II SA/Sz 671/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji zjazdów indywidualnych z drogi powiatowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej "K.p.a."), oraz art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Zarządu Dróg Powiatowych z dnia [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o lokalizacji zjazdów indywidualnych z drogi powiatowej nr [...] w m. , utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 5 maja 2011 r. B. i J. S. złożyli wniosek o wydanie decyzji na lokalizację dwóch zjazdów z drogi powiatowej nr [...] w miejscowości na działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...]. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku Zarząd Dróg Powiatowych decyzją wydaną w dniu [...] zezwolił na lokalizację jednego zjazdu indywidulanego z drogi powiatowej nr [...] (numer drogi w wykazie przed zmianą) w m. na działkę oznaczoną nr [...], odstępując jednocześnie na podstawie art. 107 § 4 K.p.a. od uzasadnienia. W oparciu o warunki wskazane w decyzji wnioskodawca złożył do uzgodnienia projekt budowlany zjazdu, który organ uzgodnił w dniu 17 sierpnia 2011 r. Następnie pismem z dnia 14 maja 2012 r. J. S., w oparciu o przepis art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zwrócił się do zarządcy drogi z wnioskiem o przebudowę istniejących zjazdów w ramach przebudowy drogi powiatowej nr [...]. W odpowiedzi, pismem z dnia 4 czerwca 2012 r. organ poinformował, że możliwe jest wykonanie tylko jednego zjazdu, na warunkach wydanych w prawomocnej decyzji [...], czyli na koszt i staraniem inwestora, ponieważ z dokumentacji zarządcy drogi wynika, że wskazane przez stronę zjazdy nie były "zjazdami legalnymi". Decyzją z dnia [...] organ I instancji zezwolił na zajęcie w okresie od dnia [...] pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] w m. w celu budowy zjazdu indywidulanego do działki inwestora oznaczonej nr [...]. Zjazd został wykonany i odebrany w dniu 10 października 2012 r. W dniu 17 lipca 2012 r. J. S. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] W uzasadnieniu swego żądania wywiódł, że w momencie zakupu przez niego działki istniały dwa zjazdy. W tej sytuacji, z uwagi na treść art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz fakt, że zarządca drogi przebudował drogę powiatową nr [...] – zdaniem skarżącego – zarządca obowiązany był również do wykonania przebudowy zjazdów na jego posesję na własny koszt. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Zarządu Dróg Powiatowych z dnia [...] wskazując, że wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 107 § 4 K.p.a. z uwagi na fakt, że organ odstąpił od jej uzasadnienia, pomimo nieuwzględnienia w całości żądania strony. W związku z opisanym wyżej rozstrzygnięciem organ I instancji ponownie wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie powiadamiając o powyższym inwestora pismem z dnia 15 lutego 2013 r. Jednocześnie organ zwrócił się do J. S. o ponowne złożenie wniosku na lokalizację zjazdu wraz z mapą zasadniczą w skali 1: 500 z wyrysowanym zjazdem bądź zjazdami. Skarżący w odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 4 marca 2013 r. wystąpił z żądaniem budowy dwóch zjazdów. W kolejnym piśmie z dnia 10 maja 2013 r. J. S. wyjaśnił, że jego intencją nie jest uzyskanie zezwolenia na lokalizację lecz na wybudowanie zjazdu przez Zarządcę Drogi w północno-wschodnim narożniku działki oraz zwrot poniesionych przez niego kosztów na wybudowanie zjazdu w północno-zachodnim narożniku działki przez błędnie wykonaną, a następnie uchyloną decyzję. W dniu 17 lutego 2014 r. w oparciu o przepis art. 104 i 105 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 29 ustawy o drogach publicznych organ I instancji wydał decyzję umarzającą postępowanie w całości jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skoro wolą wnioskodawcy nie jest uzyskanie zgody na lokalizację zjazdów indywidualnych, a potrzeba przebudowy istniejących na koszt zarządcy drogi oraz zwrot kosztów za wybudowanie jednego zjazdu, to postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Jednocześnie odnosząc się do powyższego żądania organ stwierdził, że brak jest podstaw do przebudowy zjazdów na koszt zarządcy drogi, ponieważ zjazdy wskazywane przez J. S. były nielegalne. Przy modernizacji drogi powiatowej nr [...] zarządca drogi nie przewidział żadnego zjazdu na nieruchomość skarżącego, ponieważ z dokumentacji technicznej oraz map geodezyjnych wynikało, że zjazdów nie ma, co dowodzi, że istniały one nielegalnie. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. organ I instancji umorzył postępowanie, wskazując jednocześnie, że samo zgłoszenie "roszczenia o przebudowę zjazdu" nie podlega rozstrzygnięciu w drodze postępowania administracyjnego, ponieważ nie wymaga załatwienia poprzez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienia, nie ma ono bowiem charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz sprawy cywilnej. W odwołaniu od powyższej decyzji J. S. reprezentowany przez pełnomocnika – adwokat M. M. zarzucił jej naruszenie: - art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do inwestora, podczas, gdy w rzeczywistości należy do zarządcy, jak też wadliwe uznanie, że w sprawie nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną lecz cywilną, w sytuacji, gdy unormowanie powyższego zagadnienia znajduje się w ustawie obejmującej zagadnienia publicznego prawa administracyjnego regulowanego za pomocą władczych rozstrzygnięć organu administracji, co wskazuje na administracyjny charakter sprawy nie oparty na zasadzie równorzędności stron, - art. 105 K.p.a. polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, w sytuacji gdy o istnieniu takiej okoliczności nie może być w danym stanie faktycznym mowy, - art. 7, 77 i art. 80 K.p.a. poprzez oparcie orzeczenia wbrew zasadzie oficjalności na niepełnym materiale dowodowym, a to pominięcie przeprowadzenia istotnych dowodów w sprawie z zeznań świadków, którzy znajdowali się w takiej samej sytuacji jak skarżący i w stosunku, co do których wykonano zjazdy zgodnie z uprzednio istniejącym stanem rzeczy na koszt zarządcy drogi. W oparciu o wykazane uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżoną decyzją, wydaną na skutek rozpoznania odwołania J. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W pierwszej kolejności Kolegium, przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, wskazało, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego, ponieważ wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Odnosząc się do żądania skarżącego opartego na dyspozycji przepisu art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, Kolegium wyjaśniło, że przepis ten odczytywać należy w kontekście art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę. Natomiast zgodnie z ustępem 2 w przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zatem wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, wyrażenie zgody na taki zjazd, będące przedmiotem regulacji przywołanej ustawy stanowi zagadnienie publicznoprawne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. Z opisanych regulacji nie wynika, aby ustawa o drogach publicznych w jakimkolwiek przepisie ustanawiała podstawę do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu, a nawet wybudowania go przez zarządcę, skoro jest niewątpliwym, że wykonanie takiego zjazdu nie wymaga wydania decyzji, a jest czynnością materialno-techniczną organu zarządcy drogi. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że skoro z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, to realizacja inwestycji w zakresie budowy lub przebudowy zjazdu obciąża właściciela nieruchomości zarówno, gdy chodzi o zezwolenie na lokalizację zjazdu, jak i koszty tej inwestycji. Odmienna sytuacja zachodzi w przypadku wybudowania zjazdu przez właściciela, wówczas bowiem – zgodnie z art. 29 ust. 2 – w razie kolejnej budowy lub przebudowy drogi, obowiązkiem zarządcy drogi jest budowa lub przebudowa "zjazdu istniejącego". Dodatkowo organ zaznaczył, że proces zmierzający do budowy nowego zjazdu z drogi publicznej obejmuje dwa kolejne etapy. W pierwszym właściciele nieruchomości przyległej do drogi ubiegają się o zezwolenie na przebudowę lub budowę zjazdu na podstawie art. 29 ust. 1 powołanej ustawy, a w drugim konieczne jest uzyskanie, stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę. Dopiero uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych polegających na budowie zjazdu. Zatem z powyższego wynika, że aby przyjąć "istnienie" zjazdu z drogi publicznej w rozumieniu art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, konieczne jest jego wybudowanie przez właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi, po uprzednim uzyskaniu opisanych decyzji administracyjnych. Zarządca drogi zobligowany jest do wykonania zjazdu tylko w sytuacji gdy zjazd ten istniał przed przebudową drogi, przy czym istniał nie tylko w sensie faktycznym ale i prawnym. Z powyższego względu bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest podnoszona przez skarżącego okoliczność, że w chwili nabycia przez niego działki nr [...] istniały dwa zjazdy na drogę powiatową nr [...] w m. . Powyższą decyzję J. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podobnie jak w odwołaniu zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. - art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że w sprawie mamy do czynienia ze sprawą cywilną oraz art. 29 ust. 1 i 2 powołanej ustawy poprzez uznanie, że zjazdy na drogę powiatową nr [...] w m. z działki nr [...] zostały wybudowane w sposób nielegalny, podczas gdy z materiałów zebranych w aktach sprawy wynika rzecz odmienna oraz przepisów postępowania tj. – art. 105 K.p.a. polegające na uznaniu, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, - art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez oparcie orzeczenia na niepełnym materiale dowodowym, - art. 7 K.p.a. poprzez ustalenie i przedłożenia interesu społecznego ponad brzmienie przepisów prawa materialnego, a w szczególności ponad art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w sytuacji, gdy żądana decyzja w przedmiotowej sprawie posiada charakter decyzji związanej, - art. 7 i 9 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę dążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wykrycia prawdy obiektywnej. Zdaniem skarżącego, organ twierdząc, że zjazdy których wykonania domaga się J. S. są nielegalne nie przeanalizował przede wszystkim w całości materiału dostępnego w sprawie. Próba stwierdzenia, że były one nielegalne nie wytrzymuje krytyki z tego względu, że zostały