IV SA/Wa 206/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego P. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej jako: GDOŚ, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania pana P.C. (dalej jako: skarżący), na decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. (dalej jako: RDOŚ, organ i instancji), z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], uchylająca zaskarżoną decyzję w brzmieniu: "I. Stwierdzam iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zachodniej obwodnicy miasta P. w ciągu drogi krajowej [...] na odcinku [...] węzeł "G." Wojewody [...] z [...].06.2007 r. znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa. II. Nie uchylam decyzji, gdyż od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w pkt 1, upłynęło pięć lat" i orzekająca w zakresie odmowy uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...].06.2007 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zachodniej obwodnicy miasta P. w ciągu drogi krajowej nr na odcinku [...] węzeł "G.". Przedstawiając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przebieg postępowania administracyjnego GDOŚ wskazał w szczególności, co następuje. W decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., RDOŚ stwierdził, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zachodniej obwodnicy miasta P. w ciągu drogi krajowej [...] na odcinku [...] węzeł "G." została wydana z naruszeniem prawa; II. nie uchylił decyzji o której mowa w pkt. I, gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat. Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r., odwołanie wniósł skarżący, podnosząc, iż nie zgadza się z punktem II decyzji RDOŚ. Dodatkowo skarżący podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: WSA) w wyroku z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt IV Sa/Wa 1523/08 uchylił postanowienie Ministra Środowiska (dalej jako: MŚ), z dnia [...] kwietnia 2007 r. z powodu niezapewnienia odpowiedniego zabezpieczenia przed oddziaływaniem akustycznym drogi. Wadliwe zapisy postanowienia MŚ, dotyczące ochrony przed hałasem zdaniem skarżącego, zostały przeniesione do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt: II OSK 1502/10, wydanym na skutek skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uprawomocnił się wyrok WSA z dnia 8 grudnia 2008 r., ze skargi: P.C., M.P., G.W., K.W. i J.K.. Prawomocny wyrok WSA z dnia 8 grudnia 2008 r., uchylił w części postanowienie MŚ z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...], w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, tj. w zakresie, w jakim ww. postępowanie dotyczy zgody na realizację przedsięwzięcia na odcinku od wiaduktu oznaczonego jako "[...]" do miejsca oznaczonego jako 11-ty kilometr planowanej drogi na mapach załączonych do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. skarżący na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 5, 8 k.p.a. wystąpił do RDOŚ z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji. Organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], wznowił postępowanie zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W postanowieniu z dnia [...] marca 2013 r. GDOŚ umorzył postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem MŚ z dnia [...] października 2006 r., znak: [...], uzgadniającym warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zachodniej obwodnicy miasta P. w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] węzeł "G.", w zakresie, w jakim dotyczy ono zgody na realizację przedsięwzięcia na odcinku od wiaduktu oznaczonego jako [...] do miejsca oznaczonego, jako 11 kilometr planowanej drogi na mapach załączonych do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z lutego 2006 r. