IV SA/Wa 940/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Beata Sobocha, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do: 1. § 16 w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1U, 2U i 6U oraz w części graficznej w zakresie w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy na terenie szczególnego zagrożenia powodzią; 2. § 17 w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem: 1UO/US oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy na terenie szczególnego zagrożenia powodzią; 3. § 18 w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem: 1UKr oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy na terenie szczególnego zagrożenia powodzią; 4. § 19 w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolami: 2MN, 3MN, 5MN, 8MN, 9MN, 12MN, 16MN, 17MN, 18MN, 20MN, 22MN, 23MN, 24MN, 25MN, 26MN i 27MN oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy na terenie szczególnego zagrożenia powodzią; 5. § 21 w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem: 5MN/U oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy na terenie szczególnego zagrożenia powodzią; 6. § 22 w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolami: 10ML, 11ML, 12 ML, 13 ML, 25 ML i 26 ML oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy na terenie szczególnego zagrożenia powodzią; 7. § 5 ust. 1 pkt 2 lit. g i § 6 ust. 2 pkt 5 w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem: 1U/P oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy na terenie szczególnego zagrożenia powodzią; 8. § 8 ust. 1 pkt 4 w zakresie sformułowania: "(...) z wyjątkiem obiektów związanych z produkcją rolną, hodowlaną, ogrodniczą, leśną i rybacką", w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1R i 2R, w zakresie w jakim znajdują się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; 9. § 8 ust. 1 pkt 6 w zakresie sformułowania: "(...) za wyjątkiem obiektów związanych z produkcją leśną", w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 18 ZL, 23 ZL, 24 ZL, 25 ZL, 26 ZL, 27 ZL, 28 ZL, 29 ZL, 49 ZL i 63 ZL w zakresie w jakim znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; 10. części tekstowej, o której mowa w § 16 oraz części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 8U; 11. części tekstowej, o której mowa w § 22 oraz części graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 18ML, 19ML, 21ML, 22ML i 23 ML; 12. części tekstowej, o której mowa w § 27 oraz części graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 59ZL i 60 ZL; 13. części tekstowej, o której mowa w § 28 oraz części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 21ZN; 14. części tekstowej, o której mowa w § 29 oraz części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2ZP; 15. części tekstowej, o której mowa w § 35 oraz części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2KDP; 16. części tekstowej, o której mowa w § 36 oraz części graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 19KP, 21KP i 22KP ; 17. części tekstowej, o której mowa w § 37 oraz części graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 6KDL, 45KDD i 46 KDD; 18. § 10 ust. 3 19. części graficznej, w zakresie jednostki terenowej 1U/P oraz 39 KDD; 20. części tekstowej, o której mowa w § 23, w zakresie terenu usług, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, o symbolu 1P/U; 21. § 8 ust. 1 pkt 4 w zakresie sformułowania "(...) z wyjątkiem obiektów związanych z produkcją rolną, hodowlaną, ogrodniczą, leśną i rybacką"; 22. § 8 ust. 1 pkt 6 w zakresie sformułowania "(...) za wyjątkiem obiektów związanych z produkcją leśną"; 23. § 7 ust. 8 w odniesieniu do jednostek terenowych: 17 ZL, 18 ZL, 21 ZL, 22 ZL, 23 ZL, 24 ZL, 25 ZL, 26 ZL, 27 ZL, 28 ZL, 29 ZL, 30 ZL, 31 ZL, 32 ZL, 33 ZL, 34 ZL, 35 ZL, 36 ZL, 37 ZL, 38 ZL, 39 ZL, 40 ZL, 41 ZL, 42 ZL, 43 ZL, 44 ZL, 45 ZL, 48 ZL, 49 ZL, 54 ZL, 55 ZL, 56 ZL, 57 ZL, 58 ZL, 59 ZL, 60 ZL, 63 ZL, 78 ZL, 80 ZL, 81 ZL, 82 ZL, 83 ZL i 84 ZL; 24. § 14 ust. 10 w odniesieniu do jednostek terenowych: 18 ZL, 21 ZL, 22 ZL, 23 ZL, 24 ZL, 25 ZL, 30 ZL, 31 ZL, 32 ZL, 33 ZL, 34 ZL, 35 ZL, 36 ZL, 38 ZL, 40 ZL, 44 ZL, 45 ZL, 48 ZL, 49 ZL, 54 ZL, 55 ZL, 56 ZL, 57 ZL, 58 ZL, 59 ZL, 60 ZL, 63 ZL, 81 ZL, 82 ZL, 83 ZL i 84 ZL; 25. § 9 ust. 5 pkt 3; 26. § 9 ust. 7; 27. § 19 oraz załącznika graficznego w zakresie terenów oznaczonych symbolami: 21MN, 22MN, 23MN i 26MN, położonych w strefie ochronnej do 50 m od granicy z cmentarzem; 28. § 14 ust. 2 pkt 2 w odniesieniu do terenów: 5U, 6U, 1UO/US, 3MN, 4MN, 5MN, 21MN, 22MN, 23MN, 24MN, 25MN, 26MN, 1MN/U i 5MN/U znajdujących się w odległości do 150 m od granicy z cmentarzem; 29. części tekstowej, o której mowa w § 22, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 26 ML oraz w części graficznej w zakresie w jakim dopuszcza do realizacji pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w zasięgu strefy ochronnej linii elektroenergetycznej 220 kV; 30. § 20 w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 52MN, 53MN, 55MN, 56MN i 59MN oraz w części graficznej w zakresie w jakim dopuszcza do realizacji pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w zasięgu strefy ochronnej linii elektroenergetycznej 110 kV; 31. § 21 w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 14MN/U oraz w części graficznej w zakresie w jakim dopuszcza do realizacji pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w zasięgu strefy ochronnej linii elektroenergetycznej 110 kV; 32. § 22 w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 10 ML i 17 ML oraz w części graficznej w zakresie w jakim dopuszcza do realizacji pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w zasięgu strefy ochronnej linii elektroenergetycznej 110 kV; 33. § 32 w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1ZD, 2ZD i 3 ZD oraz w części graficznej w zakresie w jakim dopuszcza do realizacji pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w zasięgu strefy ochronnej linii elektroenergetycznej 110 kV; W dniu [...] lipca 2013 r. Rada Miejska w W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. dla miejscowości K. – etap A. Skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł w piśmie z dnia 31 marca 2014 r. Wojewoda [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów: - art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Dz. U. Nr 130, poz. 871) w związku z art. 88 l ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.) oraz art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (dawniej obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią); - art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 Konstytucji RP; - art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6, art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej przez brak ustaleń: w części tekstowej planu dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1U/P i 39KDD oraz poprzez brak jednostki terenowej: 1 P/U na rysunku planu; - art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy dla obiektów budowlanych dopuszczonych na terenach rolniczych i lasów; - art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 z późn. zm.), poprzez dopuszczenie w planie miejscowym lokalizacji elementów infrastruktury technicznej na gruntach leśnych, bez uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne; - art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie planu, w zw. z art. 7 Konstytucji RP; - § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), w związku z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dopuszczenie możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej w strefie do 50 m od cmentarza oraz ujęć wody w strefie do 150 m od cmentarza; - § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz., 690 z późn. zm.), w związku z art. 1 ust. 2 pkt 5 oraz art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez dopuszczenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w strefach ochronnych linii elektroenergetycznych. Na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części: 1. - § 16 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1U, 2U i 6U oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; - § 17 uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem: 1UO/US oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; - § 18 uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem: 1UKr w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; - § 19 uchwały, w odniesieniu terenów oznaczonych symbolami: 2MN, 3MN, 5MN, 8MN, 9MN, 12MN, 16MN, 17MN, 18MN, 20MN, 22MN, 23MN, 24MN, 25MN, 26MN i 27MN oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji nowej zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; - § 21 uchwały, w odniesieniu terenu oznaczonego symbolem: 5MN/U oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji nowej zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; - § 22 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 10ML, 11ML, 12ML, 13ML, 25ML i 26ML oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji nowej zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; - § 5 ust. 1 pkt 2 lit. g i § 6 ust. 2 pkt 5 uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem: 1U/P oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji nowej zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; - § 8 ust. 1 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) z wyjątkiem obiektów związanych z produkcją rolną, hodowlaną, ogrodniczą, leśną i rybacką", w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1R i 2R, w zakresie w jakim znajdują się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; - § 8 ust 1 pkt 6 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) za wyjątkiem obiektów związanych z produkcją leśną", w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 18ZL, 23ZL, 24ZL, 25ZL, 26ZL, 27ZL, 28ZL, 29ZL, 49ZL i 63ZL "w zakresie w jakim znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; - części tekstowej, o której mowa w § 16 uchwały oraz części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 8U; - części tekstowej, o której mowa w § 22 uchwały oraz części graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 18ML, 19ML, 21 ML, 22ML i 23ML; - części tekstowej, o której mowa w § 27 uchwały oraz części graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 59ZL i 60ZL; - części tekstowej, o której mowa w § 28 uchwały oraz części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 21ZN; - części tekstowej, o której mowa w § 29 uchwały