wykonane na nieruchomości uprzednio stanowiącej własność Skarbu Państwa (), co wyklucza uznanie, że podejmowane były działania bezprawne. Skarżący podkreślił, że ustawa o drogach publicznych obejmuje zagadnienia publicznego prawa administracyjnego regulowanego za pomocą władczych rozstrzygnięć organu administracji co wskazuje na administracyjny charakter sprawy nieoparty na zasadzie równorzędności stron, stąd należy uznać za nieuprawnione wnioskowanie Zarządu Dróg Powiatowych jakoby sprawa niniejsza nie podlegała rozstrzygnięciu w drodze postępowania administracyjnego lecz w drodze sprawy cywilnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w sprawie wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana według wskazanego wyżej kryterium, sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ono prawa w stopniu określonym w przepisach art. 145 § 1 cytowanej ustawy, a więc takim, który uzasadnia jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Podstawą żądania skarżącego stanowi przepis art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.), zgodnie z którym w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Z kolei w myśl przepisu art. 29 ust. 1 tej ustawy, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Jak wynika z cytowanych przepisów, wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, wyrażenie zgody na taki zjazd, będące przedmiotem regulacji przywołanej ustawy stanowi zagadnienie publicznoprawne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, o czym wyraźnie przesądził ustawodawca. Natomiast ani art. 29 ust. 2 ani inne przepisy ustawy o drogach publicznych nie zawierają upoważnienia do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu. Jest to zatem czynność materialno-techniczna (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 736/12 oraz z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 735/13). Zdaniem Sądu należy przy tym w pełni podzielić pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2191/10), zgodnie z którym nie ulega wątpliwości, że żądanie dotyczące odbudowy istniejącego zjazdu nie podlega rozstrzygnięciu w drodze postępowania administracyjnego. W szczególności przedmiotowe żądanie nie wymaga załatwienia poprzez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienia. Tak rozumiane roszczenie nie ma charakteru indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz sprawy cywilnej, a zatem jest to wystarczającą przesłanką umorzenia postępowania. W sytuacji bowiem, gdy organ stwierdzi, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, innymi słowy gdy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, to ma on obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.). Analogiczne stanowisko zawarł także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1215/11), wskazując, że czynność (w tym wypadku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad) polegająca na odmowie wykonania zjazdu nie jest związana bezpośrednio z czynnościami zarządcy drogi realizowanymi w ramach władczych działań organu administracji publicznej, o których mowa m.in. w art. 13, art. 29 ust. 1, art. 40 ustawy o drogach publicznych lecz wynika z działalności inwestycyjnej zarządcy drogi takiej jak budowa, przebudowa bądź remonty dróg. Przebudowa zjazdu przy okazji wykonywania przebudowy drogi nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie stanowi podstawy prawnej do wydania aktu lub podjęcia czynności w zakresie administracji publicznej dotyczącej budowy bądź przebudowy zjazdu. Wskazany przepis ma charakter kompetencyjny, a czynności, o których w nim mowa mają charakter czynności faktycznej, a nie prawnej. Co więcej cytowany art. 29 ust. 2 tej ustawy dotyczy wyłącznie przebudowy istniejących zjazdów i nie przewiduje możliwości zwrotu kosztów wybudowanego już przez stronę zjazdu (czego skarżący także się domaga). W tej sytuacji podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczące wadliwego, w jego ocenie, przyjęcia przez organy obu instancji, że znajdujące się na terenie należącej do niego działki nr [...] zjazdy były nielegalne pozostaje bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Na marginesie jedynie należy wskazać, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza istnienia wspomnianych zjazdów w sensie prawnym a dodatkowo wskazuje, że zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej z dnia 28 sierpnia 2008 r. nr XXIII/230/08 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości do granicy portu , ustalenia szczegółowe dla terenu o symbolu (obejmującego m.in. działkę nr [...]) przewidują dostęp komunikacyjny z drogi [...], a zatem innych dróg niż wskazana przez skarżącego droga powiatowa. Okoliczność, że organ I instancji decyzją z dnia [...] – wbrew przepisom - zezwolił skarżącemu na lokalizację zjazdu na jego działkę z drogi powiatowej powyższej sytuacji nie zmienia (zwłaszcza, że na wniosek samego skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stwierdziło nieważność wspomnianej decyzji). Z uwagi na powyższe, skoro roszczenie skarżącego nie ma charakteru indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej zatem rozstrzygnięcie Kolegium – utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego należy uznać za prawidłowe. Z tych względów, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.