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r., wydanej na podstawie art. 151 § 2 i art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., RDOŚ: I. stwierdził, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zachodniej obwodnicy miasta P. w ciągu drogi krajowej [...] na odcinku [...] węzeł "G." została wydana z naruszeniem prawa; II. nie uchylił decyzji o której mowa w pkt. I, gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat. Organ I instancji w uzasadnieniu ww. decyzji wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., natomiast zaistniała podstawa wymieniona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Uznając jednak wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 146 § 1 k.p.a., wprowadzającej czasowe ograniczenie co do możliwości uchylenia decyzji, organ zdecydował odmówić uchylenia ww. decyzji środowiskowej. Rozpatrując przedmiotową sprawę organ II instancji uznał, że ustalenia RDOŚ co do braku zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. są prawidłowe. Odnosząc się do kryterium wynikającego z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. organ wskazał, że analizując przesłanki wznowienia, nie można stosować wykładni rozszerzającej, a należy je interpretować w sposób zawężający. Wznowienie postępowania stanowi zdaniem organu, wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. i z tego względu przesłanki stanowiące podstawę wznowienia postępowania należy w ocenie organu traktować wprost. Według GDOŚ, literalne brzmienie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wskazuje, że podstawa do wznowienia postępowania zachodzi, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję, lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Przepis ten nie wyszczególnia decyzji, która została wydana w oparciu o postanowienie. Nie można zatem w ocenie GDOŚ, rozszerzać przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., która dotyczy decyzji wydanych w oparciu o inną decyzje, lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione o decyzje wydane w oparciu o postanowienie, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się na wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt: II OSK 2154/10. W ocenie organu, nie można rzeczonej przesłanki łączyć z art. 126 k.p.a., na który powołuje się skarżący we wniosku o wznowienie postępowania. Powyższy przepis stanowi, że do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz określonych w art. 134, stosuje się art. 145-152 k.p.a. Zdaniem organu, wynikające z art. 126 k.p.a. odesłanie do art. 145 k.p.a. oznacza możliwość zastosowania instytucji wznowienia postępowania w stosunku do postanowień, na które służy zażalenie. Mając na uwadze, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpił związek przyczynowy między decyzją środowiskową, a inną decyzją lub orzeczeniem sądu, zdaniem organu, nie można uznać, iż zaistniała przesłanka kwalifikowanej wadliwości postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Z tego względu brak jest według GDOŚ, podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., jak również nie ma znaczenia zajście negatywnej przesłanki, wymienionej w art. 146 § 1 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego zaistniała w przedmiotowej sprawie wada postępowania w postaci uchylenia postanowienia uzgadniającego MŚ w zakresie dotyczącym zgody na realizację przedsięwzięcia na odcinku od wiaduktu oznaczonego jako [...] do miejsca oznaczonego jako 11 kilometr planowanej drogi na mapach załączonych do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z lutego 2006 r., nie może stanowić podstawy wzruszenia decyzji środowiskowej w postępowaniu wznowieniowym. W tym stanie rzeczy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 1 k.p.a., GDOŚ uchylił zaskarżoną decyzję RDOŚ, a następnie orzekł o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Zarzut skarżącego, w którym nie zgadza się z punktem li zaskarżonej decyzji, organ uznał za bezprzedmiotowy. Odpowiadając na zarzut wadliwego przeprowadzenia postępowania wznowieniowego, z uwagi na niepoddanie wariantowaniu całej trasy przebiegu drogi oraz dopuszczenie jako wariantu alternatywnego jedynie "wariantu przedstawionego w trakcie rozprawy w WSA w Warszawie", GDOŚ wskazał, że organ pierwszej instancji na stronie 4 zaskarżonej decyzji wyjaśnił, iż prowadząc postępowanie wznowieniowe wziął pod uwagę granice rozpoznania sprawy. Z tego względu, po przeanalizowaniu orzecznictwa, powołując się na wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt: II OSK 1266/11, ograniczył ponowne rozpoznanie sprawy do odcinka drogi od węzła R. (bez węzła) do 11 kilometra drogi. Zdaniem organu odwoławczego, przepisy k.p.a. nie precyzują, w jaki sposób takie postępowanie powinno być prowadzone. Niejednoznaczne jest także w ocenie organu orzecznictwo sądowoadministracyjne. Według GDOŚ, nie istnieją formalne podstawy, z których wynika, że RDOŚ, prowadząc postępowanie wznowieniowe, miał obowiązek dokonania analizy wariantowej dla całego odcinka drogi. Jeśli chodzi o zarzut nieuwzględnienia w postępowaniu wyjaśniającym, jako wariantu alternatywnego, propozycji przedstawionych przez skarżącego organ odwoławczy podkreślił, iż analiza dodatkowych wariantów przebiegu drogi, nieobjętych postępowaniem w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia, skutkowałaby przekroczeniem granicy wyznaczonej zakresem rozstrzygniętej decyzją ostateczną sprawy administracyjnej. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego uchybień stwierdzonych przez WSA w Warszawie w postanowieniu MŚ z dnia [...] kwietnia 2007 r., które znalazły odzwierciedlenie w decyzji środowiskowej, organ odwoławczy wskazał, iż w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania rozstrzygana jest kwestia wadliwości prawnoprocesowej rozstrzygnięcia. Oznacza to, że we wznowionym postępowaniu organ nie rozpatruje sprawy w pełnym zakresie co do okoliczności faktycznych i prawnych, a przedmiotem tego postępowania jest weryfikacja postępowania zwykłego pod kątem kwalifikowanych wad, wymienionych enumeratywnie w art. 145 § 1 lub 145a § 1 k.p.a., które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w całości zdaniem organu II instancji, zrodziłoby dopiero uchylenie decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia. W skardze z dnia [...] grudnia 2013 na decyzję GDOŚ z dnia [...] listopada 2013 r. skarżący zarzucił naruszenie art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a i art. 139 k.p.a. W piśmie z dnia [...] stycznia 2014 zatytułowanym uzupełnienie skargi z dnia [...] grudnia 2013 r., skarżący dodatkowo wyjaśnił, iż składając wniosek o wznowienie postępowania nie był pewny jaki przepis prawa powinien być zastosowany. Według skarżącego, RDOŚ w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. nie poprosił go o ustosunkowanie się do przytoczonego art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Ponadto skarżący podniósł kwestie dotyczącą zniszczenia stanowiska poczwarówki jajowatej. Jego zdaniem, analogiczna sytuacja miała miejsce w stosunku do ropociągu "P.". Skarżący wyraził także swoje oczekiwanie, że organ wydający decyzję w drugiej instancji skorzysta z art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: ustawa p.p.s.a.). W przypadku jeśli organ uzna, że zastosowany przepis prawa art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. jest nieprawidłowy i sprawa powinna zostać rozstrzygnięta na podstawie innego przepisu (np. art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.), wyraził zgodę na rozpatrzenie sprawy na podstawie innego prawidłowego przepisu. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2014 r., skarżący złożył dodatkowe wyjaśnienia. Jego zdaniem, z odpowiedzi na skargę wynika, iż organ naruszył art. 9 k.p.a. W dalszej części pisma skarżący polemizuje z stanowiskiem organu odwoławczego przedstawionym w odpowiedzi na skargę. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2014 r., GDOŚ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja zdaniem Sądu, zapadła z naruszeniem art. 139 k.p.a. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a., uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 ustawy p.p.s.a., Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie Sąd podziela zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 139 k.p.a. Z uwagi na naruszenie jednej z fundamentalnych zasad prawa procesowego Sąd nie badał zarzutów skargi w pozostałym zakresie. Decyzja GDOŚ z dnia [...] listopada 2013 r. wydana w następstwie wniesienia odwołania skarżącego, na decyzję RDOŚ, z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylająca zaskarżoną decyzję w brzmieniu: "I. Stwierdzam iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zachodniej obwodnicy miasta P. w ciągu drogi krajowej [...] na odcinku [...] węzeł "G." Wojewody [...] z [...].06.2007 r. znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa. II. Nie uchylam decyzji, gdyż od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w pkt 1, upłynęło pięć lat" i orzekająca w zakresie odmowy uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...].06.2007 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zachodniej obwodnicy miasta P. w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] węzeł "G." narusza zakaz reformationis in peius wyrażony w art. 139 k.p.a. Według tego przepisu, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Z treści tego przepisu wynika zasada, gwarantująca stronie swobodę w realizowaniu przyznanego jej prawa do odwołania się od decyzji organu I instancji w myśl przyjętej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności. Istota tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść strony odwołującej się. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Określenie "niekorzyść strony", o której mowa w tym przepisie, wymaga ujęcia obiektywnego. Stan taki, to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się, wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. W niniejszej sprawie o tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie sentencji decyzji RDOŚ z dnia [...] sierpnia 2013 r. z sentencją decyzji GDOŚ z dnia [...] listopada 2013 r. Ustawodawca przewidział jednakże wypadki, w których możliwe jest odstąpienie od powyższej zasady - są to: rażące naruszenie prawa w decyzji organu I instancji oraz rażące naruszenie interesu społecznego. Oznacza to, iż organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się, jeżeli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa, dopuszczające możliwość orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się należy rozumieć, jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny. Sytuacja taka ma miejsce, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić przez proste ich zestawienie ze sobą (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 771/96, Lex Nr 45182 oraz wyroki WSA w Warszawie: z dnia 24 marca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1149/04, Lex nr 165003 i z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt SA/Wa 367/04, Lex nr 169384 oraz powołane tam orzecznictwo). W ten sposób można bowiem oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem, od rażącego naruszenia prawa. Należy również podnieść, iż każdorazowo, gdy organ odwoławczy orzeka na niekorzyść strony odwołującej się obowiązany jest wykazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie zaistniała jedna z przesłanek dopuszczalności rezygnacji z zakazu reformationis in peius (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 443/07, Lex nr 392687 oraz wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 1986 r., sygn. akt II SA 1500/85, nie pub!.). W świetle powyższych wywodów zdaniem Sądu, kwestionowana decyzja GDOŚ z dnia [...] listopada 2013 r. narusza art. 139 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Z zestawienia treści decyzji RDOŚ z dnia [...] sierpnia 2013 r. i rozstrzygnięcia GDOŚ z dnia [...] listopada 2013 r. niezbicie wynika, że decyzja GDOŚ spowodowała pogorszenie sytuacji strony, gdyż organ uchylił zaskarżoną decyzję, która stwarzała skarżącemu możliwość dochodzenia wynagrodzenia szkody, o ile zostałaby mu wyrządzona przez niezgodne z prawem władcze działanie organu administracji. Jednocześnie w realiach niniejszej sprawy nie można podzielić stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę według, którego decyzja RDOŚ w P. nie stanowiła o uchyleniu decyzji Wojewody [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, o co wnioskował pismem z dnia [...] listopada 2010 r. skarżący, a tylko wtedy zdaniem organu II instancji, można by, w świetle odmowy uchylenia decyzji przez organ odwoławczy, mówić o pogorszeniu sytuacji skarżącego w rozumieniu art. 139 k.p.a. Zdaniem Sądu, poprzez wydanie decyzji GDOŚ z dnia [...] listopada 2013 r. nastąpiła zmiana decyzji organu I instancji na niekorzyść skarżącego. Znaczenie słowa "niekorzyść" w świetle art. 139 k.p.a. oznacza niekorzystną nową sytuację w której znalazł się odwołujących na skutek wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Po wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. pogorszyła się materialnoprawna sytuacja skarżącego. W przedmiotowej sprawie decyzja organu II instancji ukształtowała sytuację prawną skarżącego w sposób mniej korzystny niż wynikało to z decyzji RDOŚ z dnia [...] sierpnia 2013 r. Zakwestionowana treść decyzji RDOŚ przez organ M instancji była dla skarżącego korzystniejsza od treści decyzji organu odwoławczego. W judykaturze oraz w piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, iż działaniem na niekorzyść odwołującej się strony jest umniejszenie zakresu uprawnień przyznanego w decyzji pierwszej instancji. Ograniczenie