II SA/Kr 530/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie : WSA Iwona Niżnik – Dobosz (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi R. D. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 marca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego R. D. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem nr [...] z dnia 17 marca 2015 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 oraz art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej w skrócie u.p.b.), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 17 grudnia 2014 r. znak [...] którym wymierzono R.D. karę w wysokości 75.000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania dobudowanej i nadbudowanej części budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] w R. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 13 października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej PINB) przeprowadził czynności kontrolne budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] w miejscowości R. , w trakcie których ustalono m.in., że rozbudowa istniejącego budynku obejmowała wykonanie sali tanecznej do której prowadzą drzwi rozsuwane z istniejącej sali restauracyjnej. W poddaszu nad salą taneczną zaprojektowano część mieszkalną dla inwestora (sypialnia, łazienka, pokój, pokój z aneksem kuchennym oraz hol), pozostała część nadbudowy przeznaczona została na pokoje do wynajęcia. W dniu kontroli stwierdzono, że część mieszkalna została umeblowana, wyposażona w sprzęt agd/rtv, "(...) szafy wypełniono ubraniami, butami. W pokojach hotelowych znajduje się pełne wyposażenie (meble, kosze na śmieci - w tym jeden wypełniony śmieciami). W pokojach znajdują się szklanki na tackach przygotowane dla gości hotelowych. W łazience w części mieszkalnej wisi ręcznik (...)". Zawiadomieniem z dnia 29 października 2014 r., znak: [...] organ I instancji poinformował R.D,. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie "przystąpienia do użytkowania dobudowanej i nadbudowanej części budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] w R. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie". W dniu 17 grudnia 2014 r., PINB wydał postanowienie znak [...] , którym wymierzył R.D. karę w wysokości 75.000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania dobudowanej i nadbudowanej części budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] w R. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że przystąpiono do użytkowania wskazanych części przedmiotowego budynku, wybudowanej na podstawie decyzji Starosty G. o pozwoleniu na budowę z dnia 31 maja 2012 r. znak: [...] , zmienionej decyzją z dnia 24 kwietnia 2013 r. znak: [...] Ze zdjęć wynika, że sala taneczna w dobudowanej części budynku była użytkowana podczas przyjęcia weselnego w dniu 6 września 2014 r. Na zdjęciach jest widoczne nagłośnienie i sprzęt muzyczny. Na serwisie Facebook na profilu restauracji [...] utworzonym w listopadzie 2013 r. została zawarta informacja: "Nasza nowa sala balowa! (...) miło jest nam poinformować i zaprezentować nową - dużą klimatyzowaną salę do tańca:) Przyjmujemy zamówienia na przyjęcia weselne na 2014 i 2015 rok". Natomiast na stronie internetowej restauracji [...] (www.podchelmem.pl) znajduje się informacja, iż "do dyspozycji gości oddajemy dwie klimatyzowane sale: restauracyjną i balową, taras i parking". Ponadto materiał zdjęciowy wykonany w trakcie kontroli świadczy, iż pokoje hotelowe zostały wyposażone i przygotowane do przyjęcia gości. Także część mieszkalna w części rozbudowanej, została umeblowana i wyposażona w sprzęty AGD i RTV, zaś szafy zostały wypełnione ubraniami i obuwiem. Na powyższe postanowienie w ustawowym terminie zażalenie złożył R.D. , zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to art. 57 ust. 7 u.p.b. oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 10 § 1, 77, 78 § 1 i 2, 80 K.p.a. W uzasadnieniu podał, że PINB w G. naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów, bowiem z wykonanych w trakcie kontroli zdjęć wynika jedynie, że w pomieszczeniach mieszkalnych i hotelowych umieszczono umeblowanie i sprzęty, co nie jest jednoznaczne z użytkowaniem tych pomieszczeń. Zaskarżonym w sprawie postanowieniem nr [...] z dnia 17 marca 2015 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że użytkowanie obiektu budowlanego nie musi mieć charakteru trwałego i pełnego, bowiem podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania choćby części obiektu. Przez użytkowanie obiektu budowlanego należy rozumieć korzystanie z niego. W niniejszej sprawie ustalono, że doszło do nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu, co wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przede wszystkim z protokołu kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną, a także z zebranego materiału ze stron internetowych i fotografii. Dalej organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 55 u.p.b., inwestor był zobowiązany po zakończeniu budowy obiektu budowlanego uzyskać decyzję pozwolenia na użytkowanie zrealizowanego obiektu budowlanego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu w żaden sposób nie informując PINB o zakończeniu robót budowlanych. Zastosowanie zatem powinien mieć pięcioletni okres przedawnienia. W sytuacji, gdy inwestor miał obowiązek uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie, jednakże nie uczynił tego, pięcioletni termin przedawnienia wymierzenia kary rozpoczyna bieg od daty faktycznego przystąpienia do użytkowania. Organ I instancji ustalając karę za przystąpienie do nielegalnego użytkowania nie odniósł się do kwestii przedawnienia, jednakże w toku postępowania - w ocenie organu odwoławczego - wyjaśnił dostatecznie okoliczność faktycznej daty przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu, które miało miejsce w dniu 6 września 2014 r., podczas przyjęcia weselnego. W konsekwencji MWINB uznał, że nie nastąpiło przedawnienie kary za nielegalne użytkowanie przedmiotowego budynku handlowo - usługowego na działce nr [...] w R. R.D. wniósł na powyższe postanowienie skargę do WSA w Krakowie, w której podniósł zarzuty i przytoczył argumentację analogiczne do zgłaszanych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. W odpowiedzi na skargę, organ nadzoru budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji z urzędu. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie organu II instancji oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji należało uchylić, jednakże nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze znajdują uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu było rozstrzygnięcie organów nadzoru budowalnego, wydane na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej w skrócie u.p.b.), którym wymierzono R.D. karę w wysokości 75.000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania dobudowanej i nadbudowanej części budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] w R. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Art. 57 ust. 7 u.p.b. stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem obowiązku zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy bądź uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 u.p.b., z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Powyższy przepis, dopuszczający nałożenie kary pieniężnej, został dodany do obowiązującej ustawy Prawo budowlane na mocy art. 1 pkt 24 lit. b) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888), zmieniającej tę ustawę z dniem 31 maja 2004 r. W stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem 31 maja 2004 r. zmiana weszła w życie, zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy zmieniającej, z dniem 1 stycznia 2005 r. Wskazać należy, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że rozumienie pojęcia użytkowania obiektu budowlanego jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 u.p.b., nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu, choćby w jego części. Pojęcie użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w znaczeniu języka powszechnego, jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny. W taki też sposób analizując pojęcie użytkowania w rozumieniu art. 57 ust. 7 u.p.b., Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że jest to korzystanie z rzeczy w znaczeniu języka powszechnego niezależne od zakresu i długotrwałości (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 383/06, wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1519/10). Natomiast przystąpieniem do użytkowania, w myśl art. 57 ust. 7 powołanej ustawy, będzie wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy natomiast ocenić już jako trwające użytkowanie (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2087/10, wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1494/09). Ze względu na fakt, iż art. 57 ust. 7 u.p.b. odsyła do kar, uregulowanych w art. 59f ust. 1 u.p.b., do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego będą mieć odpowiednie zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa art. 59g ust. 5 u.p.b.). Oznacza to konieczność rozważenia kwestii przedawnienia tej kary. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/09, że istnieją dwa terminy do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Gdy inwestor złoży wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego przedawnia się z upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego. Natomiast jeżeli inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, wymierzenie kary przedawnia się z upływem 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego. Szczególnego rozważenia wymaga ustalenie, od jakiego momentu zaczynają biec okresy przedawnienia, wymienione powyżej. W powołanym w poprzednim akapicie wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w obu przypadkach kluczową datą jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego. Jednakże w wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1853/09 (LEX nr 746829) Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził szczegółową analizę tego zagadnienia. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano: "Złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) lub wniosku o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55) informuje organ o zakończeniu budowy i daje mu możliwość ustalenia, czy nie doszło do naruszenia zakazu wcześniejszego użytkowania obiektu. Daty dokonania takich czynności należy też uznać za decydujące do ustalenia początku biegu trzyletniego terminu przedawnienia do wymierzenia kary za rozpoczęcie użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 prawa budowlanego, chyba że organ już wcześniej stwierdził fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem. W tej ostatniej sytuacji termin do wymierzenia kary będzie bowiem biegł od rzeczywistego stwierdzenia naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennej wykładni omawianych przepisów (...) prowadziłoby niejednokrotnie do iluzoryczności przepisów o karach z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, gdyż organ dowiadywałby się o rozpoczęciu użytkowania obiektu już po upływie terminu, w którym mógł wymierzyć karę. Powiązanie początku biegu terminu przedawnienia ze zgłoszeniem lub wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie (art. 54 i 55 prawa budowlanego) albo wcześniejszym uzyskaniem informacji o nielegalnym rozpoczęciu użytkowania powoduje, że termin przedawnienia do wymierzenia kary biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do wymiaru kary" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1066/12). Z powyższych rozważań wynika zatem, że w procesie wymierzania kary, z punktu widzenia stosowania przepisów o przedawnieniu, istotne jest także ustalenie daty przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Represyjny charakter kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nakazuje zachowanie przez organy nadzoru budowlanego ją wymierzające nadzwyczajnej staranności w procesie ustaleń stanu faktycznego, które jako wynik postępowania wyjaśniającego stanowić będą podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia o wymierzeniu kary. Zastosowanie sankcji w postaci kary pieniężnej wymaga zatem przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego w zakresie tego, czy doszło do naruszenia przez inwestora normy prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 u.p.b., tj. przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 powołanej ustawy kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że ingerencja organu w prawa adresata postanowienia wymierzającego karę będzie adekwatna do sposobu i skutków naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 156/10). Nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym byłaby natomiast sytuacja, w której automatycznie dochodziłoby do stosowania sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej za zachowanie, któremu w istocie nie można przypisać naruszenia prawa. Uznanie, czy w danym przypadku faktycznie ma miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55 u.p.b. będzie zależało od ustaleń dokonywanych w konkretnej sprawie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdza, że organom nadzoru postawić można zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W ocenie Sądu, niedostateczne są ustalenia organów co do momentu i okoliczności, w których doszło, ich zdaniem, do przystąpienia do nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku, a to z uwagi na mogące wynikać co do tego uzasadnione wątpliwości z powodu m.in. nie dopuszczenia przez organ I instancji dowodu z wyjaśnień J.D. oraz wskazanych przez niego świadków. Zarzuty skargi koncentrują się wokół zagadnień związanych z nieprawidłowością ustaleń dotyczących określenia przystąpienia do nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku. Zarzuty skargi w tej części są w pewnym zakresie zasadne. Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis k.p.a. formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Zgodnie z art. 75 k.p.a. § 1 zd. 1 jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W zdaniu 2. omawianego przepisu podano przykładowo, że w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. , rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). W ocenie Sądu, organy administracji publicznej, dokonując ustaleń odnośnie przystąpienia do nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku nie uczyniły zadość wszystkim wymogom wynikającym z wszystkich powyższych przepisów. Nie zebrały one bowiem w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym wnioskowanego przez R.D. , który pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie wszystkich istotnych kwestii. Jedną z istotnych wartości postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym oraz zasada pogłębiania zaufania do administracji publicznej. Zgodnie z art. 8 K.p.a. " Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej". Z akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia 2 grudnia 2014 r. radca prawny mgr D.K., działając w imieniu R.D, zgłosił swój udział do postępowania administracyjnego pierwszoinstancyjnego i w załączeniu przesłał oświadczenie R.D. o wypowiedzeniu pełnomocnictwa adwokatowi P.S. , i co istotne wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie następujących dowodów: 1) zeznań świadka A.D. , przesłuchana strony R.D. W kolejnym piśmie z dnia 5 grudnia 2014 r. radca prawny mgr D.K. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka K.N. na okoliczności związane z pracami prowadzonymi w obiekcie objętym postepowaniem oraz nie użytkowaniem tego obiektu. Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2014 r. PINB w G. odmówił dowodu z przesłuchania świadka A.D. i przesłuchania strony R.D. gdyż jego zdaniem, strony miały zapewnioną możliwość wypowiedzenia się w sprawie i z przysługującego prawa skorzystały - pismo A.D. (pełnomocnika R.D. ) z dnia 18 listopada 2014 r. Złożone wyjaśnienia w tym piśmie, zdaniem tut. organu są kompletne i nie wymagają uzupełnienia. Ponadto, zdaniem organu I instancji, w myśl art. 86 k.p.a. przesłuchanie strony jest konieczne tylko, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Takie okoliczności w przedmiotowej sprawie nie mają miejsca. W dniu 16 grudnia 2014 r. organ I instancji odmówił dopuszczenia dowodu z przesłuchania świadka K.N. , twierdząc, ze przesłuchanie wnioskowanego świadka niepotrzebnie wydłuży prowadzone postępowanie a jego zeznania nie wniosą nic nowego do sprawy. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że przedmiotem sprawy jest nałożenie na skarżącego kary w wysokości 75.000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania dobudowanej i nadbudowanej części budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] w R. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przedmiot postępowania dotyczy zatem sankcji administracyjnej, wymierzona kara jest wysoka a w demokratycznym państwie prawnym w sprawie dotyczącej wymierzenia kary wszelkie wątpliwości powinny być wyeliminowane w ten sposób, aby wykazać, że organy administracji publicznej demokratycznego państwa prawnego działały zgodnie z prawem, prawdą obiektywną oraz w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej. Z przebiegu postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ I instancji wynika, że skarżący, na którego nałożona jest kara administracyjna, reprezentowany był przez swoją matkę A.D. W pewnym momencie chciał jednak osobiście złożyć wyjaśnienia, wnioskując także o dopuszczenie dowodu ze świadków. Z wyjaśnień składanych przez A.D. wynika, że skarżący często przebywa/mieszka za granicą, a zatem jego wyjaśnienia mogły mieć potencjalnie, w różnych kontekstach, znaczenie dla sprawy. Działanie strony w sprawie przez pełnomocnika nie może oznaczać, że w tej sytuacji organ ignoruje pisma składane bezpośrednio przez stronę z wnioskami o dopuszczenie dowodu z jej wyjaśnień. Nawet jeżeli organ hipotetycznie zakładał/ przypuszczał, że wyjaśnienia strony i zeznania świadków nie wniosą nic nowego do sprawy, to właśnie z uwagi na samodzielną i istotną wartość postępowania administracyjnego jaką jest pogłębianie zaufania do administracji publicznej, powinien rozważyć akceptację tych wniosków. W tym miejscu Sąd zauważa, że podstawowym i bardzo istotnym dowodem w kontrolowanej sprawie są zdjęcia sali tanecznej wykonane w dniu 6 września 2014 r., dostarczone organowi I instancji przez sąsiada R.D. (karta [...] administracyjnych akt sprawy organu I instancji). Nie są to zdjęcia wykonane bezpośrednio przez organy administracji publicznej w ramach postępowania kontrolnego. W związku z tym, wskazane by było rozważenie przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego - w ramach możliwości środków dowodowych jakie wynikają z przepisów k.p.a. - na okoliczność potwierdzenia ich wiarygodności . Mając na uwadze powyższe, Sąd nie wypowiada się w przedmiocie pozostałych zarzutów skargi z uwagi na fakt, że byłoby to przedwczesne. W pierwszej kolejności merytoryczne, materialnoprawne rozpatrzenie sprawy należy do właściwych organów administracyjnych. Sąd zajmuje się kontrolą tych rozstrzygnięć według kryterium zgodności z powszechnie obowiązującym prawem. W obecnym stanie prawnym Sąd nie może zastępować organów w aktach stosowania prawa, bo sam zacząłby administrować nie mając ku temu podstawy prawnej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy powinny wziąć pod uwagę ocenę prawną zwartą w wyroku Sądu a także powinny dokładnie ustalić stan faktyczny usuwając w jego przedmiocie wątpliwości podnoszone co do niego przez stronę postępowania administracyjnego w zażaleniu. W konsekwencji, Sąd rozpoznający sprawę uznał, że organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia art. 7, art. 8 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, a zatem wadliwie, co w konsekwencji doprowadziło do budzącego obiektywne wątpliwości uzasadnienia okoliczności istotnych w sprawie i mogło mieć wpływ na jej wynik. Biorąc pod uwagę całokształt sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. , o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. Jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie art. 205 P.p.s.a. zasądzono zwrot kosztów obejmujący wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika ustalone w wysokości określonej w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 2013, poz. 461) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.