II SA/Ke 987/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 19 września 2013r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 19 września 2013 r. znak: [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 sierpnia 2013 r. znak: [...] o nałożeniu na M. S. kary pieniężnej w wysokości 5000 zł za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. Jak wynika z akt sprawy w dniu 13 kwietnia 2013 r. na ul. S. w K. inspektorzy inspekcji Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli pojazd m-ki Mercedes-Benz nr rej. [...] wykonujący na podstawie zezwolenia nr [...] regularny przewóz drogowy osób na linii S. – K. W chwili zatrzymania autobus nie był wyposażony w tablice kierunkowe. Wszczęte przez organ I instancji postępowanie administracyjne poskutkowało wydaniem opisanej na wstępie decyzji z dnia 14 sierpnia 2013 r. z uwagi na uchybienie wymogom technicznym określonym w § 18 ust. 1 pkt 12 i 13 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. W odwołaniu M. S. zarzucił organowi niewzięcie pod uwagę czynnika niezależnego od przewoźnika. Zdaniem strony organ niesłusznie odmówił wiarygodności zeznaniom kierowcy, który wyjaśnił, że będąc przesłuchiwany dwa miesiące po kontroli pomylił się twierdząc, iż znajdujący się pod wpływem alkoholu trzej pasażerowie wsiedli do pojazdu na przystanku przy ul. S. W odwołaniu wskazano ponadto, że w protokole przesłuchania inspektora Ł. B. znalazły się sprzeczne informacje dotyczące bocznej tablicy kierunkowej. Strona wyjaśniła, że tablicę tę zerwał jeden z pasażerów, a kierowca zamierzał ją zawiesić niezwłocznie po zatrzymaniu pojazdu na przystanku, lecz wcześniej został zatrzymany do kontroli. Zdaniem strony w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, wyjaśnił, że w postępowaniu przesłuchano w charakterze świadków kierowcę Z. R. oraz inspektorów ITD Ł. B. i S. W. Jego zdaniem w zeznaniach Ł. B. nie ma sprzeczności. Świadek ten najpierw podał, że pojazd nie posiadał tablicy bocznej kierunkowej, następnie dodał, że nie wie, czy tablica ta w ogóle znajdowała się w pojeździe, ponieważ kierowca nie wypowiedział się na ten temat, ani nie pokazał mu tablicy. Organ wskazał, że protokół kontroli z dnia 10.04.2013r. został podpisany przez kierowcę bez zastrzeżeń, co oznacza, że potwierdził fakt wystąpienia naruszenia opisanego w lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Kierowca nie poinformował kontrolujących o okolicznościach związanych z rzekomym urwaniem tablicy przez jednego z pasażerów, nie pokazał też tablicy, która miała się znajdować w pojeździe. W tej sytuacji, ponieważ brak tablic kierunkowych stanowi naruszenie określone w § 18 ust. 1 pkt 13 w zw. z § 21 ust. 1 cyt. rozporządzenia, organ zobowiązany był wymierzyć karę pieniężną na podstawie art. 92a ust. 1-3 ustawy o transporcie drogowym, w wysokości określonej w lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do tej ustawy. Organ przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r. (SK 75/06) wskazał, że podmiot prowadzący działalność gospodarczą powinien liczyć się z konsekwencjami, jakie przewiduje ustawodawca za naruszenie przepisów. Wyjaśnił ponadto, że w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Omyłka kierowcy w treści zeznań nie miała bowiem wpływu na ocenę wiarygodności zeznań kierowcy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie prawa procesowego, tj. art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji organu I instancji stronie a nie jej pełnomocnikowi; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego przyczyn braku zamocowania bocznej tablicy kierunkowej i bezpodstawne odmówienie mocy dowodowej wyjaśnieniom oraz dowolną ocenę dowodów. Ponadto skarżący zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91a ust. 1, 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym oraz § 18 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia poprzez bezpodstawne zakwalifikowanie nieumieszczenia bocznej tablicy kierunkowej jako naruszenie warunków technicznych. Dodatkowo zarzucił organowi nieuwzględnienie czynnika niezależnego i nie dającego się przewidzieć przez przewoźnika. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że podczas kontroli kierowcy znajdują się w dużym stresie, co powoduje, że nie czytają tekstu protokołu i podpisują go bez zastrzeżeń. Uznał za niezrozumiałe postępowanie organu I instancji, który przeprowadzając dowód z przesłuchania inspektorów umniejsza w ten sposób wagę dowodową protokołu kontroli. Zdaniem skarżącego zeznania inspektorów nie potwierdziły przebiegu wydarzeń wskazanego przez kierowcę, ale też jemu nie zaprzeczyły. Inspektor Ł. B. w swoich zeznaniach najpierw stwierdził, że kontrolowany autobus nie posiadał tablicy bocznej kierunkowej, po czym wyjaśnił, że nie wie, czy w pojeździe była tablica boczna. W skardze wskazano na przesłanie do organu szeregu dokumentów (zakresu