z dniem 22 grudnia 2010 r. Wzrost wartości nieruchomości organ ustalił na podstawie operatu rzeczoznawcy J.K., sporządzonego w dniu 14 września 2012 r. H.S. i Z.S. w odwołaniu wskazali, iż wybudowanie sieci kanalizacyjnej nie podniosło wartości działki, a więc nie ma podstaw do naliczania opłaty adiacenckiej. Zdaniem odwołujących decyzja oparta została na podstawie wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydając decyzję z dnia 17 października 2013 r. stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem. W ocenie Kolegium istniały wszystkie przewidziane przepisami prawa przesłanki do nałożenia opłaty adiacenckiej w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji. Kolegium nie doszukało się wadliwości sposobu wyceny nieruchomości, uznając że operat szacunkowy został sporządzony właściwie. W skardze do Sądu H.S.i Z.S. wskazali, że organ drugiej instancji decyzję wydał z naruszeniem przepisów postępowania, tj.: art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 79 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skarżący zarzucili również naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 40, § 55 ust. 2 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109, ze zm.). Uzasadniając powyższe skarżący stwierdzili, że organy orzekające w sprawie opłaty adiacenckiej nie są związane opinią rzeczoznawcy, a co za tym idzie, powinny one dokonywać oceny takiej opinii, czego w niniejszej sprawie zaniechały. W ocenie skarżących, operat szacunkowy, który był podstawą ustalenia wysokości opłaty został sporządzony nierzetelnie, na co wskazują stwierdzenia zamieszczone: - w punkcie 1. operatu, wskazującego jako przedmiot wyceny prawo własności nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów jak działka [...] (KW nr [...]), gdyż zdaniem skarżących przedmiotem wyceny objęta winna być również przylegająca do w/w działki, działka nr [...]. O ile z wyrysu mapy zasadniczej Starostwa Powiatowego w [...] wynika, iż działka [...] stanowi drogę, o tyle w rzeczywistości, formalnie drogę stanowiła ona przed wielu laty, tj. zanim skarżący obie działki nabyli. Obecnie działki [...] oraz [...] stanowią gospodarczą jedność, są ogrodzone, zaś działka [...] - w rozumieniu przepisów prawa - nie stanowi z pewnością drogi. Wskazane zatem w operacie szacunkowym przedmiot i zakres wyceny nie znajdują pokrycia w rzeczywistym stanie prawnym nieruchomości; - w punkcie 7. operatu szacunkowego, wskazującego jako źródło danych merytorycznych oględziny nieruchomości, przeprowadzone rzekomo dla potrzeb wyceny w dniu 10 września 2012 r. Skarżący bowiem zaprzeczają, aby miały one we wskazanym lub innym dniu miejsce. Stanowiąca własność skarżących nieruchomość jest ogrodzona, dostępu do niej strzeże automatycznie otwierana i zamykana każdorazowo przez właścicieli brama. Tym samym, ze względów obiektywnych, niemożliwym jest, aby przedmiotowe oględziny miały w rzeczywistości miejsce. Skarżący zarzucili przy tym, iż w toku postępowania mającego na celu wycenę nieruchomości nie zawiadamiano ich o terminie oględzin, a tym bardziej konkretnej godzinie. Stanowiące źródło danych merytorycznych oględziny nie zostały także stwierdzone protokołem (podpisanym przez choćby jednego z właścicieli nieruchomości oraz rzeczoznawcę majątkowego), dokumentacją fotograficzną, czy też przez inne materiały dowodowe; - w punktach 10. i 20. operatu szacunkowego, wskazujących na uzbrojenie terenu działki w wodociąg, co niezgodne jest ze stanem faktycznym, a stanowi, jedyne potwierdzenie zarzutu jak wyżej wskazany (brak oględzin). W konsekwencji ma zaś pośredni wpływ na ustaloną przez organ administracji wysokość opłaty adiacenckiej; - w punkcie 18. operatu szacunkowego, wskazującego na wysoki poziom obrotu działkami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową, stanowiącą w mniemaniu skarżących okoliczność nieudowodnioną, tj. niepopartą, żadnymi oficjalnymi danymi; - w punkcie 19. operatu szacunkowego, wskazującego na bazę cen transakcyjnych obszaru Gminy [...], która zdaniem skarżących, w żaden sposób nie identyfikuje nieruchomości stanowiących tzw. jednostkę porównawczą, a do których to założeń trudno się tym samym odnieść. Skarżący powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. II SA/GD 494/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1225/10 stwierdzili, że nieujawnienie numerów ewidencyjnych działek wybranych do porównania nieruchomości dyskwalifikuje operat z dnia 14 września 2012 r. W operacie nie zamieszczono danych pozwalających na identyfikację działek oraz weryfikację istotnych ustaleń postępowania. Ponadto skarżący wskazali, że w operacie nie wzięto pod uwagę warunków podłączenia do urządzeń infrastruktury poszczególnych działek. Zróżnicowane koszty przyłączenia do infrastruktury na porównywanych działkach mają istotne znaczenia dla ich cen rynkowych. Stwierdzając powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Stwierdziło przy tym, że istotnym w sprawie jest bezsporny fakt stworzenia przez gminę możliwości przyłączenia nieruchomości skarżących do wybudowanej infrastruktury kanalizacyjnej. Dowodem w sprawie był operat szacunkowy, a nie oględziny nieruchomości, zatem nie naruszono przepisów postępowania poprzez niezapewnienie stronom udziału w oględzinach prowadzonych przez rzeczoznawcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym. W ocenie Sądu, wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, ze zm.), zwanej dalej ustawą, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Termin dotyczy także organu odwoławczego, albowiem jest on organem merytorycznym w sprawie, jego zadanie nie ogranicza się do kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu sprawy. Wobec tego materiał sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania. Brak potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego jest uchybieniem istotnym i nie pozwala na rozstrzygnięcie, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich opłata jest zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 października 2012 r. sygn. II OSK 1058/11 Lex nr 1234113, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2008 r., II SA/Gl 