II SA/Bd 28/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uwzględnienia skargi w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącego P. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] znak: [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w A. odmówił P. K. – zwanemu dalej skarżącym udostępnienia informacji w zakresie protokołów kontroli sanitarnych przeprowadzonych od 2011 r. w Restauracji [...] w A. Od przedmiotowej decyzji wnioskodawca złożył odwołanie, w którym zarzucił organowi pierwszej instancji niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] października 2014 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. wydał decyzję nr [...] znak: [...] uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2014 r. i umarzającą w całości postępowanie. Wobec powyższego skarżący na powyższą decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Następnie, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. wydał decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. po rozpatrzeniu ww. skargi w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), którą uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] października 2014 r. stwierdzając, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. i umorzył w całości postępowanie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji nr [...] z dnia [...] października 2014 r., że wydanie decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji na podstawie przepisu procesowego, tj. art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji, gdy przedmiotem odmowy jest informacja, niebędąca informacją publiczną w rozumieniu ww. ustawy, odbywać się będzie z naruszeniem prawa. Dodatkowo organ odwoławczy zaznaczył, że w przypadku wniosku o udostępnienie analogicznych dokumentów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 566/06 stwierdził, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może mieć zastosowania w takiej sprawie, albowiem ustawa ta reguluje informacje o sprawach publicznych. Oznacza to, iż informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Restauracja [...] w A. nie jest zakładem państwowym, a zgodnie z przedmiotowym orzeczeniem, wnioski w sprawie indywidualnej nie mają charakteru informacji publicznej. Przedmiotowe stanowisko potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1153/03, stwierdzając że akta administracyjne nie są dokumentem urzędowym, o jakim mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a dostęp do nich uregulowany jest w przepisie art. 73 k.p.a. i przysługuje stronie postępowania. Poszczególne dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych mogą być przedmiotem informacji publicznej, lecz jedynie wówczas, gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego. Nie są zaś sprawami publicznymi konkretne, indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną. Ponadto organ odwoławczy podzielił opinię zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., że wnioskodawca nie posiada uprawnień do uczestniczenia jako strona postępowania administracyjnego, wobec tego nie ma prawa do odpisów dokumentów w oparciu o art. 73 k.p.a. Organ II instancji nie zgodził się z zarzutami stawianymi w skardze dotyczącymi naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego w zakresie niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, niepodjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, błędnego przyjęcia, że informacja, będąca przedmiotem postępowania, nie jest informacją publiczną, nienależytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz przeprowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej. Organ odwoławczy podał, że w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] października 2014 r. organ szczegółowo i dogłębnie przedstawił przesłanki faktyczne w powiązaniu z przepisami prawnymi, którymi kierował się przy wydawaniu orzeczenia. Organ wyczerpująco zebrał i rzetelnie rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie, jak również jasno i klarownie wyjaśnił powody nie uznania żądanej informacji jako informacji publicznej. Jednakże organ ten zaznaczył, że po ponownej analizie akt sprawy, podtrzymuje własne stanowisko jako właściwe. Z uwagi jednak na błąd techniczny przy doręczeniu zaskarżonej decyzji organu II instancji poprzez niezałączenie drugiej strony jej uzasadnienia, uznał doręczenie za nieskuteczne, wyjaśniając przy tym, że przedmiotowy błąd powstał w związku z koniecznością umieszczenia dokumentu w systemie komunikacji elektronicznej w skutek niewłaściwej konfiguracji urządzenia skanującego. Organ przyznał, że naruszenie art. 109 § 1 w związku z art. 107 § 1 k.p.a. skutkować może naruszeniem art. 8 ww. ustawy. Organ w ramach autokontroli uznał, że popełniony błąd niewątpliwie miał wpływ na rozstrzygnięcie, a decyzja nr [...] z dnia [...] października 2014 r. została podjęta z naruszeniem prawa procesowego. Skarżący wniósł do tutejszego Sądu skargę na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] listopada 2014 r. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przedmiotowej decyzji zarzucił naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów aniżeli w niej wskazanych, ponieważ naruszono przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako "p.p.s.a."). Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest decyzja wydana w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając legalność decyzji wydanej na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Sąd bada wyłącznie, czy zostały spełnione warunki określone tym przepisem, tzn.: czy doszło do uwzględnienia przez organ skargi w całości, a więc czy doszło do wydania rozstrzygnięcia czyniącego zadość woli strony skarżącej oraz czy organ stwierdził, że działanie (bezczynność, przewlekłe prowadzenie sprawy) miały miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek rozstrzygnięcia w tym zakresie, do treści przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a., dodano ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. – art. 14 pkt 1 ustawy. Zawarcie takiego rozstrzygnięcia ma istotne znaczenie z punktu widzenia późniejszego ewentualnego dochodzenia przez adresata tej działalności odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu dopuszczenia się przez organ rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z treścią art. 5 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa funkcjonariusz publiczny ponosi odpowiedzialność majątkową w razie łącznego zaistnienia następujących przesłanek: 1) na mocy prawomocnego orzeczenia sądu lub na mocy ugody zostało wypłacone przez podmiot odpowiedzialny odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa; 2) rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 1, zostało spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego; 3) rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 1, zostało stwierdzone zgodnie z art. 6. Przepis art. 6 pkt 3 ustawy stanowi, że przez stwierdzenie rażącego naruszenia prawa należy rozumieć: stwierdzenie braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Organ wydając decyzję autokontrolą jest zatem zobligowany do zawarcia rozstrzygnięcia dotyczącego tego czy postępowanie prowadzono bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Brak stwierdzenia tych przesłanek również musi znaleźć odzwierciedlenie w sentencji decyzji. Nie odniesienie się przez organ do tej kwestii świadczy o tym, że nie rozważono tego zagadnienia. Brak takiego zapisu skutkuje tym, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą, a sąd rozstrzygając sprawę, zobowiązany jest do jej uchylenia (vide: wyrok WSA w Białymstoku, II SA/Bk 109/12, wyrok WSA w Gliwicach, II SA/GL 955/11, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże zasadniczym powodem uchylenia kwestionowanej decyzji było to, że organ stosując tryb autokontroli nie uczynił zadość wszystkim wnioskom i żądaniom strony zawartym w skardze na decyzję tego organu z dnia [...] października 2014 r., czym naruszył przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. Tryb autokontroli umożliwia organowi weryfikację wydanego rozstrzygnięcia, bez potrzeby angażowania sądu administracyjnego. Instytucja ta realizuje założenie, aby uchybienia organu administracji, co do istnienia których nie ma sporu pomiędzy tym organem, a stroną postępowania, usuwano jeszcze na drodze administracyjnej, rezerwując kontrolę sądowoadministracyjną tylko na wypadek nieusuwalnej rozbieżności stanowisk między organem, a stroną. W oczywisty sposób służy to ekonomii rozstrzygania spraw administracyjnych. Literalna wykładnia art. 54 § 3 p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że organ może skorzystać z autokontroli tylko wtedy, gdy "uwzględnia skargę w całości", a więc uznaje zarówno zarzuty, wnioski, jak i wskazaną w skardze argumentację (vide: wyrok NSA z 8 sierpnia 2008 r., II OSK 935/07, wyrok WSA w Poznaniu z 18 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 855/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organowi stosującemu ten przepis wolno zatem uczynić tylko to, co wynika z treści skargi i jej żądania. Organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. W przypadku nie podzielenia przez organ niektórych zarzutów, zakwestionowania przedstawionej w skardze oceny prawnej naruszeń prawa bądź nieuwzględnienia w całości wniosków, organ powinien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi (vide: wyrok NSA z 5 lutego 2008 r., I OSK 581/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ratio legis instytucji autokontroli polega zatem na załatwieniu sprawy skargi strony co do istoty, a nie na wydaniu rozstrzygnięcia kasacyjnego, jakie przysługują sądowi z mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że organ na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. ma obowiązek orzec w sposób ostateczny w sprawie administracyjnej albo przez jej rozstrzygnięcie co do istoty albo przez umorzenie postępowania, zaś dokonując takiej autokontroli organ nie jest przy tym związany granicami skargi (B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, wyd. 2, Lexis Nexis, Warszawa 2009, postanowienie NSA z dnia z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1416/12). Celem autokontroli jest bowiem to, aby sprawa, która przeszła przez tok instancji, nie powracała na drogę postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. wydając decyzję autokontrolą nie uczynił zadość wszystkim wnioskom i żądaniom strony zawartym w skardze na decyzję tego organu z dnia [...] października 2014 r., a wręcz przeciwnie w uzasadnieniu swej decyzji z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] wyraźnie stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] października 2014 r. szczegółowo i dogłębnie przedstawił przesłanki faktyczne w powiązaniu z przepisami prawnymi, którymi kierował się przy wydawaniu orzeczenia. Organ wyczerpująco zebrał i rzetelnie rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie, jak również jasno i klarownie wyjaśnił powody nie uznania żądanej informacji jako informacji publicznej. Ponadto organ ten zaznaczył, że po ponownej analizie akt sprawy, podtrzymał własne stanowisko jako właściwe. Z uwagi jednak na błąd techniczny przy doręczeniu zaskarżonej decyzji organu II instancji poprzez niezałączenie drugiej strony jej uzasadnienia, uznał doręczenie za nieskuteczne, wyjaśniając przy tym, że przedmiotowy błąd powstał w związku z koniecznością umieszczenia dokumentu w systemie komunikacji elektronicznej w skutek niewłaściwej konfiguracji urządzenia skanującego. Organ przyznał, że naruszenie art. 109 § 1 w związku z art. 107 § 1 k.p.a. skutkować mogło naruszeniem art. 8 ww. ustawy. Po raz wtóry wyżej wskazane przez organ odwoławczy argumenty nie wskazują, aby uznał on zarzuty skargi i tym samym zasadnie zastosował przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., ponieważ nie tylko nie uwzględnił zarzutów skargi, ale wyraźnie ferował swoje stanowisko wyraźnie sprzeczne ze stanowiskiem skarżącego. Nie taka jest istota ww. przepisu. W ocenie organu "uwzględnienie skargi w całości" polega na pełnym uwzględnieniu żądania zawartego w skardze i to niezależnie od ilości zarzutów uznanych za uzasadnione. Jako, że żądanie zawarte w skardze dotyczyło uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji to w ocenie organu żądanie to zostało całkowicie uwzględnione, bo uchylono wcześniejszą (zaskarżoną) decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W ocenie Sądu stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle powyższego, stwierdzić należy, że organ nie mógł wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. W przypadku nie podzielenia przez organ poglądu strony skarżącej w całości, powinien on zrezygnować z trybu autokontroli. Kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja autokontrolna jest zatem wadliwa i jako naruszająca prawo w sposób istotny powinna zostać uchylona. W tym stanie rzeczy należało w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania Sąd oparł na przepisach art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Z uwagi na to, że przedmiotowym wyrokiem uchylona została decyzja autokontrolna, Sąd jest zwolniony od zamieszczenia w uzasadnieniu kierowanych do organu wskazań co do dalszego postępowania, o jakich jest mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a.