obowiązków na stanowisku kierowcy w przedsiębiorstwie skarżącego, zaświadczenia o szkoleniu kierowcy Z. R., oświadczenia), z których wynika brak wpływu przedsiębiorcy na przedmiotowe naruszenie. Tymczasem organ nie uzasadnił dlaczego przepis art. 92c ustawy o transporcie drogowym nie znalazł zastosowania. Na poparcie swojego stanowiska skarżący zacytował obszerne fragmenty orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych wydanych w sprawach VI SA/Wa 628/10 (WSA w Warszawie) oraz II SA/Ke 504/13 (WSA W Kielcach). W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie je zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydana z naruszeniem prawa materialnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Na wstępie Sąd zobowiązany jest odnieść się należy do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem należycie ustalony stan faktyczny może stanowić punkt wyjścia do dalszych rozważań dotyczących prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Analizując zebrany w aktach administracyjnych materiał dowodowy, w szczególności protokół z przeprowadzonej w dniu 13 kwietnia 2013 r. kontroli należącego do skarżącego autobusu, stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skargi, w niniejszym postępowaniu zabezpieczono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ustalenia poczynione przez organ znajdują pełne oparcie w materiale zebranym w aktach sprawy. Z protokołu przeprowadzonej w dniu 13 kwietnia 2013 r. kontroli oraz dołączonego do niego materiału fotograficznego jednoznacznie wynika, że przedmiotowy pojazd nie był wyposażony w boczną tablicę kierunkową. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo ocenił podnoszone przez stronę przyczyny nieumieszczenia w pojeździe bocznej tablicy kierunkowej. Odnosząc się do załączonego do odwołania oświadczenia kierowcy, który wskazaną nieprawidłowość usprawiedliwiał zachowaniem jednego z pasażerów i koniecznością zakończenia kursu zgodnie z rozkładem jazdy, zasadnie uznano je za niewiarygodne, w sytuacji gdy kierujący kontrolowanym pojazdem podpisał protokół kontroli bez wniesienia do niego zastrzeżeń. Z akt sprawy, tj. zeznań świadków, w tym kierowcy, nie wynika również, aby kierowca pokazywał kontrolującym urwaną rzekomo przez jednego z pasażerów tablicę kierunkową. Poza twierdzeniami skarżącego i jego kierowcy nie ma więc żadnych dowodów na to, że przedmiotowa tablica w ogóle znajdowała się w kontrolowanym pojeździe. Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego, że podnoszone przez stronę okoliczności nie uzasadniają zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U z 2012 r., poz. 1265 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane jest stanowisko, podzielane przez Sąd w niniejszej sprawie, zgodnie z którym przedsiębiorca obowiązany jest do takiego zorganizowania działalności przedsiębiorstwa, aby nie dochodziło do naruszeń prawa (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 498/12). Jak trafnie wskazuje WSA w Krakowie w wyroku z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 9/12, "przedsiębiorca ma bowiem wpływ na to, czy zatrudniani przez niego kierowcy dopuszczają się naruszeń. Wpływ ten polega nie tylko na prowadzonych szkoleniach, czy odbieraniu oświadczeń od kierowców o zobowiązaniu do przestrzegania przepisów itp. Wpływ ten polega przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło". Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skargi, organy nie naruszyły przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał natomiast za zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 1, 2, 6 ustawy o transporcie drogowym oraz § 18 ust. 1 pkt 13 w zw. z § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. z 2003 r., nr 32, poz. 262 ze zm.) poprzez bezpodstawne zakwalifikowanie nieumieszczenia bocznej tablicy kierunkowej jako naruszenie warunków technicznych autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu osób. W tym zakresie spór pomiędzy stronami dotyczy okoliczności, jak zakwalifikować brak tablicy kierunkowej na autobusie, którym wykonywany jest regularny przewóz osób. Skarżący prezentuje bowiem pogląd, że tablica kierunkowa stanowi element wyposażenia autobusu, podczas gdy zdaniem organów obu instancji brak tablicy kierunkowej oznacza, że autobus – ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu drogowego – nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym. W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje w powyższym zakresie rozbieżność. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2013r., sygn. akt II SA/Gl 1312/12, wskazano, że "naruszenie wymogów przewidzianych w zakresie obowiązkowego wyposażenia autobusu stanowi tym samym, zgodnie z tytułem ww. Działu III niezachowanie wymaganych warunków technicznych pojazdu samochodowego". Z kolei w wyroku z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 2132/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sformułował tezę, że zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 ww. rozporządzenia posiadanie tablic kierunkowych: czołowej i bocznej należy do warunków technicznych autobusu. Z tego wynika, że wykonywanie regularnego transportu publicznego autobusem nieposiadającym bocznej tablicy kierunkowej kwalifikuje się jako wykonywanie transportu autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla regularnego przewozu osób. Odmienne stanowisko zajęły Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 754/12 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 628/10. W ostatnim z powołanych orzeczeń wskazano, że zarówno art. 18 b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, jak również regulacje ww. rozporządzenia, a także przepis art. 66 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), nie precyzują czym są "warunki techniczne" autobusu wymagane dla danego rodzaju przewozu osób. Sąd przyjął, że termin "warunki techniczne pojazdu" dotyczy sprawności samego pojazdu jako całości oraz jego części składowych. Nie dotyczy natomiast jego dodatkowego wyposażenia, na które składają się rzeczy odrębne (niebędące częściami składowymi pojazdu), a przez to nie rzutujące na warunki techniczne samego pojazdu. W rezultacie Sąd stwierdził, że "nieuprawnione jest zrównanie braku umieszczenia tablic kierunkowych z naruszeniem warunków technicznych pojazdu w drodze wykładni celowościowej albo funkcjonalnej". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 754/12 oraz w wyroku WSA w Warszawie w sprawie VI SA/Wa 628/10. Stanowisko to podzielił również tut. Sąd w wyroku z dnia 5 września 2013 r. sygn. II SA/Ke 504/13. Niewątpliwie terminologia, którą posługuje się ustawodawca w przepisach powołanych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, nie jest precyzyjna. Przepisy § 18 oraz § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia zamieszczone są bowiem w dziale III "Warunki techniczne pojazdu samochodowego", co uzasadnia stanowisko, że wyposażenie to niejako część warunków technicznych. Jednocześnie sam tytuł ww. rozporządzenia – w sprawie "warunków technicznych pojazdów" oraz "zakresu ich niezbędnego wyposażenia" pozwala rozgraniczyć "warunki techniczne" od "wyposażenia" pojazdu. Przepisy § 18 ust. 1 pkt 13 oraz § 21 ust. 1 ww. rozporządzenia jednoznacznie wskazują, że autobus powinien być "wyposażony" w tablice kierunkowe, co w ocenie Sądu uzasadnia wniosek, że należą one do wyposażenia pojazdu. Ponadto w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wyszczególniającym m.in. naruszenia przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego pod l.p. 2.5. ustawodawca wymienia wykonywanie przewozu autobusem, który: 2.5.1. – nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, za co przewidziana jest kara pieniężna w wysokości 5.000 zł, 2.5.2. – nie spełnia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów, za co przewidziana jest kara pieniężna w wysokości 2.000 zł. Przy tak dokonanym przez ustawodawcę rozróżnieniu ww. naruszeń zarówno wykładnia językowa, jak i wykładnia logiczna cyt. przepisów prowadzi do wniosku, że tablice kierunkowe informujące o trasie przejazdu autobusu należy zaliczyć do jego wyposażenia i oznakowania, a nie do warunków technicznych. Dodatkowym argumentem przemawiającym za przedstawioną wyżej wykładnią stosowanych w niniejszej sprawie przepisów jest to, że w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2012 r. ustawodawca nie wyróżniał uchybień w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdów w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów. Przed nowelizacją ustawy o transporcie drogowym dokonaną w ustawie z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym i niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 244, poz. 1454), obowiązującą od dnia 1 stycznia 2012 r., w załączniku pod l.p. 2.5 mowa była tylko o wykonywaniu transportu drogowego osób autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu osób. Od dnia 1 stycznia 2012 r. ustawodawca rozróżnia wyposażenie i oznakowanie pojazdu od jego warunków technicznych. Również z tego względu nie znajduje uzasadnienia pogląd, że brak tablic kierunkowych, stanowiących niewątpliwie element wyposażenia pojazdu w związku z przewozem pasażerów, należy traktować jako naruszenie warunków technicznych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności uwzględni okoliczność, że prawidłowo ustalony w sprawie stan faktyczny nie daje podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowy przewóz wykonywany był autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym ze względu na rodzaj przewozu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a. O kosztach, na które złożyła się kwota wpisu w wysokości 200 zł orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.