oraz części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2ZP; - części tekstowej, o której mowa w § 35 uchwały oraz części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2KDP; - części tekstowej, o której mowa w § 36 uchwały oraz części graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 19KP, 21KP i 22KP; - części tekstowej, o której mowa w § 37 uchwały oraz części graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 6KDL, 45KDD i 46KDD; - § 10 ust. 3 uchwały; 2. - w części graficznej, w zakresie jednostki terenowej 1U/P oraz 39KDD; - w części tekstowej, o której mowa w § 23 uchwały, w zakresie terenu usług, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, o symbolu 1P/U; 3. - § 8 ust. 1 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania "(...) z wyjątkiem obiektów związanych z produkcją rolną, hodowlaną, ogrodniczą, leśną i rybacką"; - § 8 ust. 1 pkt 6 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) za wyjątkiem obiektów związanych z produkcją leśną"; 4. - § 7 ust. 8 uchwały, w odniesieniu do jednostek terenowych: 17ZL, 18ZL, 21ZL, 22ZL, 23ZL, 24ZL, 25ZL, 26ZL, 27ZL, 28ZL, 29ZL, 30ZL, 31ZL, 32ZL, 33ZL, 34ZL, 35ZL, 36ZL, 37ZL, 38ZL, 39ZL, 40ZL, 41ZL, 42ZL, 43ZL, 44ZL, 45ZL, 48ZL, 49ZL, 54ZL, 55ZL, 56ZL, 57ZL, 58ZL, 59ZL, 60ZL, 63ZL, 78ZL, 80ZL, 81ZL, 82ZL, 83ZL i 84ZL; - § 14 ust. 10 uchwały, w odniesieniu do jednostek terenowych: 18ZL, 21ZL, 22ZL, 23ZL, 24ZL, 25ZL, 30ZL, 31ZL, 32ZL, 33ZL, 34ZL, 35ZL, 36ZL, 38ZL, 40 ZL, 44ZL, 45ZL, 48ZL, 49ZL, 54ZL, 55ZL, 56ZL, 57ZL, 58ZL, 59ZL, 60ZL, 63ZL, 81ZL, 82ZL, 83ZL i 84ZL; 5. - § 9 ust. 5 pkt 3 uchwały; - § 9 ust. 7 uchwały; 6. - § 19 uchwały oraz załącznika graficznego w zakresie terenów oznaczonych symbolami: 21MN, 22MN, 23MN, 24MN, 26MN, położonych strefie ochronnej do 50 m od granicy z cmentarzem; - § 14 ust. 2 pkt 2 uchwały, w odniesieniu do terenów: 5U, 6U, 1UO/US, 3MN, 4MN, 5MN, 21MN, 22MN, 23MN, 24MN, 25MN, 26MN, 1MN/U i 5MN/U znajdujących się w odległości do 150 m od granicy z cmentarzem; 7. - części tekstowej, o której mowa w § 22 uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem: 26ML oraz w części graficznej w zakresie w jakim dopuszcza do realizacji pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w zasięgu strefy ochronnej linii elektroenergetycznej 220 kV; - § 20 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 52MN, 53MN, 55MN, 56MN i 59MN oraz w części graficznej w zakresie w jakim dopuszcza do realizacji pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w zasięgu strefy ochronnej linii elektroenergetycznej 110kV; - § 21 uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem: 14MN/U w części graficznej w zakresie w jakim dopuszcza do realizacji pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w zasięgu strefy ochronnej linii elektroenergetycznej 110kV; - § 22 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 10ML i 17ML oraz w części graficznej w zakresie w jakim dopuszcza do realizacji pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w zasięgu strefy ochronnej linii elektroenergetycznej 110kV; - § 32 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1ZD, 2ZD i 3ZD oraz w części graficznej w zakresie w jakim dopuszcza do realizacji pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w zasięgu strefy ochronnej linii elektroenergetycznej 110kV. W uzasadnieniu skargi Wojewoda [...] wskazał, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, naruszono zasady sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, w ten sposób, iż skutkuje to, na podstawie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym koniecznością wyeliminowania części jego ustaleń z obrotu prawnego. Zdaniem skarżącego stosownie do zapisów art. 14 ust. 8 powyższej ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W przypadku aktów prawa miejscowego z zakresu planowania przestrzennego, tj. w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, regulację zasad i trybu ich sporządzania określa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 określa "1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, 2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań". Organ nadzoru wskazał, że zobowiązany jest do badania zgodności uchwały ze stanem prawnym obowiązującym w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, do podjęcia interwencji, stosownej do posiadanych kompetencji w tym zakresie. Organ nadzoru wskazał, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in.: wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Powyższe wynika z: - art. 10 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmienionego przez art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159) z dniem 18 marca 2011 r., w brzmieniu: "W studium określa się w szczególności: (...) 11) obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych"; art. 10 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu przed nowelizacją: "W studium określa się w szczególności: (...) 11) obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi i osuwania się mas ziemnych"; - art. 15 ust 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmienionego przez art. 5 pkt 3 ustawy o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, w brzmieniu: "W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych; art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu przed nowelizacją: "W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych"; - art. 88 k pkt 1 ustawy Prawo wodne, dodanego poprzez art. 1 pkt 25 ustawy zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, w brzmieniu: "Ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się w szczególności przez: 1) kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych", art. 80 pkt 4 Prawa wodnego w brzmieniu przed nowelizacją: "Ochronę ludzi i mienia realizuje się w szczególności przez: (...) 4) kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, budowanie oraz utrzymywanie wałów przeciwpowodziowych, a także kanałów ulgi". Wojewoda [...] wskazał, że stosownie do dyspozycji art. 79 ust. 1 Prawa wodnego, sprzed nowelizacji (tj. sprzed 18 marca 2011 r.) ochronę przed powodzią prowadzi się zgodnie z planami ochrony przeciwpowodziowej. Na podstawie art. 79 ust. 2 powyższej ustawy, dla potrzeb ochrony przed powodzią dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej sporządza studium ochrony przeciwpowodziowej, ustalające granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią w podziale na obszary wymagające ochrony przed zalaniem, obszary służące przepuszczeniu wód powodziowych stanowiące obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią oraz obszary potencjalnego zagrożenia powodzią. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., działając w oparciu o przytoczone powyżej przepisy ustawy Prawo wodne, sporządził "Stadium dla obszarów nieobwałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi - Umowa nr [...]" m.in. dla rzeki [...] oraz dla rzeki [...]. Stosownie do dyspozycji art. 14 ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Biorąc pod uwagę fakt, iż do dnia podjęcia skarżonej uchwały, mapa zagrożenia powodziowego nie została sporządzona, to w dniu [...] lipca 2013 r. (w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) ww. studium ochrony przeciwpowodziowej zachowało swoją moc obowiązującą. Rada Miejska w W. podejmując zaskarżoną uchwałę zobligowana była do uwzględnienia ustaleń studium ochrony przeciwpowodziowej. Taki obowiązek wynika również z art. 17 ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw: "Obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych: (...) 2) uwzględnia się przy sporządzaniu koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planu zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty i uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". Organ przywołał definicję obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, przez który należy rozumieć: "(...) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat, c) obszary, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne, d) pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z linia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej" (art. 9 pkt 6c ustawy Prawo wodne). Odnosząc powyższe rozważania na grunt zaskarżonej uchwały – Wojewoda [...] wskazał – że zgodnie z tekstem studium ochrony przeciwpowodziowej dla rzeki [...] (str. 22): " Część zabudowań miejscowości K. znajduje się w strefie zalewu 5% (...)", czyli tam gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi wynosi raz na 20 lat, "(...) a część w strefie zalewu 1%", czyli tam gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat. Co więcej "Na płn. od rzeki woda 1% zaleje kilka budynków [...] we wsi S., przy pierwszym moście na rzece [...]. W centrum wsi S. wody 1%, 5% i płytki zalew obejmą zabudowania po obu stronach wsi" (str. 14 studium ochrony przeciwpowodziowej dla rzeki [...]). Ponadto w rozdziale studium ochrony przeciwpowodziowej pod tytułem: Wnioski i przesłanki dla planowania przestrzennego (str. 23 studium ochrony przeciwpowodziowej dla rzeki [...] oraz str. 16 studium ochrony przeciwpowodziowej dla rzeki [...]) wskazano, że: "w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego strefa zagrożenia powodziowego winna odpowiadać wodzie MWW o p - 1%". Dodatkowo z części kartograficznej studium ochrony przeciwpowodziowej wynika, iż rzeki: [...] oraz [...] w granicach zaskarżonego planu są nieobwałowane. Zatem stosownie do przytoczonego art. 9 pkt 6c ustawy Prawo wodne, przedstawione na załączniku kartograficznym do ww. studium, obszary nieobwałowane znajdujące się w zasięgu zalewów o prawdopodobieństwie 1% i 5%, w granicach przedmiotowego planu, stanowią obszary szczególnego zagrożenia powodzią. Zdaniem organu nadzoru w przedmiotowej sprawie, uchwałodawca tylko w części uwzględnił przytoczone wcześniej przepisy, ograniczając się jedynie do określenia, na rysunku planu miejscowego, samych granic obszarów szczególnego zagrożenia powodzią i to tylko w odniesieniu do rzeki [...]. W ustaleniach szczegółowych zaś, dla poszczególnych terenów znajdujących się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, przewidziano możliwość realizacji różnych form zabudowy, przy nałożeniu ograniczeń wynikających z § 10 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Analiza zapisów ustawy Prawo wodne, zarówno przed, jak i po nowelizacji ustawy prowadzą do wniosku, że na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią, obecnie zaś szczególnego zagrożenia powodzią, nie była i nie jest możliwa realizacja zabudowy. Wyjątkiem od tej reguły było i jest uzyskiwanie stosownego zwolnienia od takiego zakazu, w drodze indywidualnej decyzji wydanej przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na etapie projektowania inwestycji. Tymczasem, zgodnie z ustaleniami części graficznej planu miejscowego, na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, przeznacza się tereny pod: - zabudowę usługową - w formie wolnostojącej z dopuszczeniem: wbudowanego w obiekt usługowy lub budynku mieszkalnego gospodarczego dobudowanego do obiektu usługowego lub wolnostojącego (quod vide § 16 ust. 1 pkt 1 uchwały), w ramach jednostek terenowych: 1U, 2U i 6U; - zabudowę usługową - usługi oświaty, zdrowia i ochrony zdrowia, sportu i rekreacji wraz z dopuszczeniem: lokalu mieszkalnego wbudowanego w obiekt usługowy lub budynku mieszkalnego wolnostojącego, budynku gospodarczego dobudowanego do obiektu usługowego lub budynku gospodarczego wolnostojącego (quod vide § 17 ust. 1 pkt 1 uchwały), w ramach jednostki terenowej: 1UO/US; - zabudowę sakralną - z dopuszczeniem budynku gospodarczego wolnostojącego (quod vide § 18 ust. 1 pkt 1 uchwały) w ramach jednostki terenowej: 1UKr; - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - w formie wolnostojącej lub bliźniaczej z dopuszczeniem: usług nieuciążliwych wbudowanych w obiekt mieszkalny lub budynku usługowego wolnostojącego, pomieszczenia gospodarczego i garażowego wbudowanego w budynek mieszkalny lub budynku gospodarczego i garażowego w budynku wolnostojącym (quod vide § 19 ust 1 uchwały) w ramach jednostek terenowych: 2MN, 3MN, 5MN, 8MN, 9MN, 12MN, 16MN, 17MN, 18MN, 20MN, 22MN, 23MN, 24MN, 25MN, 26MN i 27MN; - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową - w formie wolnostojącej z dopuszczeniem: lokali usługowych wbudowanych w budynek mieszkalny oraz pomieszczenia gospodarczego i garażowego wbudowanego w budynek mieszkalny lub budynku gospodarczego i garażowego w budynku wolnostojącym (quod vide § 21 ust. 1 pkt 1 uchwały) w ramach jednostki terenowej: 5 MN/U; - zabudowę rekreacji indywidualnej z dopuszczeniem pomieszczenia gospodarczego i garażowego wbudowanego w bryłę budynku rekreacyjnego lub budynku gospodarczego i garażowego w budynku wolnostojącym (quod vide § 22 ust. 1 pkt 1 uchwały) w ramach jednostek terenowych: 10ML, 11ML, 12ML, 13ML, 25ML i 26ML; - zabudowę usługową i tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (quod vide § 5 ust. 1 pkt 2 lit. g i § 6 ust. 2 pkt 5) w ramach jednostki terenowej : 1U/P; - tereny rolne z dopuszczeniem obiektów związanych z produkcją rolną, leśną i rybacką (quod vide § 8 ust. 1 pkt 4, w zw. z § 26 ust. 2 uchwały) w ramach jednostek terenowych: 1R i 2R; - tereny lasów obiektów związanych z gospodarką leśną (quod vide § 8 ust. 1 pkt 6, w zw. z § 27 ust. 2 uchwały) w ramach jednostek terenowych: 18ZL, 23ZL, 24ZL, 25ZL, 26ZL, 27ZL 28ZL,29ZL, 49ZL i 63ZL, również na terenach dotychczas niezagospodarowanych, niezabudowanych, lub jedynie w części zabudowanych podczas gdy zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią co do zasady, istnieje zakaz zabudowy. Szczegółowa analiza ustaleń planu miejscowego, zdaniem Wojewody [...], w szczególności zaś zapisy zawarte w § 10 ust. 3 uchwały, w powiązaniu, z przyjętymi rozwiązaniami przestrzennymi, dla wskazanych powyżej terenów, zarówno w części tekstowej oraz w części graficznej, prowadzi do konkluzji, iż zapisy uchwały nie tylko naruszają przepisy Prawa wodnego, ale również są ze sobą sprzeczne. Skoro w bowiem Rada Miejska w W., w ustaleniach planu odwołuje się do przepisów odrębnych (quod vide § 10 ust. 3, § 16 ust. 1 pkt 3, § 17 ust. 1 pkt 3, § 18 ust. 1 pkt 3, § 19 ust. 1 pkt 3, § 21 pkt 3, § 22 ust. 1 pkt 3, § 23 ust. 1 pkt 3 uchwały), które wprost zakazują realizacji zabudowy na ww. obszarach, a jedynie w szczególnych sytuacjach, w drodze decyzji administracyjnej, dopuszcza do lokowania zabudowy (art. 88 l ust. 2 ustawy Prawo wodne), to nie może, z drugiej strony, dopuszczać do realizacji zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (quod vide ustalenia szczegółowe dla wymienionych w petitum skargi jednostek terenowych). Ponadto określając dla wskazanych powyżej terenów funkcje, zasady zagospodarowania, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak dla terenów pozostających poza zasięgiem obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, nawet bez skorelowania ustaleń szczegółowych z przepisami odrębnymi, to zdaniem organu nadzoru, takie ustalenia, godzą w ustawowy porządek w dziedzinie szeroko pojętej ochrony przed powodzią. Skoro wolą ustawodawcy jest by, w sposób szczególny, chronić obszary szczególnego zagrożenia powodzią, to nie może pozostać bez ingerencji organu nadzoru fakt, iż właśnie na takich obszarach wyznacza się tereny pod zabudowę oraz dopuszcza się do budowy i rozbudowy istniejących obiektów. Ponadto ustalenia § 10 ust. 3 uchwały, w brzmieniu: "Dla działek znajdujących się w obszarze zagrożenia powodziowego o zasiągu wielkiej wody o prawdopodobieństwie 1%, a które uzyskały decyzję odpowiedniego organu zwalniającego z zakazu wznoszenia obiektów budowlanych, o której mowa w art. 88 l ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodnie ustala się: 1/ rzędne "0" budynku (poziom posadzki parteru) oraz rzędne pokrywy włazów studzienek kanalizacyjnych powinny być uzgodnione każdorazowo, przed wydaniem decyzji - pozwolenia na budowę z odpowiednim organem, 2/ części podziemne budynków powinny być zaprojektowane w systemie wanny szczelnej lub wg innej technologii ograniczającej dopływ wód gruntowych oraz eliminującej możliwość wpływu wód gruntowych do pomieszczeń podziemnych (wszystkie otwory powinny być ustalone ponad rzędną ustaloną z odpowiednim organem); 3/ na w/w terenie obowiązuje bezwzględny zakaz podnoszenia terenu", wykraczają poza zakres delegacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale i przede wszystkim są sprzeczne z ustawą Prawo wodne. Z powyżej ustawy nie wynika obowiązek uzgadniania m.in. rzędnych "0" budynku, z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej, i to jeszcze w odniesieniu do inwestycji, dla których zostały już wydane decyzje administracyjne zwalniające z zakazu wynikającego z art 88 l ust. 1 ustawy Prawo wodne. Taki obowiązek nie wynika również z art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). Zatem Rada Miejska w W., zawierając powyższe ustalenia, naruszyła art. 7 Konstytucji RP zgodnie, z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Wojewoda [...] podkreślił, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są aktami prawa miejscowego, te zaś są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Mają moc wiążącą na obszarze działania organu, który je ustanowił, jednak w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego znajdują się na samym końcu, tj. za konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi za zgodą wyrażoną w ustawie, ustawami, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, oraz rozporządzeniami. Oznacza to, zdaniem skarżącego, konieczność zgodności z wszystkimi wyżej wymienionymi typami aktów prawnych. W tym stanie rzeczy ustalenia planu miejscowego, w zakresie ochrony przed powodzią – zdaniem organu nadzoru – uznać należy za sprzeczne z ustawą Prawo wodne, bowiem nie realizują dyspozycji konkretnej normy tej ustawy, o której mowa w art. 88 l, w związku, z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy czym, nie ma znaczenia okoliczność uzgodnienia przedmiotowego planu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., dokonanego w trybie art. 4 a pkt 2 Prawa wodnego, w związku z art. 17 pkt 7 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obecnym stanie prawnym brak jest bowiem przesłanek, by można było uznać, iż "pozytywne" uzgodnienie projektu planu mogło zostać jednocześnie uznane za podstawę wprowadzenia do planu miejscowego kwestionowanych ustaleń. Spełnienie ustawowego wymogu dokonania stosownych uzgodnień nie może mieć tylko charakteru formalnego, ale musi polegać na merytorycznym sprawdzeniu rozwiązań przyjętych w projekcie planu miejscowego przez organ specjalistyczny w zakresie jego kompetencji określonych w stosownych przepisach. W konsekwencji również na etapie badania legalności podejmowanej uchwały w przedmiocie planu miejscowego weryfikacji merytorycznej podlegają orzeczenia organów uzgadniających. W przedmiotowej sprawie pomimo pozytywnego uzgodnienia projektu planu z właściwym organem (postanowienie Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...]), ustalenia planu, dopuszczające do zabudowy oraz do rozbudowy istniejących budynków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią pozostają w oczywistej sprzeczności z art. 88 l ust. 1 ustawy Prawo wodne, przez co naruszają ustawową zasadę tworzenia planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto wyznaczony na rysunku planu miejscowego obszar szczególnego zagrożenia powodzią jest niezgodny z obszarem jaki wyznaczono w studium ochrony przeciwpowodziowej dla rzeki [...]