739/08, LEX nr 510789, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2010 r., I SA/Wa 2000/09, LEX nr 606525) Ustawodawca dopuścił w art. 156 § 4 ustawy posługiwanie się operatem po upływie 12 miesięcy od jego sporządzenia, jednak dopiero po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, które to potwierdzenie następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Potwierdzenie aktualności operatu przez sporządzającego go rzeczoznawcę jest zatem jedynym prawnie dopuszczonym sposobem umożliwiającym skorzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Analiza operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby rozpoznawanej sprawy wskazuje, że organ odwoławczy oparł się na opinii rzeczoznawcy, która straciła swą aktualność, nie żądając jednocześnie jej potwierdzenia. Operat sporządzono bowiem w dniu 14 września 20912 r. a decyzja organu II instancji została wydana w dniu 17 października 2013 r. Organ II instancji - sprzecznie z art. 156 ust. 3 i ust. 4 - ustawy o gospodarce nieruchomościami uczynił zatem podstawą swoich ustaleń nieaktualny operat szacunkowy. Uchybienie to jest uchybieniem istotnym i nie pozwala na rozstrzygnięcie, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich opłata planistyczna są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Oparcie się przez organ odwoławczy na nieaktualnym operacie szacunkowym i ustalenie opłaty planistycznej na jego podstawie spowodowało naruszenie art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji winien zatem zwrócić się do rzeczoznawcy o potwierdzenie aktualności operatu. Uwzględniając okoliczność, że operat szacunkowy jest najistotniejszym dowodem w sprawie, jeżeli rzeczoznawca majątkowy nie potwierdzi jego aktualności, organ odwoławczy musiałby na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Organ winien mieć na uwadze, że zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Organ w niniejszej sprawie ustalił, że nastąpiło to z dniem 22 grudnia 2010 r. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. I OPS 4/09 trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Brak potwierdzenia aktualności operatu i konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji I-instancyjnej, winny zatem skutkować umorzeniem prowadzonego postępowania z uwagi na upływ terminu wskazanego w art. 145 ust. 2 ustawy. Natomiast jeżeli rzeczoznawca majątkowy potwierdzi aktualność operatu, koniecznym stanie się jego uzupełnienie. Cześć podniesionych przez stronę zarzutów zasługuje bowiem na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedłożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy został przyjęty bez zastrzeżeń przez organy administracji obu instancji. Organ decydujący o wysokości odszkodowania nie jest związany ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości wysokości odszkodowania, i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. W doktrynie jak i w orzecznictwie podkreśla się, iż postępowanie przewidziane w art. 157 ustawy, przewidującym badanie oceny prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego, a organy administracji dokonując oceny wartości dowodowej operatu mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r. II OSK 459/2005 Lex Nr 206473) Organ administracji prowadząc postępowanie w przedmiocie nałożenia zobowiązania finansowego na stronę winien mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Skarżący słusznie zarzucili, iż zgodnie z § 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109, ze zm.) przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej uwzględnia się odległość nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń. Z operatu nie wynika by treść tego unormowania została przez rzeczoznawcę uwzględniona. Kwestia ta wymaga zatem wyjaśnienia. Organ winien także wyjaśnić, czy nieruchomość posiadała uzbrojenie w postaci sieci wodociągowej. Strona zakwestionowała bowiem takie ustalenie zawarte w operacie. Podnoszony w skardze zarzut niezawiadomienia o terminie oględzin nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem dokonanie oględzin nie było w sprawie obowiązkowe. Niemniej jednak, jeżeli oględziny takie stałyby się podstawą dokonania w sprawie ustaleń faktycznych, w sprawie doszłoby do naruszenia art. 79 § 1 k.p.a. Zarzut, że w operacie nie uwzględniono przy wycenie nieruchomości sąsiedniej działki nie jest uzasadniony. Organ wszczął bowiem postępowanie w sprawie wymierzenia opłaty jedynie co do działki nr [...] o powierzchni 2 390 m2. Brak było zatem podstaw od ustalenia przez rzeczoznawcę wartości działki powiększonej o działkę sąsiednią. Nadto wskazać należy, że dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, ceny nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo obiektów nie może budzić wątpliwości, ponieważ zarówno strony, jak i organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne. Jeśli w podejściu porównawczym należy przyjąć kilkanaście nieruchomości do porównania ich z nieruchomością wycenianą, a zastosowanie metody korygowania ceny średniej wymaga ustalenia współczynników korygujących, które mają odnieść cenę nieruchomości przyjętych do porównania do ceny nieruchomości wycenianej, oznacza to, że czynniki te odzwierciedlają różnice między nieruchomością wycenianą i nieruchomościami przyjętymi do porównań. W konsekwencji, jeśli nie jest znane choćby tylko położenie nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania, to już ta waga czynnika korygującego nie może podlegać kontroli, a waga innych czynników korygujących staje się nieczytelna. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 października 2013 r. sygn. II SA/Łd 221/13 Lex nr 1310640) Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że uchylona decyzja nie może być wykonana. W sprawie brak jest bowiem podstaw do wykonania wadliwej decyzji nakładającej na stronę zobowiązanie finansowe. Na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o zwrocie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na rzecz skarżących solidarnie kwoty 754 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania obejmujących uiszczony w sprawie wpis sądowy oraz koszty zastępstwa prawnego.