II SA/Sz 383/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego A. D. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1, art. 73 ust.1, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 80 ust. 1, art. 82 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "u.o.o.ś.", w związku z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "K.p.a.", Wójt Gminy R. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Zakładu Przetwórstwa Odpadów z Tworzyw Sztucznych Na Komponent Paliwowy "E" w miejscowości L., na działce nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A.D., który zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 80 ust. 2 i art. 81 ust. 2 u.o.o.ś., a także z naruszeniem art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. Podniósł, że niewątpliwie postępowanie dotyczy jego interesu prawnego, gdyż jest właścicielem nieruchomości położonej we wsi L., stanowiącej działkę nr [...] która bezpośrednio sąsiaduje z działką nr [...], na której planowana jest inwestycja. W związku z bezpośrednim sąsiedztwem obu nieruchomości, planowane przedsięwzięcie oddziaływać będzie na nieruchomość odwołującego się, w związku z tym stwierdził, że posiada interes prawny, który stanowi legitymację do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym jako strona. Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli ponadto: M.S., M.A. i A.S. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. umorzyło postępowanie odwoławcze, wywołane odwołaniami A.D., M.S., M.A., A.S. W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium stwierdziło, że w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia stronami tego postępowania bezsprzecznie będą właściciele działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, jak też właściciele działek objętych przewidywanym obszarem ograniczonego oddziaływania, jeżeli oddziaływanie planowanej inwestycji będzie wykraczać poza teren, do którego inwestor posiada interes prawny. Według organu, planowane przez inwestora przedsięwzięcie zlokalizowane będzie na obszarze dawnego terenu przemysłowego, otoczonego terenami wykorzystywanymi rolniczo, na których nie są sprecyzowane wartości dopuszczalne poziomu immisji hałasu – tereny niechronione akustycznie. Inwestycja oddalona jest od obiektów mieszkalnych oraz innych miejsc stałego przebywania ludzi. Zdaniem organu, wszelkie oddziaływania ograniczone będą do granic terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Kolegium podkreśliło, że działki odwołujących się, w tym działka A.D. nr [...] w miejscowości L. (zlokalizowana w odległości około [...] m od planowanej budowy), znajdują się poza granicami oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zatem nie jest możliwe uznanie tych osób za strony w przedmiotowym postępowaniu. Oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia nie będzie ingerowało w prawa rzeczowe odwołujących się. A.D. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 lutego 2015 r., wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, to jest błędne ustalenie, że skarżący wywodzi swój interes prawny z faktu, że jest właścicielem działki nr [...], położonej w miejscowości L., podczas gdy interes prawny skarżącego wynika z faktu, że jest on właścicielem nieruchomości położonej we wsi L., stanowiącej działkę nr [...], która bezpośrednio sąsiaduje z działką nr [...], na której planowana jest realizacja przedsięwzięcia; - art. 28 K.p.a., poprzez błędne uznanie, że skarżący nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, pomimo, iż jest on właścicielem nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu skargi, A.D. zarzucił organowi brak wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ oparł się bowiem jedynie na informacji, podanej przez organ I instancji w ramach uzupełnienia akt sprawy, która dotyczyła jedynie numeru działki stanowiącej miejsce zamieszkania skarżącego, oddalonej o około 650 m od planowanej inwestycji. Jedynie w oparciu o powyższe, organ II instancji dokonał ustalenia braku interesu prawnego po stronie skarżącego. Organ odwoławczy pominął natomiast informację zawartą w odwołaniu skarżącego, że jest on również właścicielem m.in. działki nr [...], znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej budowy. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę fakt, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością, na której planowana jest realizacja zamierzonego przedsięwzięcia, zdaniem skarżącego, należy uznać, że posiada on przymiot strony w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Skarżący uważa, w związku z bezpośrednim sąsiedztwem obu nieruchomości, że jego nieruchomość z pewnością znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji, nawet jeśli oddziaływanie to nie będzie przekraczać dopuszczalnych prawem norm, co również przemawia za uznaniem skarżącego za stronę postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę A.D. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że wbrew twierdzeniom skargi, niezabudowana działka nr [...] nie jest usytuowana bezpośrednio przy działce, na której realizowana ma być inwestycja, gdyż do działki nr [...], bezpośrednio przylega działka oznaczona nr [...] – droga gminna. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Powyższe oznacza, że sądy te badają zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem prawidłowości jego wydania z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej oraz prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron. Kontrola przeprowadzona według wskazanego wyżej kryterium doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądowej objęta jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 lutego 2015 r., wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), który umożliwia umorzenie postępowania odwoławczego, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W tejże sprawie miało to miejsce, według organu odwoławczego, wobec ustalenia w toku postępowania, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie. Postępowanie odwoławcze może być bowiem uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot – czynności wniesienia odwołania. Legitymację do wniesienia odwołania ma strona (art. 127 § 1 K.p.a.), a więc podmiot, który spełnia przesłanki wypływające z art. 28 K.p.a., czyli podmiot, który wykaże, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Zgodnie bowiem z art. 28 K.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd podkreśla, że zastosowany przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a., zakreśla granice kontroli sądowej w tejże sprawie. Postępowanie odwoławcze zakończy się decyzją o jego umorzeniu wtedy, gdy twierdzenie jednostki o posiadaniu interesu prawnego nie znajduje podstawy w normach prawa materialnego. Wykazanie przez wnoszącego odwołanie podstaw posiadania interesu prawnego w danej sprawie, współgra z obowiązkiem organu odwoławczego do podjęcia działań zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy w omawianym zakresie. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy rozpatrujący odwołanie A.D. powołanych wymogów nie spełnił. Tytułem wstępu należy zauważyć, że sprawa tocząca się przed organem I instancji dotyczyła wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Krąg stron takiego postępowania ustala się na zasadach ogólnych. Oznacza to, iż miarodajny dla oceny zaistniałej sytuacji prawnej jest przepis art. 28 K.p.a., z uwzględnieniem uregulowań ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Interes prawny musi mieć swoje źródło w konkretnym przepisie prawa materialnego. Oznacza to, iż musi istnieć związek pomiędzy normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, przejawiający się w tym, że norma ta może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu W ugruntowanym i jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, przyjmuje się, że przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji środowiskowych mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu planowanego przedsięwzięcia, przy czym pojęcie oddziaływania musi być rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie, w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. W tym pojęciu mieści się rzeczywisty wpływ zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, jak i na wartości prawnie chronione np. środowisko (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1932/11, opubl. w Lex nr 1138582; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 842/07, opubl. w Lex nr 486235; wyrok WSA w Opolu z dnia 25 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Op 578/07, opubl. w Lex nr 510776; wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1476/08, opubl. w Lex nr 597303). Jeżeli zatem w granicach terenu objętego oddziaływaniem planowanej inwestycji poza nieruchomością inwestora i nieruchomościami bezpośrednio z nią sąsiadującymi znajdują się nieruchomości będące własnością innych podmiotów, to już chociażby z przysługującego im prawa własności (art. 140 Kodeksu cywilnego), należy wywodzić interes prawny tych podmiotów do udziału w postępowaniu środowiskowym. Osoby takie winny mieć zapewnione prawo zajęcia stanowiska co do planowanej inwestycji, w szczególności żądania wyjaśnienia, w kwestiach ewentualnego oddziaływała inwestycji na ich nieruchomości. Podmioty te nie mają obowiązku wykazania, że ich interes prawny został w sprawie naruszony. Rzeczą organu jest ustalenie czy występują konkretne uciążliwości oddziaływania inwestycji, mające wpływ na wykonywanie praw do nieruchomości sąsiednich, co uzasadniałoby udzielenie ochrony tym właścicielom w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, ocenianej przez pryzmat prawnej możliwości udziału A.D. w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, Sąd uznał, że organ odwoławczy rozpatrując odwołanie skarżącego nie dokonał rzetelnego wyjaśnienia, zmierzającego do ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności zwrócić należy uwagę, że całość ustaleń co do posiadania przez skarżącego interesu prawnego w postępowaniu środowiskowym organ odwoławczy skupił na analizie oddziaływania przedsięwzięcia na działkę będącą własnością skarżącego nr [...] w miejscowości L., zlokalizowanej w odległości [...] m od projektowanej budowy. Organ nie odniósł się w ogóle do faktu, że A.D. jest też właścicielem działki nr [...] w miejscowości L., gmina R., która znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z planowaną inwestycja, a przez to będzie oddziaływać na jego nieruchomość, co też podnosił w odwołaniu. W aktach administracyjnych znajduje się odpis z księgi wieczystej odnoszący się m.in. do działki nr [...] (k. 10 akt organu II instancji). Ustaleń co do tej działki brak jest w treści decyzji organu odwoławczego, z kolei nawiązanie organu do powyższej kwestii w odpowiedzi na skargę, nie jest właściwym miejscem prawnego obowiązku uzasadnienia rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., to uzasadnienie decyzji służy przedstawieniu zasadniczych motywów decyzji. Motywy