. Z części kartograficznej, ww. studium wynika, iż tereny oznaczone w planie symbolami: 19KP, 21KP, 22KP, 2KDP, 45KDD, 46KDD, 6KDL, 21ZN, 59ZL, 60ZL, 2ZP, 18ML, 19ML, 21ML, 22ML, 23ML oraz 8U znajdują się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w części lub w całości, co nie zostało uwzględnione w zaskarżonej uchwale. Tym samym uchwałodawca wprost naruszył art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda [...] podkreślił, iż Rada Miejska w W. nie zastosowała się do wymogów wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który obliguje do obowiązkowego określenia w planie miejscowym szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, w związku z położeniem ww. terenów na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Zdaniem organu nadzoru zapisy planu naruszają zasadę komunikatywności aktu prawnego, która nakazuje redagować przepisy tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm, wyrażały intencje prawodawcy. Rada Miejska w W. wprowadza w stan niepewności obywateli, co do uregulowań planu miejscowego, którego efektem jest kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Tak sprzeczne informacje, wynikające z planu mogą skutkować uznaniem przez zainteresowanego, iż każda nieruchomość na terenach oznaczonych symbolami: 1U, 2U, 6U, 1UO/US, 1UKr, 2MN, 3MN, 5MN, 8MN, &VIN, 12MN, 16MN, 17MN, 18MN, 20MN, 22MN, 23MN, 24MN, 25MN, 26MN, 27MN, 5MN/0, 10ML, 11ML, 12ML, 13ML, 25ML i 26ML, pozostająca w zasięgu obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, może być zabudowywana. Rada Miejska w W., ustaliła " Zasady kształtowania zabudowy, w tym dla działek, które uzyskały decyzje odpowiedniego organu zwalniającego z zakazu lokalizacji nowej zabudowy, zgodnie z art. 88 l ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne". Zatem Rada ustanawia zasady kształtowania i zagospodarowania, dla wszystkich działek, w terenach, o których mowa w przywołanych powyżej ustaleniach: § 16, § 17, § 18, § 19, § 21, § 22 i § 23, również dla tych, które takiej decyzji nie uzyskały, a które znajdują się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Zatem zarówno z ustaleń szczegółowych tekstu uchwały, jak i z części graficznej, wynika możliwość zabudowy ww. terenów. Z części tekstowej zaś (quod vide § 8 ust. 1 pkt 4 oraz § 8 ust. 1 pkt 6 uchwały), wynika możliwość realizacji zabudowy na terenach: 1R, 2R, 18ZL, 23ZL, 24ZL, 25ZL, 26ZL, 27ZL, 28ZL, 29ZL, 49ZL i 63ZL, leżących w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Z rysunku planu zaś wprost wynika możliwość realizacji zabudowy w ramach jednostki terenowej 1U/P (poprzez ustalenia dotyczące linii zabudowy, w związku z określonym przeznaczeniem terenu). Ponadto z ustaleń skarżonego, planu wynika, iż nieruchomości leżące w granicach terenów oznaczonych symbolami: 18ML, 19ML, 21ML, 22ML, 23ML oraz 8U, są przeznaczone pod zabudowę. Kwestia usytuowania ww. terenów na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, została pominięta w zaskarżonym planie, a dla nich również obowiązywać winny ograniczenia wynikające z przepisów Prawa wodnego. Wojewoda [...] podkreślił, że jedynie decyzja uzyskana od Dyrektora RZGW, stanowić może przesłankę do zwolnienia z ustawowych zakazów. Dodatkowo naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 88 l ust. 1 ustawy Prawo wodne, nabiera również większego znaczenia, w kontekście ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. oraz uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. Zgodnie z częścią tekstową studium, stanowiącą załącznik nr 1 do uchwały w sprawie studium ("Część druga. Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy W., 2.3.6. Kierunki ochrony przed powodzią, str. 70") "Warunkiem zagospodarowania wyznaczonych w studium terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej i letniskowo-rekreacyjnej w obszarach zagrożenia powodziowego jest realizacja odpowiednich zabezpieczeń przeciwpowodziowych". Powyższy zapis Studium odnosił się ogólne do wszystkich terenów w granicach administracyjnych gminy. Obostrzenie, o którym mowa wyżej, znalazło odzwierciedlenie również w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych jednostek wyznaczonych w studium gminnym: MU-W ["Warunkiem zagospodarowania wyznaczonych w studium terenów zabudowy letniskowo-rekreacyjnej w obszarach zagrożenia powodziowego jest kompleksowa realizacja odpowiednich zabezpieczeń powodziowych" (Część II. Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy W., 2.2.2, Kierunki, zasady zagospodarowania i użytkowania obszarów zabudowy gminy, str. 57] oraz ML: ("Warunkiem zagospodarowania wyznaczonych w studium terenów zabudowy mieszkaniowo - usługowej w obszarach zagrożenia powodziowego jest kompleksowa realizacja odpowiednich zabezpieczeń powodziowych" (Część II. Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy W., 2.2.2. Kierunki, zasady zagospodarowania i użytkowania obszarów zabudowy gminy, str. 58]. Obszary zagrożenia powodziowego zobrazowane w studium gminnym, powinny odpowiadać obszarom szczególnego zagrożenia powodzią w przedmiotowym planie, co jednak w przedmiotowym przypadku nie ma miejsca. Zgodnie z ustaleniami studium tereny oznaczone w planie symbolami: 18ML, 19ML, 21 ML, 22ML, 23ML, 59ZL, 60ZL, 45KDD, 46KDD, 19KP, 21KP, 22KP, 2KDP, 6KDL, 21ZN, 2ZP, oraz 8U w części lub w całości znajdują się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, co jednak nie zostało uwzględnione w skarżonej uchwale. Ponadto zgodnie ze studium, wyznaczenie w planie obszarów do zabudowy, w obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, winno być poprzedzone i realizacją kompleksowych zabezpieczeń powodziowych. Zatem zgodnie z warunkiem wynikającym ze studium, na terenach znajdujących się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powinien obowiązywać zakaz zabudowy, dopóki nie zostanie spełniony powyższy warunek. Skarżący wskazuje przy tym, że nie wystarczy samo wybudowanie zabezpieczeń powodziowych, aby ww. obszary, można było w sposób swobodny i dowolny zabudowywać. O tym, czy dany obszar będzie obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, będzie wynikać z map zagrożenia powodziowego, sporządzonych przez właściwy organ. W myśl przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych". Zarówno plan miejscowy, jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Organ nadzoru podkreślił, iż stopień związania planu miejscowego z ustaleniami studium jest uzależniony m.in. od szczegółowości zapisów studium. Cytowany przepis prawa wymaga aby, co do zasady, plan miejscowy nie zawierał sprzecznych ze studium ustaleń. Konsekwencją ww. przepisu, są również wymogi art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którymi wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium, a rada gminy uchwala plan dopiero po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Skarżący wskazał również, na brak podstaw prawnych do regulowania kwestii, o których mowa w § 10 ust. 3 uchwały. W przywołanej powyżej jednostce redakcyjnej, uchwałodawca, posłużył się pojęciem obszaru zagrożenia powodziowego o zasięgu wielkiej wody o prawdopodobieństwie 1% podczas gdy od dnia 18 marca 2011 r. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 2 pkt. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organa gminy winny posługiwać się pojęciem obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Ponadto brak jest podstaw prawnych do formułowania ustaleń dotyczących m.in. obowiązku uzgadniania m.in. rzędnych "0" budynku, z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej. W tej sytuacji nakładanie i zobowiązywanie w akcie prawa miejscowego do prowadzenia działań inwestycyjnych w porozumieniu z regionalnym dyrektorem zarządu gospodarki wodnej, uznać należy za naruszające zasady sporządzania planu miejscowego, określone szczegółowo w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszające przepisy odrębne z zakresu Prawa wodnego, a przede wszystkim naruszające art. 7 Konstytucji RP, albowiem rada gminy nie posiadała kompetencji, do stanowienia ustaleń w tym zakresie. Pozostając w zgodności z przepisami odrębnymi z zakresu Prawa wodnego oraz spełniając wymogi wynikające z dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ stanowiący winien wprowadzić jednoznaczne zakazy, nakazy i ograniczenia w zagospodarowaniu obszarów szczególnego zagrożenia powodzią dla terenów oznaczonych symbolami: 1U, 2U, 6U, 8 U, 1UO/US, 1UKr, 2MN, 3MN, 5MN, 8MN, 9MN, 12MN, 16MN, 17MN, 18MN, 20MN, 22MN, 23MN 24MN, 25MN, 26MN, 27MN, 5MN/U, 10ML, 11ML, 12ML, 13ML, 18ML, 19ML, 21ML, 22ML, 23ML, 25ML, 26ML, 1R, 2R, 18ZL, 23ZL, 24ZL, 25ZL, 26ZL, 27ZL,;28ZL, 29ZL, 49ZL i 63ZL, a czego nie uczynił. Skarżący wskazał również, na brak podstaw prawnych do regulowania kwestii, o których mowa w § 10 ust. 3 uchwały. W przywołanej powyżej jednostce redakcyjnej, uchwałodawca, posłużył się pojęciem obszaru zagrożenia powodziowego o zasięgu wielkiej wody o prawdopodobieństwie 1% podczas gdy od dnia 18 marca 2011 r. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 2 pkt. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy gminy winny posługiwać się pojęciem obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Ponadto brak jest podstaw prawnych do formułowania ustaleń dotyczących m.in. obowiązku uzgadniania m.in. rzędnych "0" budynku, z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej. W tej sytuacji nakładanie i zobowiązywanie w akcie prawa miejscowego do prowadzenia działań inwestycyjnych w porozumieniu z regionalnym dyrektorem zarządu gospodarki wodnej, uznać należy za naruszające zasady sporządzania planu miejscowego, określone szczegółowo w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszające przepisy odrębne z zakresu Prawa wodnego, a przede wszystkim naruszające art. 7 Konstytucji RP, albowiem rada gminy nie posiadała kompetencji, do stanowienia ustaleń w tym zakresie. Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt planu miejscowego zawiera część tekstową i graficzną (ust. 1), a art. 20 ust. 1 stanowi, że część tekstowa planu stanowi treść uchwały, a część graficzna stanowi załącznik do uchwały. W planie miejscowym określa się obowiązkowo, między innymi, przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające lub różnych zasadach zagospodarowania (ust. 2 pkt 1) i linie zabudowy (ust. 2 pkt 6). Ocenie legalności podlega zarówno treść uchwały przyjmującej plan miejscowy, jak i załączniki, czyli m.in. część graficzna. W judykaturze utrwalony jest pogląd, że ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną narusza zasady sporządzenia planu miejscowego i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części, zgodnie z art. 28 ww. ustawy. Co więcej sprzeczność taka stanowi również o naruszeniu § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie planu, który stanowi, że "Na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego". Zdaniem organu nadzoru przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, doszło do powstania ewidentnej sprzeczności pomiędzy zapisami części tekstowej, a częścią graficzną. Przede wszystkim dla terenów oznaczonych na rysunku planu miejscowego symbolami 1U/P oraz 39KDD, brak jest ustaleń co stanowi o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji niezbędne jest stwierdzenie nieważności części graficznej uchwały, oznaczonego symbolami: 1U/P oraz 39KDD. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "W planie miejscowym określa się obowiązkowo (...) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy". Konkretyzację wyżej przytoczonego przepisu odnaleźć możemy w ustaleniach § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie planu, który stanowi, iż: "ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu". Zdaniem Wojewody [...], Rada Miejska w W. naruszyła przywołane powyżej przepisy. Na terenach rolniczych, o których mowa w § 26 uchwały, dopuściła do sytuowania budynków inwentarskich oraz obiektów związanych z produkcją rolną, hodowlaną, ogrodniczą, leśną i rybacką (quod vide § 8 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 26 ust. 2 uchwały), zaś dla terenów lasów, o których mowa w § 27 uchwały, dopuściła do możliwości realizacji obiektów kubaturowych związanych z gospodarką leśną (quod vide § 8 ust. 1 pkt 6 w zw. z § 27 ust, 2 uchwały), przy czym dla wskazanych powyżej form zabudowy, nie określiła żadnych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Redakcja art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przesądza o tym, iż katalog wymagań w nim wymieniony musi być przy sporządzaniu planu, uwzględniony obowiązkowo. Organ nadzoru stoi jednak na stanowisku, iż obligatoryjność zakresu ustaleń planu miejscowego należy rozpatrywać każdorazowo w odniesieniu do poszczególnych sytuacji gmin. Skoro zatem uchwałodawca na terenach rolniczych, przewiduje realizację obiektów budowlanych, w tym kubaturowych, to zdaniem skarżącego, przedmiotowa uchwała dla ww. terenów powinna zawierać ustalenia przewidziane w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, każdy grunt leśny, dla którego ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż leśne, wymaga zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia, gruntów leśnych na cele nieleśne, zmiana ta może być jedynie dokonana w miejscowym planie. W myśl ww. przepisów grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa - wymagają uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, zaś "pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej". Wymóg uzyskania powyższej zgody, wynika również z art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Definicję zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne zawiera również art. 4 pkt 6 ww. ustawy zgodnie, z którym, przez przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, rozumie się przez to ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Zgodnie z zapisem art. 6 ust. 1 ww. ustawy, na cele nierolnicze i nieleśne, powinny być przeznaczane przede wszystkimi grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Taka konstrukcja rozstrzygnięcia oznacza, iż właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy. Urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, ulice wewnętrzne nie zaliczają związanych z gospodarką leśną, a także nie są uznawane za grunty leśne w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 z późn. zm.). Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej określone zostało w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), do którego odwołuje się także art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z ww. przepisem ustawy o gospodarce nieruchomościami "Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych ". W ocenie organu nadzoru, dopuszczenie możliwości lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, na gruntach leśnych wymaga wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, tym bardziej, iż przedmiotowe zapisy dotyczą możliwości lokalizacji inwestycji wymagających trwałego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, a więc inwestycji w wyniku, których dalsze prowadzenie gospodarki leśnej nie jest możliwe. Obowiązujący w dacie podejmowania przedmiotowej uchwały, § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055): "Gazociągi powinny być układane w ziemi lub nad ziemią, z uwzględnieniem wymagań określonych w odrębnych przepisach. (...) W strefach kontrolowanych nie należy wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji. Dopuszcza się, za zgodą operatora sieci gazowej, urządzanie parkingów nad gazociągiem". W przedmiotowej sprawie organ sporządzający plan miejscowy niej uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia, w odniesieniu do gruntów leśnych, występujących w ramach terenów ZL, o których mowa w § 27 uchwały, zaś plan miejscowy dopuszcza w ramach ww. terenów możliwość lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. Rada Miejska w W., wprowadziła obowiązek uzgadniania, z wojewódzkim konserwatorem zabytków, realizację wszelkich planowanych inwestycji kubaturowych, drogowych, liniowych i związanych z infrastrukturą techniczną, w strefie ochrony konserwatorskiej oraz nakaz prowadzenia wszelkich robót ziemnych pod stałym konserwatorskim nadzorem archeologicznym, w odniesieniu do stanowisk archeologicznych. Wskazane wyżej upoważnienia ustawowe nie obejmują możliwości umieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uregulowań kwestii związanych z koniecznością uzyskania uzgodnienia organu ochrony zabytków przed podjęciem zamierzenia inwestycyjnego, w szczególności przed wszelkimi planowanymi inwestycjami. Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie m.in. współdziałania z organami administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego zostały już określone przez ustawodawcę, wobec czego Rada Miejska w W. nie ma kompetencji do powtarzania, jak również modyfikowania zakresu współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu decyzji administracyjnych, bądź też przed wszczęciem właściwego postępowania administracyjnego. Podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej może być wyłącznie przepis rangi ustawowej, a nie uchwała rady gminy. W tym kontekście, za niedopuszczalne należy uznać zobowiązywanie i nakładanie zadań w drodze uchwały rady gminy na organ administracji publicznej w zakresie procedury administracyjnej związanej z działaniami podejmowanymi przy zabytku. Ilekroć bowiem ustawodawca chce wprowadzić wymóg uzyskania pozwolenia, wprost o tym stanowi w ustawie. Obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wynika wprost z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z kolei art. 31 ww. ustawy, normuje kwestie m.in., dotyczące zabytków archeologicznych, w tym także w przypadku konieczności przeprowadzenia badań archeologicznych, zamiaru prowadzenia robót ziemnych lub zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne. Rodzaj i zakres tych badań określa w drodze decyzji wojewódzki konserwator zabytków (art. 31 ust. 2 tej ustawy). Źródłem tego obowiązku również jest ustawa, a nie akt prawa miejscowego. Rada Miejska w W., zawarła zaś ustalenia, które nie wynikają z powyższych przepisów, a tym samym przekroczyła swoją kompetencję. Rozporządzenie w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, wydane na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 z późn. zm.), stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia "Odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone". Zdaniem skarżącego wykładnia gramatyczna przepisu § 3 ust. 1 w zw. § 1 i § 2 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, może prowadzić do wniosku, iż przepis ten określa jedynie wymagania dotyczące lokalizacji nowych cmentarzy. Należy jednak podkreślić, że wynik tej wykładni jest nie do pogodzenia z celem wydania rozporządzenia. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 3 ustawy cmentarzach i chowaniu zmarłych, celem wydania ww. rozporządzenia było m.in. określenie: "szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych" oraz "odległość cmentarza od źródeł ujęcia wody". Zdaniem organu nadzoru przepisy ww. ustawy i rozporządzenia wykonawczego mają na celu zagwarantowanie zachowania odpowiednich odległości zabudowy mieszkaniowej i ujęć wody nie tylko od projektowanych cmentarzy, ale również od cmentarzy istniejących. Paradoksem byłoby niedopuszczanie do realizacji projektowanego cmentarza, jeżeli w odległości 50 m od proponowanej lokalizacji występuje zabudowa mieszkaniowa, zaś dopuszczanie do realizacji zabudowy mieszkaniowej tuż przy granicy z istniejącym cmentarzem. Nie ulega wątpliwości, że 50 m przestrzeni pomiędzy cmentarzem a budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, niezależnie od tego czy jest mierzona od cmentarza do tego budynku, czy też odwrotnie, stanowi tę samą przestrzeń. Skarżący wskazuje, iż w miejscowym planie konieczne jest wprowadzenie strefy sanitarnej cmentarza, która wiąże się z wprowadzaniem zakazu realizacji obiektów budowlanych (zakaz zabudowy) i ograniczeniami w zabudowie oraz realizacji źródeł ujęć wody z uwagi również na istniejący cmentarz. Za koniecznością wprowadzenia stref ochronnych przemawia również wzgląd na potrzebę ochrony prawa własności, jej istotę i dopuszczalne ograniczenia tego prawa. Biorąc pod uwagę fakt, iż teren oznaczony symbolem 1ZC stanowi teren cmentarza to, zdaniem organu nadzoru, Rada Miejska w W. zobligowana była do stosowania ww. przepisów odrębnych z tego zakresu. Tymczasem, tereny oznaczone symbolami: 21MN, 22MN, 23MN, 24MN, 26MN, stosownie do ustaleń § 19 uchwały, stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej i znajdują się częściowo w strefie poniżej 50 m cmentarza, a więc w strefie, w której zgodnie z cytowanymi wyżej przepisami, realizacja zabudowy mieszkaniowej, nie jest możliwa, bez względu na istnienie infrastruktury technicznej (wodociąg miejski). Co więcej z ustaleń planu miejscowego, w zakresie określonej na rysunku planu miejscowego nieprzekraczalnej linii zabudowy wynika możliwość realizacji nowej zabudowy, w tym zgodnie z ustalonym przeznaczeniem terenu, jak dla zabudowy mieszkaniowej, co narusza wprost przywołane powyżej przepisy. Ponadto dla terenów przeznaczonych do zabudowy: usługowej (jednostki terenowe: 5U i 6U), usług oświaty i usług sportu (jednostka terenowa: 1UO/US), mieszkaniowej jednorodzinnej (jednostki terenowe: 3MN, 4MN, 5MN, 21MN, 22MN, 23MN, 24MN, 25MN jednorodzinnej i usługowej (jednostki terenowe: 1MN/U i 5MN/U) od granicy z cmentarzem dopuszczono inny sposób zaopatrzenia w wodę, niż z wodociągowej. Zgodnie bowiem z ustaleniami § 16 ust. 6, § 17 ust. 6, § 19 ust. 6 oraz § 21 ust. 6 uchwały, w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, dla terenów 5U, 6U, 1U0/US, 3MN, 4MN, 5MN, 21 MN, 22MN, 23MN, 24MN, 25MN, 26MN, 1MN/U i 5MN/U, obowiązują ustalenia zawarte w § 14 uchwały, m.in. w brzmieniu: "W zakresie zaopatrzenia w wodę ustala się: 1) zasilanie w wodę z projektowanej sieci rozdzielczej, lokalizowanej wzdłuż dróg, o parametrach wymaganych dla ochrony przeciwpożarowej i zaopatrzenia przyległej zabudowy lub zagospodarowania terenu; 2) przejściowo lub docelowo ujęcia indywidualne i lokalne, wszędzie gdzie brak będzie wodociągów zbiorowych, jako uzupełnienie zbiorowego zaopatrzenia w wodę". Zatem ustalenia § 14 ust. 2 pkt 2 uchwały, w odniesieniu do powyżej wskazanych terenów znajdujących się w odległości do 150 m