VII SA/Wa 2739/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Maria Tarnowska ( spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi S W na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2014 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania S W od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...], znak: [...], stwierdzającej, na wniosek M G i G G, nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S W pozwolenia na budowę trzech zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z częścią usługową w parterze, na działkach nr ewid. [...],[...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] (sprostowanej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...] oraz zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...], znak: [...], - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej Instancji. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a. 2. Z akt sprawy wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę trzech zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z częścią usługową w parterze, na działkach o nr ew. [...],[...],[...], przy ul. [...] w [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] marca 2009 r. wystąpili M G i G G. W dniu [...] stycznia 2012 r. Wojewoda [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...]stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Wojewoda [...]w postępowaniu naruszył art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a., nie zapewniając wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu. W toku ponownie prowadzonego postępowania Wojewoda [...] ustalił nowych właścicieli działek, powstałych po podziale nieruchomości o nr ew. [...],[...] oraz [...] obręb [...], przy ul. [...] w [...]. Pismem z dnia [...] października 2012 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] ponownie stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r. Powyższa decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. została uchylona rozstrzygnięciem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r., znak: [...]. Z uzasadnienia decyzji wynikało, że przed wydaniem decyzji przez Wojewodę [...] udziały we współwłasności działek inwestycyjnych nabyli - R K, A K, A O, A T, T M, S M oraz M M, jednak nie brali oni udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], organ I instancji zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie. Po ustaleniu adresów przy pomocy Centrum Personalizacji Dokumentów MSW wystosowano zawiadomienia także do A O oraz B M. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S W pozwolenia na budowę trzech zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z częścią usługową w parterze, na działkach nr ewid. [...],[...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] (sprostowanej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...]), oraz zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...]. Odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w terminie, złożył S W. 3. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2014 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania S W, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej Instancji. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Natomiast w myśl przepisu art. 61 § 4 k.p.a. - stanowiącym formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.) - o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ administracji publicznej każdorazowo obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracji nie może tylko jej gwarantować udziału w postępowaniu, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 684/97, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 204/09). Niedopuszczalne jest bowiem prowadzenie postępowania administracyjnego bez uprzedniego zawiadomienia stron postępowania o jego wszczęciu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt II SA/G11151/08). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że z akt sprawy wynika, że A G i G G na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2014 r., nabyli lokal mieszkalny nr [...] położony w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] w [...] na działce nr ewid. [...] (por. Kw nr [...]). Ponadto, na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2014 r., M P nabyła nieruchomość położoną na działce nr ewid. [...] oraz na działce nr ewid. [...], przy ul. [...] w [...] (por. Kw nr [...] ). Zdaniem organu odwoławczego na skutek nabycia ww. nieruchomości, powstałych w wyniku podziału działek inwestycyjnych nr ewid. [...] i [...], nowi właściciele zyskali przymiot strony w toczącym się postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...]. Wobec powyższego, organ wojewódzki powinien zapewnić nowym stronom czynny udział w postępowaniu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] nie zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] A G, G G, jak również M P, pomimo iż są oni właścicielami nieruchomości objętej kwestionowanym pozwoleniem na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że powyższym osobom nie doręczono również decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...]. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania to organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a., chyba że brak ten można było usunąć w postępowaniu odwoławczym. Z reguły jednak taka sytuacja nie będzie występowała, ponieważ postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadzi do uznania, że decyzja jest wadliwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 865/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1138/08), jako wydana z naruszeniem prawa procesowego, co uzasadnia skorzystanie przez organ drugiej instancji z uprawnień kasatoryjnych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 575/08; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II SA/G1143/07). Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mając na uwadze powyższe, należało uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...] i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdyż uchybienie procesowe polegające na nieuczestniczeniu bez własnej winy, przez stronę, w postępowaniu nie może zostać konwalidowane przez uzupełniające postępowanie dowodowe dokonane w postępowaniu odwoławczym (zob. wyrok NSA z dnia 1 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 595/99). Odwrotna praktyka pozostawałaby w opozycji do zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że rzeczą organu wojewódzkiego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie prawidłowe ustalenie aktualnego kręgu stron niniejszego postępowania, zawiadomienie wszystkich stron o toczącym się postępowaniu administracyjnym i doręczenie im pełnej korespondencji, w tym decyzji kończącej postępowanie. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu 5. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S W wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, t. j.: 1) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego w sprawie i niepodjęciu wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, 2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne, niedostateczne uzasadnienie decyzji, 3) art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej przez ponowne uchylenie do ponownego rozpatrzenia decyzji organu I instancji (po raz 3 z przyczyn proceduralnych), co skutkuje przewlekłością toczącego się postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po raz kolejny nie odniósł się merytorycznie do sprawy. Zdaniem skarżącego Wojewoda [...] wszczął postępowanie nieważnościowe na wniosek osób, którym nie przysługuje przymiot strony w świetle art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. M G i G G - osoby te jako właściciele działek nr [...] i [...] nie znajdują się strefie odziaływania inwestycji skarżącego. Wskazał, że wnioskodawcy postępowania nieważnościowego są właścicielami działek, które bezpośrednio nie graniczą z działkami na których realizowana jest przedmiotowa inwestycja. Wobec powyższego w żadnym stopniu działki Państwa G nie ponoszą negatywnych skutków związanych z budową osiedla, czego organ odwoławczy nie zweryfikował wydając trzecią już decyzję w sprawie. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nie zachodzi oczywistość naruszenia prawa, stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przy obecnym stanie faktycznym (brak rażących naruszeń prawa) wywoła daleko idące skutki społeczno- gospodarcze, biorąc pod uwagę fakt, iż inwestycja jest od ponad 3 lat legalnie użytkowana. 6. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. 8. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Wojewody [...] stwierdzającą na wniosek M G i G G, nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S W pozwolenia na budowę trzech zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z częścią usługową w parterze, na działkach nr ewid. [...],[...] i [...]obręb [...] przy ul. [...] w [...] oraz zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...], znak: [...] , i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej Instancji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. 9. Kontrolowana w postępowaniu sądowym decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przepisu tego wynika, że aby mogło dojść do wydania decyzji kasacyjnej muszą być spełnione dwie przesłanki, tj. nie tylko stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, ale również uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, jednak nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną musi wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1332/13). 10. W ocenie Sądu wydanie decyzji kasacyjnej przez organ drugiej instancji było zasadne. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, a postępowanie takie również wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu, o czym powiadomić należy wszystkie osoby będące stronami postępowania w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Z uwagi zatem na dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, jeśli strona nie uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji bez własnej winy, organ II instancji nie może przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego, na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd podziela zatem stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w niniejszej sprawie należy prawidłowo ustalić właściwy krąg stron postępowania i umożliwić im uczestniczenie w czynnościach w toku postępowania, od powiadomienia o wszczęciu postępowania, wszystkich osób będących stronami w sprawie do doręczenia im wydanego rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, jednak w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który to przepis jest przepisem szczególnym wobec art. 28 k.p.a., zawężającym krąg podmiotów jedynie do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w szczególności Wojewoda [...] powinien uwzględnić, iż w wyniku podziału działek inwestycyjnych nr ewid. [...] i [...], nowi właściciele: A G, G G i M P zyskali przymiot strony w toczącym się postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...]. Tak więc obowiązkiem Wojewody [...] , przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania i następnie rozstrzygnięcie sprawy, biorąc pod uwagę, że sprawa dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz trybu nieważnościowego. Z podanych przyczyn należało podzielić stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co do konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w celu ustalenia właściwego kręgu stron postępowania i umożliwienia im uczestniczenia w czynnościach w toku postępowania oraz doręczenia im wydanej decyzji. Zdaniem Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie - decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - jest prawidłowe, bowiem rację należy przyznać organowi odwoławczemu, iż rozstrzygniecie organu pierwszej instancji zapadło z naruszeniem art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. 11. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. 12. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 13. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.