pisemne decyzji powinny odzwierciedlać także odniesienie się organu do materiału dowodowego zebranego w sprawie i stanowiska podmiotów biorących udział w postępowaniu. Organ odwoławczy wskazuje, że oddziaływania planowanej inwestycji zamykają się na jej terenie, a tym samym planowana inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość skarżącego, ale odnosi się to wyłącznie do analizy jaką organ przeprowadził wobec oddziaływania na działkę skarżącego nr [...] w miejscowości L. W tym to zakresie organ oparł się na sporządzonym dla potrzeb sprawy raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i wskazał, że ww. działka znajduje się w odległości 650 m od planowanej budowy. Abstrahując od powyższych ustaleń, stanowisko organu odwoławczego w zaskarżonej decyzji nie odnosi się zupełnie do tych okoliczności, które zdaniem skarżącego stanowią źródło jego interesu prawnego w niniejszej sprawie. Okoliczności te w dokonanej przez organ ocenie, tak faktycznej, jak i prawnej są zupełnie pominięte, przez co istota stanowiska skarżącego wyrażana w niniejszej sprawie nie spotkała się z jakąkolwiek oceną ze strony organu administracji. Sąd nie aprobuje przy tym sytuacji, w której wystarczającym sposobem wyjaśnienia sprawy jest konkluzja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę, że niezabudowana działka rolna nr [...], nie jest usytuowana bezpośrednio z działką planowanej inwestycji nr [...], gdyż bezpośrednio do tej działki przylega droga gminna – działka nr [...]. Nie stanowi też o braku interesu skarżącego, wyjaśnienie organu, że obliczenia immisji hałasu przedstawione w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wykazały że uciążliwość związana z eksploatacją zakładu nie będzie powodować przekroczenia dopuszczalnych poziomów na terenach chronionych akustycznie. Skarżący w stanowisku prezentowanym w odwołaniu, podnosił, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na jego nieruchomość. W tym zakresie powołał się m.in. na brak wyjaśnienia przez organ przyczyny, że bezpodstawne były zarzuty podnoszone przez mieszkańców, o tym czy przedsięwzięcie nie będzie powodowało przekroczenia dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń, w tym brak wskazania jaki jest dopuszczalny poziom zanieczyszczeń na przedmiotowym terenie oraz na jakiej podstawie ustalono, że inwestycja nie będzie powodowała ich przekroczenia. Podnosił też błędne ustalenie odległości planowanego przedsięwzięcia od zabudowy mieszkaniowej, twierdząc, że rzeczywista odległość od zabudowań wynosi 300 m. Wskazywał na brak sprawdzenia rzeczywistego oddziaływania przedsięwzięcia na obszar NATURA 2000, znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie z terenem inwestycji. Zdaniem Sądu, nie jest dopuszczane wyłączenie z kręgu stron postępowania właścicieli nieruchomości znajdujących się w bliższym lub dalszym sąsiedztwie wyłącznie z takim oto uzasadnieniem, iż na gruncie prawa administracyjnego negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia zamyka się na terenie inwestycji i tym samym nie oddziałuje ono na nieruchomości sąsiednie. Z przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które normy określone przekracza. Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. O interesie prawnym właściciela nieruchomości, w tym przypadku skarżącego, świadczy prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Oceniając występowanie po stronie odwołującego się interesu prawnego należało ustalić, czy planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na teren nieruchomości tej osoby, niezależnie od tego, czy oddziaływanie to mieści się w standardach jakości środowiska lub standardach emisyjnych (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 108/2012, opubl. w Lex nr 1328183; wyrok NSA z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 832/11, opubl. w Lex nr 1248472). Podmiot ma interes prawny wynikający z norm prawa cywilnego, w szczególności z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapaść może decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności (vide: postanowienie NSA z dnia 13 maja 2011 r. w sprawie sygn. akt II OZ 394/11, Lex nr 795491). Na organie administracji spoczywa obowiązek zbadania uprawnienia skarżącego do kwestionowania decyzji organu l instancji, właśnie w kontekście tych norm prawnych. Zdaniem Sądu, organ ograniczył swe ustalenia w zakresie pojęcia interesu prawnego wyłącznie do jednej nieruchomości skarżącego, zaś pominął inną nieruchomość skarżącego, która znajduje się opodal nieruchomości, na której planowana jest inwestycja. W ten sposób organ naruszył reguły prowadzenia postępowania dowodowego, poprzez pominięcie faktu istotnego, mającego wpływ na wynik sprawy i nie dokonał rozpatrzenia sprawy na podstawie całego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Z powyższych przyczyn, Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w tym orzeczeniu sądowym i winien poddać badaniu okoliczności istotne na gruncie art. 28 K.p.a., pod kątem posiadania przez skarżącego ogólnie pojętego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, bez zawężania swej oceny oddziaływań na środowisko planowanej inwestycji, uwzględniając, że dla tego ustalenia nie ma znaczenia czy oddziaływanie na nieruchomość skarżącego nr [...], będzie się mieściło w granicach dopuszczalnych norm, czy też będzie ponadnormatywne. Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi, Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w związku z art. 209 ww. ustawy.