wynikające z treści art. 139 k.p.a. stanowi jedną z podstawowych gwarancji procesowych strony. Zakaz ten poprzez niedopuszczenie do pogorszenia sytuacji prawnej strony ustalonej w decyzji organu I instancji stwarza zachętę do korzystania ze środków odwoławczych. Ochrona tego interesu stanowi wartość tak doniosłą, iż wymaga ograniczenia możliwości zmiany decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony (A. Skóra, Reformatio in peius w postępowaniu administracyjnym, Gdańsk 2002, s. 63). Poprzez uchylenie przez GDOŚ zaskarżoną decyzję w brzmieniu: "I. Stwierdzam iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zachodniej obwodnicy miasta P. w ciągu drogi krajowej [...] na odcinku [...] węzeł "G." Wojewody [...] z [...].06.2007 r. znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa", nastąpiło umniejszenie zakresu uprawnień skarżącego w stosunku do przyznanego decyzją RDOŚ z dnia [...] sierpnia 2013 r. Stwierdzenie przez organ, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa stwarza stronie postępowania możliwość dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody, jeżeli takowa wynikłaby z tego tytułu. Przesłanką odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniem lub zaniechaniem przy wykonywaniu zadań z zakresu administracji publicznej jest ich bezprawność ujęta w formule niezgodności z prawem, przez co należy rozumieć naruszenie przepisów prawa materialnego bądź procesowego. Stwierdzenie w decyzji RDOŚ, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zachodniej obwodnicy miasta P. w ciągu drogi krajowej [...] na odcinku [...] węzeł "G." Wojewody [...] z [...].06.2007 r. znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa stanowi jedną z przesłanek odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę poniesioną w związku z wadliwą decyzją. W judykaturze utrwalone jest stanowisko, że sąd powszechny jest związany treścią rozstrzygnięcia, czyli osnową ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przez uprawniony organ administracyjny na podstawie przepisów prawa w formie prawem przewidzianej (por. orzeczenia Sądu Najwyższego; wyrok z dnia 12 maja 1964 r., II CR 185/64, OSNC 1995, Nr 3, poz. 41. O tym, czy decyzja GDOŚ z dnia [...] listopada 2013 r., została wydana na niekorzyść skarżącego, Sąd stwierdził, porównując treść decyzji organu II instancji z treścią decyzji RDOŚ z dnia [...] sierpnia 2013 r. W ocenie Sądu kryterium oceny kierunku, w jakim nastąpiła zmiana sytuacji prawnej skarżącego, stanowiła treść decyzji organu I instancji. Wydanie decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. przez GDOŚ spowodowało niekorzystną sytuację dla skarżącego w rozumieniu przepisu art. 139 k.p.a. W przedmiotowej sprawie oznacza to pogorszenie sytuacji prawnej skarżącego w zakresie rozstrzygnięcia decyzji organu II instancji. Pojęcie niekorzyści w niniejszej sprawie trzeba odnieść do treści odwołania skarżącego od decyzji RDOŚ z dnia [...] sierpnia 2013 r. W ocenie Sądu, niekorzystna będzie więc taka zmiana decyzji, która nie jest pożądana z punktu widzenia stanowiska wyrażonego przez stronę w odwołaniu. Podstawową wartością zakazu wynikającego z art. 139 k.p.a. jest ochrona praw indywidualnych strony w postępowaniu administracyjnym. Ustawodawca poprzez instytucje zakazu reformationis in peius zdecydowała się na ochronę prawa nabytych z decyzji nieostatecznych (J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 77). Organ odwoławczy odstępując od ww. zakazu obowiązany jest w uzasadnieniu szczegółowo wykazać wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się tylko wtedy, jeżeli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W niniejszej sprawie organ nie wykazał wystąpienia przesłanek wyłączających stosowanie zakazu wynikającego z treści art. 139 k.p.a. Naruszenie zakazu wynikającego z ww. przepisu trzeba traktować jako naruszenie prawa, ze wszystkimi skutkami, jakie dla takiego naruszenia prawo przewiduje. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi oraz dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów ustawy. Organ raz jeszcze oceni, zarzuty podniesione w odwołaniu skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r., od decyzji RDOŚ z dnia [...] sierpnia 2013 r. W tej sytuacji Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. A i c w zw. Z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku.