I SA/Wa 873/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku D. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [..] listopada 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1952 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1952 r. nr [...] odmawiające przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] - uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] i jednocześnie na podstawie art. 157 oraz art. 158 § 1 kpa - odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2000 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku Z. S. - udokumentowanego następcy prawnego byłej współwłaścicielki, stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia1952 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1952 r. nr [...] odmawiające przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku D. P. - współużytkownika wieczystego gruntu przedmiotowej nieruchomości, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1952 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1952 r. nr [...] odmawiające przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [....] położonej przy ul.[...]. W dniu 11 grudnia 2010 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął wniosek D. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. W dniu 12 sierpnia 2011 r. do akt sprawy wpłynęło pismo adw. J. S. reprezentującego następców prawnych byłej właścicielki informujące, że H. D., jedna ze spadkobierców i osób wymienionych w decyzji z dnia [...] listopada 2010 r., zmarła w dniu [...] listopada 2010 r. oraz, że postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku jest w toku. W dniu 13 lutego 2012 r. do akt sprawy wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego [...] stwierdzające nabycie praw do spadku po H. D. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku D. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] - uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. i jednocześnie na podstawie art. 157 oraz art. 158 § 1 k.p.a. - odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. nr [...]. W uzasadnieniu Minister wskazał, iż z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. została skierowana m.in. do strony postępowania administracyjnego H. D., która zmarła w dniu [...] listopada 2010 r. Tym samym, jako osobie nieżyjącej nie przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu nadzorczym. Przedmiotowa decyzja powinna być zatem skierowana do następcy prawnego H. D., którym na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] jest wnuczka A. D. Okoliczność skierowania decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. do zmarłej strony H. D. i brak udziału w postępowaniu jej spadkobierców stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. w całości i wydania nowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę organ nadzoru za strony toczącego się postępowania uznał następcę prawnego M. D., tj. A. D. Minister podkreślił, że D. P. nie zakwestionowała żadnych ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. nr [...], gdzie szczegółowo wykazano wady decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta zawiera obszerną i pełną analizę stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wydanie decyzji było poprzedzone zebraniem materiału dowodowego archiwalnego i geodezyjnego oraz zawiadomieniem stron o prowadzonym postępowaniu. Ponadto organ podkreślił, iż brak udziału wszystkich stron może być jedynie podstawą do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. Z takimi ustaleniami organu nadzoru zgodziła się skarżąca wskazując we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że nie budzi żadnych wątpliwości ustalenie organu, że w przypadku prowadzenia postępowania bez udziału strony, podmiot ten na własny wniosek może żądać wznowienia postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w niniejszym - kolejnym już nadzorczym postępowaniu Minister stwierdził, iż nie wskazują one na błędy w podjętym rozstrzygnięciu tj. w decyzji z dnia [...] września 2000 r. lecz wynikają z prób wskazania innych błędów zaistniałych podczas wydawania decyzji z dnia [...] września 2000 r. m.in. wątpliwości co do prawidłowości złożenia wniosku w trybie art. 156 k.p.a. o stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych tylko przez jednego współwłaściciela nieruchomości. Do argumentów tych organ odniósł się już w decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. Następnie wskazano, iż w rozpoznawanej sprawie kluczową kwestią którą należało wyjaśnić była ta, czy Z. S. był osobą uprawnioną do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1952 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja1952 r. nr [...], na podstawie którego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wszczął postępowanie administracyjne. Stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości są jej poprzedni właściciele lub ich spadkobiercy (wszyscy), aktualny właściciel nieruchomości, a także osoby, które wykażą, że przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości (np. użytkownicy wieczyści). Wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić jedynie z inicjatywy osoby mającej legitymację procesową strony. Tym samym w razie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, w tym wypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, organ już na tym etapie wszczęcia postępowania ma obowiązek badać, czy wnioskodawca jest stroną postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem administracyjnym w stosunku do postępowania, które toczyło się w trybie zwykłym i musi toczyć się z udziałem wszystkich stron. Jeżeli wniosek składa strona postępowania nadzwyczajnego, to brak jest podstaw do odmowy wszczęcia tego postępowania. Minister ponownie rozpoznając sprawę wskazał, iż nieruchomość [...] położona przy ul. [...] stanowiła, zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego [...] współwłasność S. G. oraz F. i Spółka Akcyjna. Z. S. do wniosku z dnia 2 marca 2000 r. o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych dotyczących nieruchomości położonej przy ulicy [...] załączył postanowienia sądu o stwierdzeniu nabyciu spadku dokumentujące jego następstwo prawne po S. G. S. G. zmarła w dniu [...] października1965 r., a spadek po niej nabył w całości mąż A. G. (postanowienie Sądu Powiatowego [...]). A. G. zmarł w dniu [...] września 1971 r., a spadek po nim nabyła w całości córka I. S. (postanowienie Sądu Rejonowego[...]). I. S. zmarła w dniu [...] listopada 1990 r., a spadek po niej nabył w całości syn Z. S. (postanowienie Sądu Rejonowego [...]). W związku z powyższym nie ulega wątpliwości interes prawny Z. S. we wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości, której współwłaścicielką była jego poprzedniczka prawna S. G. Minister podkreślił, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej, dla jego skutecznego rozpatrzenia nie musi pochodzić, na co powołuje się skarżąca, od wszystkich stron orzeczenia dekretowego, jako byłych współwłaścicieli dawnej nieruchomości [...] lub ich następców prawnych. Jednocześnie wskazano, że o ile z art. 209 kc wynika możliwość samodzielnego podejmowania działań przez każdego ze współwłaścicieli do zachowania wspólnego prawa, to norma ta nie wyłącza ustawowego obowiązku organu administracji, określonego w art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a., zapewnienia udziału w postępowaniu administracyjnym pozostałym współwłaścicielom lub ich następcom prawnym, jako stronom tego postępowania. Ponadto, ustosunkowując się do zarzutu podniesionego przez skarżącą, iż organ nadzoru nie odniósł się do stawianego we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutu związanego z brakiem ustalenia w decyzji czy wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej został złożony w terminie, Minister wskazał, że sam brak zamieszczenia w decyzji nadzorczej informacji, które zawarte są w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy nie jest wystarczający do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony przez byłych właścicieli nieruchomości z zachowaniem 6 miesięcznego terminu, skoro ogłoszenie o objęciu terenu, w skład którego wchodziła nieruchomość ozn. nr hip. [...] opublikowano w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. w dniu [...] kwietnia 1948r. nr [...], a wniosek o przyznanie prawa do gruntu wpłynął w dniu 7 maja 1948 roku. Jednocześnie wskazano, że A. i W. małż. M. - poprzednicy prawni D. P. zostali prawidłowo poinformowani o toczącym się postępowaniu nadzorczym oraz została do nich skierowana decyzja kończąca postępowanie. Poczynione na nowo w toku przedmiotowego postępowania ustalenia nie pozwalają stwierdzić, aby powołana decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. nr [...] obarczona była jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Skargę na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła D. P. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7 i art. 8 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej: k.p.a.) poprzez niezastosowanie i w efekcie utrzymanie w mocy decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, 2) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezastosowanie, 3) art. 61 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia "wniosku strony", 4) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak określenia zakresu uchylenia decyzji, art. 15 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dwuinstancyjnego postępowania w odniesieniu do wszystkich stron, w tym w szczególności do następców prawnych po H. D. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, W uzasadnieniu skargi wskazano, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte bez wniosku (i w efekcie udziału) F. w W. posiadającej 3/4 udziałów w nieruchomości. Zaznaczyć należy również, że wydana decyzja nie została skierowana do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. W ocenie skarżącej Minister błędnie przyjął skuteczność złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, który uznał, iż wniosek o stwierdzenie nieważności tzw. decyzji dekretowej, nie musi pochodzić od wszystkich - jak to organ stwierdza - "stron postępowania dekretowego". Na poparcie powyższej tezy, Minister przywołał wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 841/2007 LEX nr 354669. W ocenie skarżącej forsowany przez organ pogląd, jakoby WSA w Warszawie wypowiedział się na temat legitymacji prawnej w tzw. "postępowaniu dekretowym". Z jego treści wynika natomiast, iż Sąd ocenił kwestię wniosku złożonego w postępowaniu dotyczącym nacjonalizacji majątku przedsiębiorstwa składającego się z wielu zróżnicowanych składników majątkowych (co oznacza, że należy go interpretować w takim kontekście), jak również wynika, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji powinny brać udział wszystkie osoby, mające interes prawny w wydaniu rozstrzygnięcia. Zaskarżona przez Z. S. decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1952 r. dotyczyła przedmiotowo praw do ustanowienia własności czasowej do gruntu nieruchomości ...] położonej przy ul. [...]. Niewątpliwe więc, tylko wszyscy współwłaściciele lub ich następni prawni mogli łącznie wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania w trybie wnioskowym ("na wniosek strony"). Czym innym jest bowiem wszczęcie sprawy na wniosek strony, gdy za stronę mogą być uznane tylko łącznie występujące podmioty, a zawiadomienie o toczącym się postępowaniu w trybie art. 61 § 4 k.p.a. Zawiadomienie innych stron o toczącym się postępowaniu dotyczyć winno jedynie takich sytuacji, gdyż podmiot wszczynający postępowanie, sam i indywidualnie posiada przymiot strony i konieczne jest zawiadomienie innych stron postępowania, posiadających zindywidualizowany interes prawny. W przypadku spraw dotyczących nieruchomości objętych współwłasnością, jeżeli wniosek nie pochodzi od wszystkich współwłaścicieli, organ powinien wydać decyzję "negatywną". Nawet gdyby uznać za organem, że wbrew powyższemu, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, mógł wszcząć postępowanie na wniosek jednego z współwłaścicieli, to niewątpliwie niedopuszczalne jest wydanie decyzji nieskierowanej do wszystkich współuczestników postępowania. W przypadku współuczestnictwa koniecznego, stroną postępowania są występujący łącznie wszyscy współwłaściciele (ewentualnie ich następcy prawni) nieruchomości. Oznacza to w praktyce, że prawidłowo wydana decyzja winna być skierowana do wszystkich współuczestników postępowania. W przeciwnym wypadku decyzja nie będzie skierowana do strony postępowania, co skutkuje jej nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 61 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nadzoru w stosunku do decyzji wydanych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945r., nr 50, poz. 279) są wszyscy następcy prawni byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości oraz osoby którym przysługują obecnie prawa rzeczowe do tej nieruchomości. Zgodnie z treścią zaświadczenia Sądu Rejonowego [...] ustalono, iż współwłaścicielami nieruchomości [...] ozn. nr hip. [...] byli S. G. w ¼ części oraz F. Spółka Akcyjna w ¾ części. Decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000r. została wydana na skutek wniosku Z. S., następcy prawnego byłej współwłaścicielki nieruchomości[...] położonej przy ul. [...]. Z. S. był więc legitymowany, jako następca prawny byłej współwłaścicielki nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] do złożenia wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1952r. Całkowicie odmienną kwestią jest jednak obowiązek organu administracji zapewnienia udziału w postępowaniu administracyjnym pozostałym współwłaścicielom lub ich następcom prawnym (art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a.). Jak wskazywano wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnionym do zgłoszenia zarzutu nie wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym bez swojej winy jest wyłącznie ta osoba, która domaga się uczestnictwa w nim. Z tych też przyczyn podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., może skutecznie podnieść tylko osoba, której ona bezpośrednio dotyczy. Sąd może ją zaś uwzględnić tylko w przypadku wniesienia przez taki podmiot stosownego środka zaskarżenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08; z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1628/08, publ. OSP 2011 r., z. 2, poz. 23; z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1781/08; z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 277/10; z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10). W przedmiotowej sprawie F. Spółka Akcyjna czy też jej następcy prawni nie wystąpili o wznowienie postępowania. Ponadto, w wyroku z dnia 13 września 2013 r. sygn. akt II OSK 533/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: Okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia nie jest jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzenie nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 4, art. 156 § 1 k.p.a.). Organ, wbrew zarzutom skargi, nie dopuścił się zatem naruszenia przepisów art.61 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Dokonał bowiem prawidłowej i zgodnej z orzecznictwem wykładni wskazanych przepisów. Podsumowując, w ocenie Sądu, Z. S. był legitymowany, jako następca prawny byłej współwłaścicielki nieruchomości [...], do złożenia wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1952r. Organ natomiast miał obowiązek ten wniosek merytorycznie rozpoznać a na wstępie ustalić krąg osób będących stronami postępowania administracyjnego. Jeżeli nie dopełnił tych obowiązku ustalenia kręgu stron postępowania jest to uchybienie o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., będące przesłanką wznowienia postępowania a nie przesłanką nieważnościową (art.156 § 1 k.p.a.). Należy jednak zważyć, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie mogło być brane pod uwagę przez Sąd, z tego względu że tylko podmiot, który uznał że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Odnosząc do zarzutów naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. należało wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1754/13 podkreślił, iż kierowanie się zasadami wyrażonymi m.in. w art. 7 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem, musi, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu. W świetle okoliczności niniejszej sprawy nie sposób zatem przyjąć, że organ rozpoznając niniejszą sprawę nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art. 7 k.p.a., nie wykazując niezbędnej dbałości o dokładne wyjaśnienie sprawy jeżeli wszystkie istotne w sprawie fakty i zdarzenia zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, a motywy podjętego rozstrzygnięcia należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie sposób również przyjąć, że doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji (art. 8 k.p.a.) bowiem, materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Odnosząc się kolejno do zarzutu naruszenia przez organ zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) należy pamiętać, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Taka konieczność w obecnym stanie prawnym nie musi występować. Jednak samo spełnienie tych przesłanek nie powoduje konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 138 k.p.a. zasadą czyni rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w którym organ ten albo utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo wydaje decyzję reformatoryjną orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wynika to chociażby z systematyki aktu prawnego (art. 138 k.p.a.), gdzie te możliwe zachowania organu wyznaczone są w pierwszej kolejności, jak też z formy językowej ("Organ odwoławczy wydaje decyzje w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję (...) i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy." Natomiast w przepisie art. 138 § 2 dano organowi odwoławczemu możliwość ("organ może") wydania decyzji kasacyjnej. Ta możliwość to jednak nie pełna, nie poddająca się kontroli co do zasadności przesłanek takiej decyzji, dyskrecjonalna dowolność organu odwoławczego co do wydania decyzji w tym trybie przy zaistnieniu przesłanek wymienionych w tym przepisie. Ta dowolność musi się mieścić w granicach uznania administracyjnego, a więc organ odwoławczy wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a. musi się kierować nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygniecie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1136/13). Brak jest przesłanek ku temu, by zasadę dwuinstancyjności postępowania czynić pierwszorzędną wśród tych innych zasad. Ponadto, odnosząc się do zarzutu pozbawienia jednej instancji następców prawnych po H. D. należy wskazać, że zarzut taki winni złożyć sami następcy jeśli uważali, że istotnie pozbawiono ich jednej instancji postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu braku określenia zakresu uchylenia decyzji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a) należy podkreślić, że organ odwoławczy wskazał, iż uchyla zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2010r. nr [...]. Przyjęcie tak jednoznacznego oznaczenia, co do rozstrzygnięcia wskazuje, że dotyczy ono uchylenia ww. decyzji w całości. Inaczej wyglądałaby sytuacji gdyby organ uchylił decyzję w części i nie określił w jakiej. W takim przypadku doszłoby do naruszenia dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.