VII SA/Wa 2954/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant ref. staż. Magdalena Bąba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2015 r. sprawy ze skargi M.T. i B.C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. T. i B. C. kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138§1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia M.T. i B.C. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2014r., Nr [...], odmawiające wszczęcia, na wniosek M.T. i B.C., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2014r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i u udzielającej R. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i instalacji zewnętrznych: elektrycznej, gazowej, lokalnej kanalizacji sanitarnej z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe na działce nr ewid. [...], obręb [...] położonej w Ł. przy ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Istnienie interesu prawnego badane jest w oparciu o stan faktyczny i prawny na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 950/07). W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r,, poz. 1409 ze zm.), który, jako przepis szczególny w stosunku do art. 28 Kpa, ogranicza krąg stron do następujących podmiotów: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego obiektu. Oznacza to, zdaniem organu, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w trybie zwykłym jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 Kpa. Dalej organ wyjaśnił, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, że koniecznymi cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającymi stanowić podstawę żądania podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Z akt postępowania niniejszej sprawy wynika, że skarżący M.T. i B.C. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...]., zaś swój interes prawny wywodzą z prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w Ł. przy ul. [...], której są współwłaścicielami. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporny budynek mieszkalny jednorodzinny o wysokości kalenicy 9,79m. usytuowany na działce nr ewid. [...] jest oddalony od granicy działki nr ewid. [...] o ponad 6,8 m. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działki o nr ewid. [...]. Położenie, wysokość i charakter kwestionowanej inwestycji wykluczają uznanie, iż niesie ona ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki należącej do wnioskodawców, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Nieruchomość należąca do skarżących w szczególności nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. nr 75 poz. 690 ze zm.) §12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), §13 (przesłanianie budynków), §23 (dotyczącego odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeinaczonymi na stały pobyt ludzi), §36 (dotyczącego odległości, pokryw, wylotów wentylacji ze zbiorników na nieczystości ciekłe i podobnych urządzeń sanitarno- gospodarczych o pojemności do 10 m3), jak również §57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz §60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych – w godzinach 7:00-17:00). Planowane przedsięwzięcie nie pozbawia nieruchomości skarżących dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, prąd, telekomunikacja), jak również nie pozbawia ich działki dostępu do drogi publicznej. Odnosząc się do argumentacji skarżących dotyczącej podniesienia poziomu terenu działki nr [...] o ok. 0,6m, co spowoduje zmianę naturalnego odpływu wód opadowych i zalewanie ich nieruchomości, organ wyjaśnił, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka skarżących znajduje się na zachód od działki inwestycyjnej zaś obszar na którym usytuowane są ww. nieruchomości obniża się z północnego-wschodu na południowy-zachód w kierunku rzeki Z.. Jednocześnie w projekcie budowlanym (str. 4) wskazano, że "teren został ukształtowany w taki sposób aby woda nie spływała na działki sąsiednie. (...) Istniejący wokół budynku teren zielony przyjmie odprowadzane na zewnątrz, wody opadowe". Mając na uwadze powyższe ustalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że skarżący mogą bez przeszkód zagospodarować należącą do nich nieruchomość, a projektowana inwestycja nie ogranicza ich w żadnym zakresie. Bez wpływu na przymiot strony, w ocenie organu, pozostaje również fakt, iż w procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu skarżący byli stroną postępowania. Badanie zasięgu oddziaływania projektowanej inwestycji w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest tożsame z badaniem zasięgu oddziaływania w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Przymiotu strony skarżący nie mogą wywodzić również z faktu uznania ich za pokrzywdzonych w postępowaniu karnym. Nadto sami skarżący nie wskazali jakie ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości spowoduje realizacja projektowanej inwestycji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014r. wnieśli M.T. i B. C. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazali, że: 1. Określenie obszaru oddziaływania obiektu na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę należy do projektanta i organu administracji architektoniczno-budowlanej. Nie można przy tym ograniczać się do badania odległości projektowanych budowli od granic z działką sąsiednią, albowiem nie przesądzają one same w sobie o wytyczeniu obszaru oddziaływania inwestycji. 2. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może ograniczać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu na działce." – (NSA wyrok z dnia 14.07.2011r. sygn. akt II OSK 1182/10). W pojęciu oddziaływanie obiektu mieści się również naruszenie zasad ochrony środowiska przez emisje zanieczyszczeń i przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu i spalin na tereny sąsiednich nieruchomości. Wskazali, że na terenie działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Ł. znajduje się użytek ekologiczny [...] utworzony uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] w dniu [...].11.201 Or. o pow. 0,5 ha. Utworzony użytek ekologiczny jest na stawie źródliskowym oraz na źródłowym cieku wodnym zasilającym rzekę Z. i ma na celu ochronę miejsc rozrodu i przebywania kilku gatunku żab i ropuch będących pod ścisłą ochroną gatunkową, występowania ślimaka winniczka oraz znajdujących się stanowisk smardza stożkowego będącego również pod ścisła ochroną gatunkową. W ocenie Skarżących ich interes prawny wywodzi się również z naruszenia w/w przepisów dotyczących ochrony przyrody i ustawy Prawo wodne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Skarga jest zasadna. Sąd kontrolował postanowienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2014r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2014r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami zewnętrznymi na działce nr ewid. [...] obr. [...] w Ł. przy ul. [...]. Stosownie do art. 61a§1 kpa stanowiącego podstawę prawną postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organy obu instancji uznały, że wnioskodawcy nie mogą być stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ponieważ nie posiadają interesu prawnego określonego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Art. 61a§1 k.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). W uzasadnieniu nowelizacji wskazano, że jej celem jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ocena, czy istnieje przeszkoda natury podmiotowej wymaga ustalenia czy osoba, od której pochodzi żądanie wszczęcia postępowania jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. bądź przepisu szczególnego, który reguluje krąg stron w konkretnym rodzaju spraw (np. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w sytuacji gdy podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w konsekwencji nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Organ administracji zobowiązany jest zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie. Tylko w sytuacji, gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, organ administracji uprawniony jest do odmowy wszczęcia danego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 1966/11, Lex nr 1358330 i wskazane tam orzecznictwo). Oznacza to, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia postępowania dowodowego. Tylko wówczas, kiedy oczywiste jest, że podmiot domagający się wszczęcia postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, zasadne jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 kpa co stworzy możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy, (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1587/12, CBOSA). Taki sposób procedowania jest ugruntowany w orzecznictwie. Przy czym, w ocenie Sądu, w zakresie omówionej wyżej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, aktualne nadal pozostaje także orzecznictwo dotyczące nie obowiązującego już art. 157 § 3 k.p.a. Warto wskazać w tym miejscu choćby na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10, w którym Sąd stwierdził, że wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Sąd kasacyjny wskazał też, że nie można odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy. NSA zaznaczył, że odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Stanowisko takie zaprezentowane zostało również przez NSA w wyroku z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2271/12 (Lex nr 1483446), wydanym już na tle ww. art. 61a § 1 k.p.a. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd kasacyjny zauważył, iż "Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w niniejszej sprawie błędnie przyjął, iż z uwagi na fakt oddalenia nieruchomości skarżących od działki zainwestowanej nie jest możliwe ograniczenie jej zagospodarowania. Przypomnieć w związku z tym należy, że odległości projektowanych budowli od granic z działką sąsiednią nie przesądzają same w sobie o wytyczeniu obszaru oddziaływania inwestycji. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może ograniczać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie odległości usytuowania obiektu od granic działek sąsiednich. Należy także wskazać, że przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego został przypisany wszystkim tym podmiotom, których prawa gwarantowane przepisami szczególnymi lub techniczno-budowlanymi powinny zostać uwzględnione w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie było bowiem intencją ustawodawcy ograniczenie przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie do tych podmiotów, których prawa wynikające z tych przepisów zostały już naruszone, i to w sposób bezsporny, istotna jest bowiem możliwość naruszenia interesów osób trzecich. W kontekście poczynionych uwag, w żadnym razie nie można mówić o oczywistym braku interesu prawnego po stronie skarżących. Z zatwierdzonego projektu budowlanego, wynika, że przedmiotem inwestycji miała być również budowa skarpy, w części wzdłuż działki skarżących, co może znacznie podnieść poziom gruntu w stosunku do nieruchomości sąsiednich. Inwestycja ta niewątpliwie może oddziaływać na pobliskie nieruchomości, w tym skarżących. Należy także podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy wydana dla przedmiotowej inwestycji zakazywała zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu wody opadowej oraz kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Potencjalnie istniało zatem zagrożenie przekierowaniem spływu wód opadowych i pochodzących ze źródeł z działki zainwestowanej na działkę skarżących. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponowne rozpoznając wniosek M. T. i B. C. organ winien wszcząć postępowanie nadzwyczajne i dopiero w jego toku ocenić ich interes prawny. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.