II SAB/Bd 43/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi K.K. na bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki postanawia : odrzucić skargę. W piśmie z [...] listopada 2014 r. K. K. wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. o wyegzekwowanie decyzji Starosty W. z [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], mocą której organ ten stwierdził wygaśnięcie swojej decyzji nr [...] z [...] marca 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego i szamba szczelnego na działkach nr [...] i [...] we wsi W., gm. W., poprzez wydanie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego. Skarżący podał, że na podstawie ww. pozwolenia inwestor zrealizował jedynie budynek gospodarczy. Organ nie rozpoczął żadnych działań mających na celu wyegzekwowanie decyzji Starosty. Skarżący wskazał, że oczekuje orzeczenia nakazu rozbiórki budynku gospodarczego. W piśmie z [...] listopada 2014 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., odpowiadając na ww. pismo skarżącego, poinformował go, że decyzją znak: [...] z [...] marca 2014 r. nakazał E. i K. K. zaniechanie dalszych robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] we wsi W. K. K. w piśmie z [...] grudnia 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w sprawie postępowania o wyegzekwowanie prawomocnej decyzji Starosty W. z [...] kwietnia 2013 r., poprzez wydanie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego. K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w piśmie z [...] stycznia 2015 r., znak: [...], ustosunkował się do ww. zażalenia skarżącego wskazując, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. zakończył postępowanie decyzją z [...] marca 2014 r., znak [...], nakazując inwestorom, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zaniechanie dalszych robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego na działce [...] we wsi W. Organ poinformował skarżącego, że nie otrzymał on przedmiotowej decyzji z uwagi na fakt, iż nie został uznany przez organ za stronę postępowania. Wyjaśnił ponadto, że w sprawie było prowadzone postępowanie skargowe zgodnie z rozdziałem V ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w którym nie określa się stron postępowania, a więc udzielając odpowiedzi K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uznał skarżącego jako strony, a jedynie postępował w myśl ww. zasad określonych w k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. złożył K. K. wnosząc o: - zobowiązanie PINB we W. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, - zobowiązanie PINB we W. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, - w przypadku uwzględnienia skargi orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Podkreślił, że nie informowano go o wydaniu decyzji o zakazie wykonywania robót budowlanych dotyczących budowy budynku gospodarczego. Niezrozumiałym dla skarżącego jest powód, dla którego go o tej decyzji nie powiadomiono. Organ na jego wniosek winien wydać akt administracyjny, od którego mógłby wnieść odwołanie do organu II instancji, zaś organ nie wydał stosownego aktu, co oznacza, że wniosek skarżącego nie został rozpoznany w przewidzianej prawem formie. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy oraz zasadę szybkości postępowania, zawartą w art. 12 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że kilkakrotnie informował skarżącego, iż w prowadzonych postępowaniach nie był stroną postępowania i z tego względu nie mógł on być zawiadamiany o stanie spraw. W ocenie organu, wnioski skarżącego nie były załatwiane opieszale. W konsekwencji, organowi nie można w niniejszej sprawie zarzucić bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., a więc gdy organy administracji nie podejmują nakazanych prawem decyzji, postanowień, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa bądź pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (§ 2). W pierwszej kolejności zadaniem Sądu było w niniejszej sprawie zbadanie, czy skarżący mógł być stroną postępowania w przedmiocie bezczynności organu. Przypomnieć należy, że skarżący wnosił o wszczęcie przez organ postępowania w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości, a to z uwagi na to, jak wskazywał, że Starosta W. wcześniej stwierdził wygaśnięcie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Stosownie do treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1419), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wykładnia gramatyczna tego przepisu nakazuje uznać, że zawarta w nim definicja strony dotyczy wyłącznie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie zaś postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki, którego stroną jest wyłącznie inwestor. Przymiot strony również w sprawie dotyczącej wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być oceniany na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ jest to przepis, który dotyczy wyłącznie spraw w przedmiocie pozwolenia na budowę. Do wszelkich innych spraw, a więc również w sprawach, których przedmiotem jest likwidacja samowoli budowlanej (czy to w formie legalizacji, czy też rozbiórki), ma zastosowanie zasada ogólna oceny przymiotu strony wynikająca z art. 28 k.p.a. kładąca nacisk na interes prawny strony w danej sprawie, a nie na znajdowanie się w obszarze oddziaływania (vide wyroki NSA z 20.10.2011 r., II OSK 1479/10, LEX nr 1162397, z 6.10.2010 r., II OSK 1505/09, LEX nr 746592). Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak przyjmuje się powszechnie, interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to interes, którego podstawę mogą stanowić wyłącznie przepisy prawa materialnego, a to z tego powodu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego (tak słusznie wyroki NSA z 26.02.2014 r., II GSK 1916/12, LEX nr 1495125, z 19.07.2014 r., II GSK 972/13, LEX nr 1572691). W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał istnienia tak rozumianego interesu. Poza stwierdzeniem, że przedmiotowy budynek gospodarczy, którego rozbiórki się domagał, stanowi samowolę budowlaną i sąsiaduje z jego nieruchomością, skarżący nie wskazał innych okoliczności, które uzasadniałyby potraktowanie go za stronę postępowania. W szczególności o interesie prawnym skarżącego nie przesądza sposób wykorzystania tego obiektu, ponieważ kwestia ta nie jest badana w trakcie postępowania prowadzonego w trybie art. 48 i nast. Prawa budowlanego. Już zatem z tego powodu skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlegała odrzuceniu z uwagi na brak po stronie skarżącego przymiotu strony postępowania w sprawie bezczynności organu w sprawie rozbiórki samowoli budowlanej. Również traktując pismo skarżącego z [...].11.2014 r., w którym domagał się on rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego, jako skargę, o której stanowi art. 227 k.p.a., należało uznać wniesioną do sądu skargę na bezczynność organu za niedopuszczalną. Jak słusznie zauważył NSA w postanowieniu z 27.08.2010 r., II OSK 1500/2009, Lexis.pl nr 2584449 (zaakceptowanym również przez A. Glinieckiego w Komentarzu do art. 51 ustawy - Prawo budowlane, SIP LEX), nie powinno budzić wątpliwości to, że o podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. Wszak w zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży ocena legalności wykonywanych robót budowlanych. Jednak z faktu tego, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Gdyby tak miało być, to w istocie jakakolwiek interwencja osoby upatrującej niezgodności z prawem prowadzonych lub wykonanych już robót budowlanych, po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich czynności kontrolnych, musiałaby się kończyć podjęciem stosownej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków. Jak wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa, postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (Komentarz do ustawy – Prawo budowlane, pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 r., str. 701; por. także wyrok NSA z 11.12.2009 r., II OSK 1108/09, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego). Nie można natomiast z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne. Pismo skarżącego z [...].11.2014 r., w którym zawarto żądanie rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego, w rzeczy samej ma charakter interwencyjny (skargowy). Dla organu nadzoru budowlanego stanowi bowiem z jednej strony skargę obywatela na niezgodną z prawem - jego zdaniem - realizację przedsięwzięcia budowlanego, z drugiej zaś - informację o konieczności podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), zmierzających do zbadania zasadności skargi, które to czynności nie świadczą jeszcze o prowadzeniu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Z punktu widzenia celu i roli, jakie prawo budowlane odgrywa w procesie kształtowania ładu przestrzennego (interes publiczny), nie ma prawnego znaczenia to, czy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, czy też na skutek pisemnej interwencji (skargi) obywatela. W przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi obywatela, przepisy art. 48, art. 50-51 Prawa budowlanego mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm prawa budowlanego. Sytuacja wygląda analogicznie, gdy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, a te nie wykazały istnienia naruszeń prawa. Organ nadzoru budowlanego działania kontrolne realizuje w interesie publicznym, zatem podjęcie czynności kontrolnych – czy to z własnej inicjatywy organu, czy też wskutek pisemnej skargi obywatela – z istoty rzeczy – nie może wskazywać na prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, gdyż to wszczynane jest przecież w jednostkowej sprawie dopiero, gdy ta wymaga indywidualnej konkretyzacji normy prawa materialnego w drodze kwalifikowanego aktu administracyjnego, kierowanego do oznaczonej osoby bądź osób. Zgodnie z art. 63 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa. W sytuacji zatem, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy Działu VIII k.p.a. Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach wskazanych w tym przepisie, a ponadto w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 3 tej ustawy). Skarga, o której stanowi art. 227 k.p.a., nie jest tożsama ze skargą, o której mowa w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ani sądowoadministracyjnego. Strona niezadowolona ze sposobu załatwienia jej sprawy przez organ może złożyć skargę do organu właściwego – organu wyższego stopnia, a postępowanie prowadzone w tym trybie nie kończy się wydaniem rozstrzygnięcia (aktu), na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Tryb skargowo-wnioskowy (art. 221 i nast. k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że podejmowane w trybie art. 237 § 3 k.p.a. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego. Skoro w tych sprawach nie jest właściwy sąd administracyjny, to skarga na bezczynność organu, wniesiona przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, była niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny kontroluje jedynie legalność prawnych form działania organów administracji publicznej, zaskarżalnych do sądu administracyjnego, i tylko w takim zakresie może badać także skargę na bezczynność. Mając na uwadze orzeczono jak w sentencji.