II SA/Wa 369/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Kołodziej, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. sprawy ze skargi E. J. i P. J. – przedstawicieli ustawowych małoletniego B. J. na czynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie transportu dziecka do szkoły 1. stwierdza bezskuteczność czynności Wójta Gminy [...] zawartą w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy zapewnienia małoletniemu B.J. bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do oddziału przedszkolnego w Szkole Podstawowej im. [...] w K. i z powrotem; 2. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżących E.J. i P.J. kwotę 200 zł (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. E. i P. J., powołując się na treść art. 14a pkt 3 ustawy o systemie oświaty, wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. zwrócili się do Wójta Gminy [...] o zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki podczas przewozu ich małoletniemu dziecku do zerówki znajdującej się w Szkole Podstawowej im. [...] w miejscowości K.. W odpowiedzi organ w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. wskazał, iż istotnie art. 14a ustawy o systemie oświaty wprowadził zapis, na mocy którego gmina może zorganizować dzieciom bezpłatny transport i opiekę również w sytuacji, gdy droga dziecka do przedszkola nie przekracza 3 km. Jednocześnie w udzielonej odpowiedzi podano, iż z uwagi na okoliczność, że droga z domu skarżących do Szkoły Podstawowej położonej w miejscowości K. nie przekracza 3 km, dowożenie dziecka do przedszkola nie jest zadaniem obowiązkowym dla gminy. W piśmie tym nadmieniono również, że środki finansowe, którymi dysponuje Gmina [...] wystarczają obecnie na realizację dowożenia dzieci wyłącznie w zakresie obowiązkowym. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. E. i P. J. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, a organ pozostawił przedmiotowe wezwanie bez rozpoznania, nie udzielając na nie odpowiedzi. Następnie E. i P. J. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na niezałatwienie wniosku dotyczącego zapewnienia bezpłatnego oraz powszechnego obowiązku dowozu ich dziecka do zerówki w roku szkolnym 2014/2015. W uzasadnieniu skargi wskazali, że organ w sposób nieprecyzyjny odniósł się do ich wniosku. Nie uzasadnił bowiem wystarczająco prawnych i technicznych przyczyn odmowy. Podnieśli, że z pisma organu nie wynika, którą drogę organ brał pod uwagę, obliczając długość drogi (poniżej 3 km) jaką przebywa dziecko z ich domu do zerówki. W ocenie skarżących wójt wybrał drogę najkrótszą (gruntową, nieutwardzoną) i jednocześnie niebezpieczną (zapewne skrót łączący miasto T. z miejscowością K.), co z kolei powoduje, iż dowożenie ich dziecka do zerówki nie jest zadaniem obowiązkowym dla gminy. Tymczasem w ocenie skarżących droga ta ze względu na jej zły stan techniczny nie powinna być brana pod uwagę. Nie spełnia ona wymogów, które stwarzałyby możliwość bezpiecznego poruszania się nią zarówno pieszych jak i pojazdów. Dlatego też, skarżący w trosce o bezpieczeństwo ich dziecka wybrali inną, najbezpieczniejszą ich zdaniem drogę (nieutwardzoną publiczną drogę gminną nr [...]) ze względu na gęstość zaludnienia i warunki lokalne. Wówczas długość drogi przekracza 3 km. Skarżący podnieśli, że jest to jedyna droga publiczna gminna, prowadząca do placówki oświatowej. Pozostałe drogi są drogami gruntowymi wewnętrznymi bądź skrótami. W związku z powyższym wskazali Wójtowi Gminy [...] obowiązek wynikający z art. 14a pkt 3 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Organ ponownie wskazał, że gmina ma obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu do przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego zamieszkałym w odległościach większych niż 3 km. W innych przypadkach gmina może zorganizować dzieciom bezpłatny transport i opiekę jednak uprawnienie to ma charakter fakultatywny i jest zależne od możliwości finansowych i organizacyjnych, jakimi dysponuje gmina. Zatem w ocenie organu wykonanie nałożonych na gminy obowiązków musi za każdym razem uwzględniać rzeczywiste możliwości tych gmin i istniejące warunki społeczno-gospodarcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana pod tym kątem skarga E. i P. J. zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się podgląd, iż odmowa zapewnienia uczniom dojazdu do szkoły jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), a zatem przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 17.01.2008r. II SA/Sz 775/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Olsztynie z 15.07.2008r. II SA/Ol 149/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16.01.2008r. VIII SA/Wa 614/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie skarżący dochowali warunków formalnych przed wniesieniem skargi, tj. złożyli w terminie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), a następnie złożyli skargę do sądu administracyjnego na powyższą czynność Wójta Gminy [...]. Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny sprawy należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że obowiązek gminy związany z dowozem dzieci i młodzieży do szkół wiąże się z realizacją konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji RP). Zgodnie bowiem z przepisem art. 70 ust. 4 Konstytucji władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa. Zasadnicze kwestie związane z organizacją oświaty regulują przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) Zarówno ta ustawa w art. 5 ust. 5, jak i art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013, poz. 594 ze zm.) zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów zaliczyły do zadań własnych gmin, zgodnie z zasadą określoną w art. 166 ust. 1 Konstytucji RP. W szczególności gminy ustalają sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz sieć szkół podstawowych i gimnazjów (art. 14a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy). Sieć ta powinna być odpowiednio gęsta, ponieważ droga pięcioletniego dziecka do przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole lub innej formy wychowania przedszkolnego nie powinna przekraczać 3 km (art. 14a ust. 2 zdanie 2 ustawy). Konsekwencją niezrealizowania odpowiednio gęstej sieci placówek oświatowych jest obciążenie gmin obowiązkiem bezpłatnego transportu dzieci mieszkających w odległości od szkół przekraczającej odległość określoną w ustawie, z jednoczesnym zapewnieniem im opieki, albo ewentualnie, zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej (art. 14a ust. 3 ustawy) – (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 3/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie skarżący, rodzice małoletniego dziecka zwrócili się do wójta gminy o zapewnienie ich dziecku bezpłatnego transportu do zerówki, ponieważ w ich ocenie jedyna bezpieczna droga prowadząca do tej placówki jest dłuższa niż 3 km. Organ nie uwzględnił żądania skarżących, twierdząc, że droga dziecka do placówki jest krótsza niż 3 km, a zatem po stronie organu nie istnieje obowiązek wskazany w art. 14a ust 3 cytowanej ustawy. Stosownie do art. 14a ust. 3 cytowanej ustawy jeżeli droga dziecka pięcioletniego z domu do najbliższego publicznego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej lub publicznej innej formy wychowania przedszkolnego przekracza 3 km, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka lub zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Z cytowanego powyżej przepisu wynika, że obowiązek organu powstaje jedynie w sytuacji, gdy droga dziecka pięcioletniego z domu do najbliższego publicznego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej lub publicznej innej formy wychowania przedszkolnego przekracza 3 km. Sąd popiera pogląd organu wyrażony w piśmie z dnia 21 listopada 2014 r., zgodnie z którym sposób zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki nie został uregulowany w ustawie, a zagadnienie to ustawodawca pozostawił gminie, zastrzegając jedynie limit odległości. Wspomniana ustawa nie określa także sposobu mierzenia i techniki pomiaru tej odległości, bądź nie precyzuje parametrów technicznych, jakie powinna spełniać droga pokonywana przez dziecko "z domu do szkoły". W związku z powyższym mierzeniu podlegać powinna powszechnie użytkowana droga publiczna, jaką dziecko pokonuje zwyczajowo do szkoły i która umożliwia dowóz zwykłymi środkami przewozu. Za taką nie można jednak uznać chociażby drogi gruntowej nieutwardzonej, nieregularnej i rzadko uczęszczanej, czy innych skrótów prowadzonych przez tereny leśne i rolne, gdyż w określonych porach roku mogą być one niezdolne do użytku, bądź też niebezpieczne. Nie ulega jednak wątpliwości, że w całym postępowaniu administracyjnym organ nie wskazał drogi, która w jego ocenie była drogą krótszą niż 3 km. Nie podał bowiem ani numeru tej drogi, ani też nie określił jej w żaden inny sposób. Zatem brak jest możliwości oceny prawidłowości stanowiska organu. Nie można bowiem odnieść twierdzeń organu do rzeczywistego stanu faktycznego, skoro organ nie wskazał o jakiej drodze była mowa w jego wystąpieniach. Drogę tę próbują natomiast określić skarżący – wskazując w skardze na str. 2, że organ zapewne ma na myśli skrót łączący miasto T. z miejscowością K.. Jednak w ocenie Sądu, takie działanie jest niewystarczające, ponieważ to na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, a więc prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie i dokonania prawidłowej wykładni przepisów materialnoprawnych mających zastosowanie w sprawie. Skoro więc w rozpoznawanej sprawie organ poprzestał na stwierdzeniu, że droga dziecka skarżących z domu do przedszkola jest krótsza niż 3 km, a jednocześnie nie określił tej drogi, to należy uznać, że nie wyjaśnił w sposób wystarczający stanu faktycznego w sprawie. Pozbawił też Sąd możliwości oceny prawidłowości swojego stanowiska. Zgodnie z art. 146 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio (§ 1). W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2). W rozpoznawanej sprawie z uwagi na wskazane uchybienia organu Sąd nie miał możliwości zastosowania art. 146 § 2 cytowanej powyżej ustawy. Dopiero bowiem po wyczerpującym wyjaśnieniu stanu faktycznego (określeniu drogi, która w ocenie organu jest krótsza niż 3 km) będzie można ocenić zasadność żądania skarżących. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 146 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 cytowanej ustawy.