od granicy z cmentarzem, zdaniem skarżącego należy uznać za sprzeczne z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, w zw. z art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nadzoru wskazał, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają formę częściowo ogólną - jak zasady ochrony i kształtowania zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zabytków komunikacji, infrastruktury technicznej, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Natomiast w części szczegółowej przyobiecają formę konkretną ustalając bezpośrednio w terenie granice obszarów i linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. W niektórych przypadkach ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą zawierać przepisy techniczno - budowlane, komplementarne w stosunku do przepisów zawartych w rozporządzeniach wykonawczych do ustawy Prawo budowlane. Jednym z takich rozporządzeń jest rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z art. 6 Prawa budowlanego dla działek budowlanych lub terenów, na których jest przewidziana budowa obiektów budowlanych lub funkcjonalnie powiązanych zespołów obiektów budowlanych, należy zaprojektować odpowiednie zagospodarowanie, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 5 ww. ustawy. Zagospodarowanie działki budowlanej dotyczy m.in. kwestii usytuowania budynku (przepisy § 11 - 13 ww. rozporządzenia), dojść i dojazdów (przepisy § 14 - 16 ww. rozporządzenia), miejsc postojowych dla samochodów osobowych (przepisy § 18 - 21 ww. rozporządzenia), miejsc gromadzenia odpadów stałych (przepisy § 22 - 25 ww. rozporządzenia), uzbrojenia technicznego działki i odprowadzenia wód powierzchniowych (przepisy § 22 - 25 ww. rozporządzenia). Zgodnie z załącznikiem nr 1 zaskarżonej uchwały, w granicach planu zlokalizowane są linie elektroenergetyczne 110 kV i 220 kV. Na rysunku planu została również wrysowana strefa ochrona o szerokości 38 m (czyli po 19 m po obu stronach linii) dla linii elektroenergetycznej 110 kV oraz o szerokości 70 m (czyli po 35 m po obu stronach linii) dla linii elektroenergetycznej 220 kV. Jednak w tekście uchwały, brak jest jakichkolwiek ustaleń w zakresie ww. linii, jak i ich stref ochronnych. Przede wszystkim brak jest ograniczeń w zagospodarowaniu terenów bezpośrednio pod liniami, jak i w zasięgu stref uwidocznionych na rysunku planu, wynikających z § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu: "Budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Organ podkreślił przy tym należy, iż zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia, pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi są pomieszczeniami przeznaczonymi zarówno na stały, jak i na czasowy pobyt ludzi. Biorąc pod uwagę wskazane powyższe przepisy oraz rysunek planu organ nadzoru uznał, że narusza to przepisy § 314 i § 4 rozporządzenia w sprawie warunków odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie ochrony przed i polami elektromagnetycznymi, w związku z brakiem wprowadzenia ograniczenia w lokalizacji pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, bezpośrednio pod liniami jak i w zasięgu stref uwidocznionych na rysunku planu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz W., działający w imieniu Rady Miejskiej w W. wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że kwestie dotyczące obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi na podstawie art. 4a pkt 2 ustawy Prawo wodne podlegały uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Burmistrz W. uzyskał takie uzgodnienie postanowieniem Dyrektora RZGW w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. Zdaniem Burmistrza W. uzgodnienia dokonywane w trybie art. 106 kpa, zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako zajęcie stanowiska przez inny organ mają moc wiążącą. Działanie organu nadzoru polegające na dokonaniu własnej oceny prawidłowości postanowień Dyrektora RZGW jest nieuprawnione, wobec faktu, że postanowienie uzgadniające jest prawomocnym aktem administracyjnym pozostającym w obrocie prawnym. Odnosząc się do wniosku dotyczącego stwierdzenia nieważności w części graficznej w zakresie jednostki terenowej 1U/P oraz 39 KDD i w części tekstowej § 23, w zakresie obsługi terenu, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów o symbolu 1P/U, Burmistrz W. wskazał, że powyższe zapisy są jedynie wynikiem oczywistej omyłki pisarskiej, podlegającej sprostowaniu i z tego względu nie mogą być traktowane i zaliczone do rażących naruszeń prawa. Zdaniem Burmistrza W. nie jest zasadny również zarzut braku określenia w planie zagospodarowania przestrzennego parametrów i wskaźników zabudowy na terenach rolniczych i leśnych. W planie wprowadzono ogólny zakaz lokalizowania obiektów kubaturowych na terenach rolnych i leśnych, w związku z tym nie było obowiązku określenia parametrów i wskaźników zabudowy dla obiektów kubaturowych. Odnosząc się do wniosku stwierdzenia nieważności § 7 ust. 8 i § 14 ust. 10 uchwały, Burmistrz W. wskazał, że przewidywany sposób użytkowania terenów nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, gdyż lokalizacja na tym terenie sieci i urządzeń infrastruktury technicznej nie skutkuje zmianą przeznaczenia. Odnosząc się do wniosku stwierdzenia nieważności § 9 ust. 5 pkt 3 i § 9 ust. 7 uchwały, Burmistrz W. wskazał, że powyższe przepisy zawierają ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej i nie są zasadne zarzuty przekroczenia kompetencji przy podejmowaniu uchwały. Odnosząc się do wniosku stwierdzenia nieważności § 19 uchwały, Burmistrz W. wskazał, że powołane rozporządzenie wykonawcze z 1959 r. określa jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, a zatem odnosi się do warunków lokalizacji innych zabudowań w otoczeniu istniejącego cmentarza. Przedmiotem ustaleń planu w tym zakresie nie jest lokalizacja nowego cmentarza, gdyż cmentarz już w tym miejscu nie funkcjonuje. Odnosząc się do wniosku stwierdzenia nieważności § 20, 21, 22 i 32 uchwały, Burmistrz W. wskazał, że zapisy planu nie naruszają wskazanego przez Wojewodę przepisu rozporządzenia, który ma zastosowanie na etapie realizacji konkretnych inwestycji na terenach położonych w strefie ochrony linii energetycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. W myśl art. 3 § 1 pkt 5, 6 i 7 powyższej ustawy kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 powyższej ustawy sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy. W myśl art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powołany powyżej przepis art. 93 ust. 1 powyższej ustawy nie wprowadza ograniczenia konkretnym terminem prawa organu nadzoru do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Skarga organu nadzoru na uchwałę organu gminy nie musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Pogląd, iż organ nadzoru nie jest ograniczony żadnym terminem do wniesienia skargi w trybie art. 93 ust. 1 powyższej ustawy wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 13 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1575/04 (nie publikowany), z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 (ONSAiWSA 2006/1/7) oraz w postanowieniu z dnia 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05 (Lex Nr 196772). Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwał rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Natomiast w art. 15 ust. 1 powyższej ustawy określono zasadę, zgodnie z którą, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną zgodnie przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem miejscowym. Ad.1 Sąd stwierdził nieważność: - § 16 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1U, 2U i 6U oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; - § 17 uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem: 1UO/US oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; - § 18 uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem: 1UKr w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; - § 19 uchwały, w odniesieniu terenów oznaczonych symbolami: 2MN, 3MN, 5MN, 8MN, 9MN, 12MN, 16MN, 17MN, 18MN, 20MN, 22MN, 23MN, 24MN, 25MN, 26MN i 27MN oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji nowej zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; - § 21 uchwały, w odniesieniu terenu oznaczonego symbolem: 5MN/U oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji nowej zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; - § 22 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 10ML, 11ML, 12ML, 13ML, 25ML i 26ML oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji nowej zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; - § 5 ust. 1 pkt 2 lit. g i § 6 ust. 2 pkt 5 uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem: 1U/P oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji nowej zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; - § 8 ust. 1 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) z wyjątkiem obiektów związanych z produkcją rolną, hodowlaną, ogrodniczą, leśną i rybacką", w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1R i 2R, w zakresie w jakim znajdują się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; - § 8 ust 1 pkt 6 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) za wyjątkiem obiektów związanych z produkcją leśną", w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 18ZL, 23ZL, 24ZL, 25ZL, 26ZL, 27ZL, 28ZL, 29ZL, 49ZL i 63ZL "w zakresie w jakim znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; - części tekstowej, o której mowa w § 16 uchwały oraz części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 8U; - części tekstowej, o której mowa w § 22 uchwały oraz części graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 18ML, 19ML, 21 ML, 22ML i 23ML; - części tekstowej, o której mowa w § 27 uchwały oraz części graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 59ZL i 60ZL; - części tekstowej, o której mowa w § 28 uchwały oraz części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 21ZN; - części tekstowej, o której mowa w § 29 uchwały oraz części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2ZP; - części tekstowej, o której mowa w § 35 uchwały oraz części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2KDP; - części tekstowej, o której mowa w § 36 uchwały oraz części graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 19KP, 21KP i 22KP; - części tekstowej, o której mowa w § 37 uchwały oraz części graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 6KDL, 45KDD i 46KDD; - § 10 ust. 3 uchwały. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Stosownie zaś do art. 4a pkt 2) ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 145) plan miejscowy wymaga uzgodnienia z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej – w celu zapewnienia prawidłowego gospodarowania wodami, w tym w szczególności ochrony zasobów wodnych oraz ochrony ludzi i mienia przed powodzią. W przedmiotowej sprawie pomimo pozytywnego uzgodnienia projektu planu z właściwym organem, ustalenia planu, w których dopuszcza się do zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią pozostają w oczywistej sprzeczności z art. 88 l ust. 1 ustawy Prawo wodne, przez co naruszają ustawową zasadę tworzenia planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., działając w oparciu o przytoczone powyżej przepisy ustawy Prawo wodne, sporządził "Studium dla obszarów nieobwałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi – Umowa nr [...]" m.in. dla rzeki [...] i rzeki [...]. Stosownie do dyspozycji art. 14 ustawy o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Biorąc pod uwagę fakt, iż do dnia [...] lipca 2013 r. (data podjęcia uchwały) mapa zagrożenia powodziowego nie została sporządzona to studium ochrony przeciwpowodziowej zachowuje swą moc obowiązującą, a więc Rada Miejskiej w W. zobligowana była do uwzględnienia jego ustaleń. Obowiązek taki wynika również z art. 17 przywoływanej powyżej ustawy o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw: "Obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych: (...) 2) uwzględnia się przy sporządzaniu koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planu zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty i uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". Podkreślić należy, że obszary szczególnego zagrożenia powodzią to obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat, obszary, między linia brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne, pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej i administracji morskiej. W niniejszej sprawie zgodnie z tekstem studium ochrony przeciwpowodziowej "Część zabudowań miejscowości K. znajduje się w strefie zalewu 5%, czyli tam gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi wynosi raz na 20 lat, a część w strefie zalewu 1%, czyli tam gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat". Zgodnie z art. 9 pkt 6c ustawy prawo wodne w załączniku kartograficznym do powyżej opisanego studium wskazano obszary obwałowane znajdujące się w zasięgu zalewów o prawdopodobieństwie 1% i 5%, które leżą w granicach przedmiotowego planu i stanowią obszary szczególnego zagrożenia powodzią. W zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, Rada Miejska w W. tylko w części uwzględniła treść art. 9 pkt 6c ustawy Prawo wodne, ograniczając się jedynie – jak słusznie wskazał Wojewoda [...] – do określenia na rysunku planu miejscowego, samych granic obszarów szczególnego zagrożenia powodzią i to tylko w odniesieniu do rzeki [...]. W tym miejscy przytoczyć należy treść art. 88 l ust. 1 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym na terenach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych; sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych oraz służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk; zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód lub oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudowa wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie. Wskazać należy, że z powyższego przepisu bezsprzecznie wynika, że na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią nie była i nie jest możliwa realizacja zabudowy. Niezgodnie z powyższą regulacją zaskarżony plan dopuścił jednak możliwość zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, przeznaczając w planie tereny pod: zabudowę usługową (w ramach jednostek terenowych 1U, 2U i 6U), zabudowę usługową – usługi oświaty, zdrowia i ochrony zdrowia, sportu i rekreacji (w ramach jednostki terenowej 1UO/US), zabudowę sakralną (w ramach jednostki terenowej 1UKr), zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (w ramach jednostek terenowych 2MN, 3MN, 5MN, 8MN, 9MN, 12MN, 16MN, 17MN, 18MN, 20MN, 22MN, 23MN, 24MN, 25MN, 26MN i 27MN), zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową (w ramach jednostki terenowej 5MN/U), zabudowę rekreacji indywidualnej (w ramach jednostek terenowych 10ML, 11ML, 12ML, 13ML, 25ML i 26ML), zabudowę usługową i tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (w ramach jednostki terenowej 1U/P), tereny rolne z dopuszczeniem m.in. obiektów związanych z produkcją rolną (w ramach jednostek terenowych 1R i 2R, tereny lasów z dopuszczeniem obiektów związanych z gospodarką leśną (w ramach jednostek terenowych 18ZL, 23ZL, 24ZL, 25ZL, 26ZL, 27ZL, 28ZL, 29ZL, 49ZL i 63ZL). W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lipca 2012 r., sygn.akt II OSK 1063/12 (odnoszącym się studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał "z art. 88 l ust. 1 ustawy Prawo wodne wyprowadzić należy zakaz m.in. budowy obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, który musi być uwzględniony już na etapie uchwalania studium lub planów miejscowych. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania bezpieczeństwa ludzi i mienia. Według art. 10 ust. 1 pkt 6 – w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające m.in. z wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej. Natomiast przepis art. 10 ust. 2 pkt 2 i pkt 11 nakłada na organ gminy obowiązek określenia w studium m.in. terenów wyłączonych spod zabudowy oraz obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Niewątpliwie więc określenie w studium kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1) nie może kolidować z ustawowymi wymogami z zakresu ochrony przeciwpowodziowej". Odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę wskazującej, że kwestie dotyczące obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi na podstawie art. 4a pkt 2 ustawy Prawo wodne podlegały uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej i Burmistrz W. uzyskał takie uzgodnienie postanowieniem Dyrektora RZGW w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. wydanym w trybie art. 106 kpa, zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako zajęcie stanowiska przez inny organ mają moc wiążącą to wskazać należy – za Naczelnym Sądem Administracyjnym – że spełnienie ustawowego wymogu dokonania stosownych uzgodnień czy zaopiniowania nie może mieć tylko charakteru formalnego, ale musi polegać na merytorycznym sprawdzeniu rozwiązań przyjętych w projekcie studium przez organ specjalistyczny w zakresie jego kompetencji. W konsekwencji również na etapie badania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego weryfikacji merytorycznej podlegają orzeczenia organów uzgadniających i opiniujących. Niewątpliwie koniecznością jest to, aby już na etapie tworzenia aktów planistycznych prawidłowo uwzględniane były programy ochrony przeciwpowodziowej. Dlatego tak ważne jest, aby Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej – na etapie uzgadniania i opiniowania projektowanych aktów w zakresie planowania przestrzennego – dokonywał rzetelnej analizy w zakresie problematyki ochrony przeciwpowodziowej. Sąd w pełni podziela stanowisko Wojewody [...], że część ustaleń przedmiotowego planu miejscowego, pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi unormowaniami zawartymi w uchwale tego samego organu podjętej w sprawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W. Nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Wiążący charakter studium wynika nie tylko z przepisu art. 9 ust. 4, ale również z przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Porównanie tekstu planu z tekstem studium oraz odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium prowadzi do wniosku, że we wskazanych przez Wojewodę [...] obszarach występuje sprzeczność między studium a planem, co wymagało przede wszystkim przeanalizowania części graficznej obydwu aktów planistycznych. Z części studium wynika, że tereny oznaczone symbolami 18 ML, 19 ML, 21 ML, 22 ML, 23 ML, 59 ZL, 60 ZL, 45 KDD, 46 KDD, 19 KP, 21 KP, 22 KP, 2 KDP, 6 KDL, 21 ZN, 2ZP oraz 8U, w części lub w całości znajdują się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, jednakże nie zostały uwzględnione w zaskarżonej uchwale. Podsumowując uzasadnienie dotyczące konieczności stwierdzenia nieważności ustaleń zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ze względu na naruszenie przepisów ustawy Prawo wodne (art. 88 l ust. 1) oraz art. 15 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazać należy, że Rada Miejska w W. winna wprowadzić jednoznaczne zakazy, nakazy i ograniczenia w zagospodarowaniu obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Ad. 2 Sąd stwierdził również nieważność zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: - w części graficznej, w zakresie jednostki terenowej 1U/P oraz 39KDD; - w części tekstowej, o której mowa w § 23 uchwały, w zakresie terenu usług, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, o symbolu 1P/U. Uzasadnieniem dla powyższego rozstrzygnięcia jest ewidentna sprzeczność pomiędzy zapisami części tekstowej a częścią graficzną. Rysunek zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera teren oznaczony symbolami 1U/P oraz 39 KDD, jednakże dla tych jednostek terenowych, plan miejscowy w części tekstowej nie zawiera przeznaczenia terenu. Zgodnie z art. 15 ust. 1 i § 2 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy zawiera część tekstową oraz graficzną; część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna załącznik do uchwały. Nadto w planie miejscowym stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego. Z powołanych unormowań wynika, że część tekstowa planu winna znaleźć odzwierciedlenie w części graficznej. Zaś sprzeczność, brak korelacji oraz spójności rozważane są w kategoriach naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Z takim stanem rzeczy mamy do czynienia w przypadku zaskarżonej uchwały. Ad.3 Sąd stwierdził również nieważność zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: - § 8 ust. 1 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania "(...) z wyjątkiem obiektów związanych z produkcją rolną, hodowlaną, ogrodniczą, leśną i rybacką"; - § 8 ust. 1 pkt 6 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) za wyjątkiem obiektów związanych z produkcją leśną"; Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Przepis ten znajduje uszczegółowienie w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na mocy, którego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc m.in. parametrów zabudowy, jest uzależniony od warunków faktycznych panujących w terenie, którego plan miejscowy dotyczy. Oznacza to, że plan miejscowy musi zawierać ustalenia, o których mowa w wyżej wymienionym przepisie, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Zdaniem Sądu taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie skoro Rada Miejska w W., na terenach rolniczych dopuściła do sytuowania budynków inwentarskich oraz obiektów związanych z produkcją rolną, hodowlaną, ogrodniczą, leśną i rybacką, zaś dla terenów lasów dopuściła do możliwości realizacji obiektów kubaturowych związanych z gospodarka leśną, przy czym nie określiła żadnych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Pominięcie obowiązkowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu jest istotnym naruszeniem prawa. Ad.4 Sąd stwierdził również nieważność zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: - § 7 ust. 8 uchwały, w odniesieniu do jednostek terenowych: 17ZL, 18ZL, 21ZL, 22ZL, 23ZL, 24ZL, 25ZL, 26ZL, 27ZL, 28ZL, 29ZL, 30ZL, 31ZL, 32ZL, 33ZL, 34ZL, 35ZL, 36ZL, 37ZL, 38ZL, 39ZL, 40ZL, 41ZL, 42ZL, 43ZL, 44ZL, 45ZL, 48ZL, 49ZL, 54ZL, 55ZL, 56ZL, 57ZL, 58ZL, 59ZL, 60ZL, 63ZL, 78ZL, 80ZL, 81ZL, 82ZL, 83ZL i 84ZL; - § 14 ust. 10 uchwały, w odniesieniu do jednostek terenowych: 18ZL, 21ZL, 22ZL, 23ZL, 24ZL, 25ZL, 30ZL, 31ZL, 32ZL, 33ZL, 34ZL, 35ZL, 36ZL, 38ZL, 40 ZL, 44ZL, 45ZL, 48ZL, 49ZL, 54ZL, 55ZL, 56ZL, 57ZL, 58ZL, 59ZL, 60ZL, 63ZL, 81ZL, 82ZL, 83ZL i 84ZL; Według art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 7 ust. 2 powyższej ustawy wymieniono rodzaje gruntów, których przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody i określono organy właściwe do wyrażenia takiej zgody. Przepisy te tworzą zatem normę prawną, regulującą przeznaczanie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przepis art. 7 ust. 1 powyższej ustawy stanowi odzwierciedlenie ogólnej zasady, że jeśli przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne wynika również z art. 17 pkt 8 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie brak jest zgody, o jakiej mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W zaskarżonym planie dopuszczono do realizacji niezbędnych obiektów infrastruktury technicznej (m.in. obiektów obsługi technicznej, melioracji i urządzeń wodnych, ulic wewnętrznych) oraz dopuszczono lokalizowanie urządzeń inżynieryjnych poza terenami położonymi w liniach rozgraniczających dróg i na terenach działek do nich przyległych, w pasie technicznym o szerokości 20 m od linii rozgraniczających dróg. Lista obiektów określonych w § 7 ust. 8 oraz § 14 ust. 10 zaskarżonej uchwały wskazuje, że ewentualna realizacja tych obiektów, na terenie leśnym, z uwagi na ich naturę, może wyłączać leśne użytkowanie gruntu. Brak wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele inne niż leśne skutkuje naruszeniem procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie, co w konsekwencji stanowi przesłankę uznania go za nieważny, w tym zakresie. Ad.5 Sąd stwierdził również nieważność zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: - § 9 ust. 5 pkt 3 uchwały; - § 9 ust. 7 uchwały. Ochrona zabytków poprzez ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wynikająca z art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) ma swoje odzwierciedlenie w art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powołanym przepisem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Określenie zasad, na jakich poszczególne zabytki mają być chronione nie pozwalają na pełną dowolność i muszą odpowiadać powszechnie obowiązującym przepisom. Rada Gminy ustalając określone zasady ochrony zabytków w planie miejscowym przekroczyła swoje uprawnienia do określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej. Podkreślić należy, że skoro ustawodawca w przepisach rangi ustawowej określił zamknięty katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, a nadto w przepisie art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami określił, że zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych określa wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, to ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych sytuacji, w których wymagane jest pozwolenie lub współdziałanie z organem nadzoru konserwatorskiego. Jeżeli kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym związanym z zabytkiem zostały już kompleksowo uregulowane (np. ustawa Prawo budowlane oraz ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) to określenie tejże materii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 września 2011 r., sygn.akt II SA/Wr 479/11). Ad.6 Sąd stwierdził również nieważność zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: - § 19 uchwały oraz załącznika graficznego w zakresie terenów oznaczonych symbolami: 21MN, 22MN, 23MN, 24MN, 26MN, położonych strefie ochronnej do 50 m od granicy z cmentarzem; - § 14 ust. 2 pkt 2 uchwały, w odniesieniu do terenów: 5U, 6U, 1UO/US, 3MN, 4MN, 5MN, 21MN, 22MN, 23MN, 24MN, 25MN, 26MN, 1MN/U i 5MN/U znajdujących się w odległości do 150 m od granicy z cmentarzem. W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia, w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Powołany przepis rozporządzenia określa zatem w szczególności szerokość pasów izolujących teren cmentarny od terenów mieszkaniowych, wskazując, iż minimalna odległość cmentarzy od tych terenów wynosić winna 150 m. Wyjątek od tej reguły dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy w odległości od 50 do 150 m znajduje się już budynki mieszkalne, które są podłączone do istniejącej sieci wodociągowej. W ocenie Sądu przepis ten dotyczy nie tylko ustalenia wymogów, dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, w zakresie ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, lecz również odnosić go należy do sytuacji odwrotnej, to jest do ograniczenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy w odległościach mniejszych niż określone w tym przepisie. Tym samym omawiany przepis stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skład rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 marca 2011 r., II SA/Lu 876/10. W ocenie Sądu pogląd, iż powołany wyżej przepis rozporządzenia normuje wyłącznie wymogi odnoszące się do lokalizacji nowych cmentarzy, w tym ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, a nie może nie może regulować sytuacji odwrotnej, to jest odległości planowanych do realizacji budynków mieszkalnych w stosunku do istniejących cmentarzy, jest nielogiczny i niedający się pogodzić z wykładnią celowościową wskazanego przepisu. Sąd dostrzega, że wykładnia gramatyczna przepisu § 3 ust. 1 w zw. § 1 i § 2 rozporządzenia prowadzić może do wniosku przepis ten określa jedynie wymagania dotyczące lokalizacji nowych cmentarzy. Należy jednak podkreślić, że wynik tej wykładni jest nie do pogodzenia z celem wydania rozporządzenia, którym, zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. Nr 11, poz. 62 ze zm.), było m.in. określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych". Skoro przepisy rozporządzenia wymagają, by odległość nowego cmentarza od istniejących zabudowań mieszkalnych wynosiła minimum 150 m, to tym samym odległość planowanych do realizacji budynków mieszkalnych od istniejącego cmentarza również winna wynosić nie mniej niż 150 m. Z tych względów Sąd stoi na stanowisku, iż cytowany przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia określa zarówno minimalną odległość planowanego cmentarza od istniejących budynków mieszkalnych, jak i odległość planowanych budynków mieszkalnych od istniejącego cmentarza. Ad.7 Sąd stwierdził również nieważność zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: - części tekstowej, o której mowa w § 22 uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem: 26ML oraz w części graficznej w zakresie w jakim dopuszcza do realizacji pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w zasięgu strefy ochronnej linii elektroenergetycznej 220 kV; - § 20 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 52MN, 53MN, 55MN, 56MN i 59MN oraz w części graficznej w zakresie w jakim dopuszcza do realizacji pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w zasięgu strefy ochronnej linii elektroenergetycznej 110kV; - § 21 uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem: 14MN/U w części graficznej w zakresie w jakim dopuszcza do realizacji pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w zasięgu strefy ochronnej linii elektroenergetycznej 110kV; - § 22 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 10ML i 17ML oraz w części graficznej w zakresie w jakim dopuszcza do realizacji pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w zasięgu strefy ochronnej linii elektroenergetycznej 110kV; - § 32 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1ZD, 2ZD i 3ZD oraz w części graficznej w zakresie w jakim dopuszcza do realizacji pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w zasięgu strefy ochronnej linii elektroenergetycznej 110kV. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności powyżej opisanych w pkt 7 zapisów miejscowego planu, Wojewoda [...] wskazał, że w granicach planu zlokalizowane są linie elektroenergetyczne 110 kV i 220 kV, na rysunku planu została również wrysowana strefa ochrona o szerokości 38 m (czyli po 19 m po obu stronach linii) dla linii elektroenergetycznej 110 kV oraz o szerokości 70 m (czyli po 35 m po obu stronach linii) dla linii elektroenergetycznej 220 kV. Wojewoda [...] wskazał ponadto, że w tekście uchwały, brak jest jakichkolwiek ustaleń w zakresie ww. linii, jak i ich stref ochronnych. Zgodnie z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Skoro cytowany wyżej przepis § 314 rozporządzenia zawiera zakaz inwestowania na nieruchomościach, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, "miejsca dostępne dla ludności", a co za tym obszar oddziaływania powinny zostać określone z uwzględnieniem nieruchomości, które zgodnie z planem mogą zostać zabudowane w sposób powodujący ziszczenie się przesłanek określonych w § 314 rozporządzenia. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny - zgodnie z art. 147 § 1 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.