II SAB/Bk 75/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi F. N. i E.N. na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Starosty Bielskiego w B. 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty B. w B. do wydania decyzji; 2. stwierdza, że Starosta B. w B. dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Staroście B. w B. grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 5. zasądza od Starosty B. w B. solidarnie na rzecz skarżących F. N. i E. N. kwotę 221,35 (dwieście dwadzieścia jeden złotych trzydzieści pięć groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. 1. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2008 r. E. i F. N. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty B. z dnia [...] lipca 2007 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Z. Sp. z o. o. w B., pozwolenia na budowę i przebudowę linii energetycznej niskiego napięcia wraz z przyłączami na terenie wsi B., gm. B. na nieruchomościach ozn. nr geod. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. 2 Starosta B. postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. zawiesił postępowanie wznowieniowe do czasu prawomocnego zakończenia toczącego się równolegle postępowania nieważnościowego. 3. W dniu [...] stycznia 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał do Wojewody wyrok NSA sygn. akt [...] z dnia [...] października 2014 r., oddalający skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie sygn. akt [...] z dnia [...] listopada 2012 r., oddalającego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymującą w mocy decyzję Wojewody P., odmawiającą stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyrok ten została przekazany przez Wojewodę do Starosty przy piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. (data wpływu do organu 19 luty 2015 r.); 6. Wobec powyższego Starosta B. postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. podjął zawieszone postępowanie wznowieniowe. 7. W dniu [...] lutego 2015 r. do Wojewody wpłynęło zażalenie E. i F. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej postępowania wznowieniowego. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. omówił wyznaczenia Staroście dodatkowego terminu do załatwienia sprawy a następnie w wyniku rozpatrzenia kolejnego zażalenia postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. wyznaczył organowi I instancji 30 - dniowy termin do załatwienia sprawy. 8. W związku z bezskutecznym upływem terminu wyznaczonym do załatwienia sprawy, dniu [...] czerwca 2015 r. za pośrednictwem organu, E. i F. N. złożyli do sądu administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Starosty w sprawie wznowienia postępowania. Uzasadniając zarzut bezczynności skarżący podali, że ostatnią czynnością w przedmiotowej sprawie było podjęcie zawieszonego postępowania. Na datę wniesienia skargi organ pozostaje w bezczynności. Odnośnie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania skarżący podali, że organ nie prowadzi go w ustawowych terminach. Ich zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność nie przynoszą oczekiwanych rezultatów. Organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu i tylko po ich uprzednim złożeniu zażalenia w przedmiocie nieterminowego prowadzenia sprawy. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji, zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania oraz wymierzenie organowi grzywny. 9. W dniu [...] września 2015 r. organ wydał decyzję na podstawie której omówił uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. 10. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podał, że w przypadku wydania decyzji kończącej postępowanie, nieuzasadnionym jest orzeczenie w przedmiocie grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Istotą i celem postępowania ze skargi na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie sprawy) jest doprowadzenie do załatwienia w formie procesowej sprawy administracyjnej bez przesądzania o sposobie (treści) załatwienia. Zgodnie bowiem z treścią art. 149 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zatem, jeśli przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność organ administracyjny wydał decyzję (lub inny akt), choćby z przekroczeniem terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w bezczynności a sąd nie może zobowiązać go do wydania aktu jak stanowi art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. (vide wyroki w sprawach II SAB/Kr 186/14 z 12 sierpnia 2014 r.; II SAB/Sz 43/14 z 17 lipca 2014 r.; II SAB/Wa 42/14 z 6 maja 2014 r.; II SAB/Bk 87/11 z 6 marca 2012 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Orzecznictwo i doktryna (vide T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 467) w tym przedmiocie pozostają jednolite. Jak podkreślił NSA w wyroku z 17 grudnia 2013 r. w sprawie I OSK 2114/13 "Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej powinien zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności" (pub. CBOSA). Podkreślić należy, że istotna jest dla sposobu załatwienia skargi na bezczynność przez sąd także data wydania rozstrzygnięcia przez organ administracyjny w stosunku do daty złożenia skargi na bezczynność i daty orzekania przez sąd. W sytuacji wydania przez organ rozstrzygnięcia w toku postępowania sądowego – po wniesienia skargi na bezczynność - sąd postępowanie umarza, co nie zwalnia go z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność (bądź przewlekłe prowadzenie postępowania) miała miejsce z rażącym naruszenie prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (vide postanowienie NSA w sprawie II OSK 1953/12 z 18 września 2012 r. oraz wyroki w sprawach II SAB/Wa 323/13 z 13 marca 2014 r., II SAB/Wa 653/13 z 21 marca 2014 r., II SAB/Łd 1/14 z 4 marca 2014 r., pub. CBOSA). Zaś w sytuacji wniesienia skargi na bezczynność po wydaniu przez organ aktu administracyjnego, sąd administracyjny oddala skargę. W takiej sytuacji nie ma obowiązku (ani podstawy) do stwierdzenia charakteru naruszenia prawa (art. 149 § 1 in fine p.p.s.a.). Nie ma także podstawy do ewentualnego wymierzenia grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Te bowiem rozstrzygnięcia "dodatkowe" zostały przez ustawodawcę przewidziane dla uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. W przypadku bezczynności, jej klasycznym przykładem jest niewydanie aktu administracyjnego przy zachowaniu terminów określonych w art. 35 § 1 – 5 k.p.a. zarówno w dacie wniesienia skargi na bezczynność, jak i w dacie jej załatwienia przez sąd. Drugą sytuacją jest pozostawanie organu w bezczynności w dacie wniesienia przez stronę skargi na bezczynność, ale usunięcie jej przed załatwieniem skargi przez sąd. Taka skarga mimo niemożności zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego przynosi oczekiwany efekt przez skarżącego, co mimo umorzenia postępowania pozwala ocenić ją jako uzasadnioną i orzec o charakterze bezczynności, ewentualnie wymierzyć grzywnę. Z akt sprawy niniejszej wynika, że organ 3 miesiące po złożeniu skargi na bezczynność wydał merytoryczną decyzję. Skarga została bowiem złożona do organu (za pośrednictwem którego jest składana do sądu) w dniu 25 sierpnia 2015 r., natomiast decyzja została wydana w dniu [...] września 2014 r. Wynikająca z akt sprawy okoliczność załatwienia sprawy już po złożeniu skargi na bezczynność organu uczyniła bezprzedmiotowym wyłącznie konieczność zobowiązywania organu do załatwienia wniosku. Dlatego w pkt 1 wyroku umorzono postepowanie w zakresie zobowiązania Starosty B. do wydania decyzji. Jak już wskazano powyżej umorzenie postępowania nie zwalnia Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszenie prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. W ocenie Sądu organ w sprawie niniejszej dopuścił się bezczynność i to z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru bezczynności pozostawiona została uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie. W przypadku bezczynności z rażącym naruszeniem prawa chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, jak np. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony. Wymienione kryteria zawsze należy jednak odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. W niniejszej sprawie, skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organ administracji publicznej działań zmierzających do wydania decyzji. Zasadą wynikającą z art. 35 K.p.a. jest, że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, a niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody, którymi dysponuje organ, bądź takie które są mu znane (art. 35 § 2 K.p.a.). Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Natomiast stosowanie do art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Na gruncie rozpoznawanej sprawy organ od dnia podjęcia zawieszonego postępowania, t.j. od dnia 2 marca 2015 r., przez okres prawie 7 miesięcy nie podjął żadnej czynności. Dopiero w dniu [...] września 2015 r. i to już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, wydał decyzję merytoryczną. Bezczynność ta trwała pomimo wyznaczenia przez Wojewodę, postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., [...] - dniowego termin do załatwienia sprawy. Organ nie dopełnił przy tym obowiązku zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie. Takie działanie powinno być zatem ocenione jako niewłaściwe i stanowi o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku). Z tego też względu w ocenie Sądu zachodziła potrzeba wymierzenia organowi na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. kary grzywny w kwocie 1.000 zł (pkt 4 wyroku). Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (100 zł) oraz koszty podróży (121,35 zł) – wyliczone na podstawie § 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów (Dz.U. z 2002 r , nr 27, poz. 271). Skarżący przyjechali do Sądu samochodem o pojemności skokowej silnika powyżej 900 cm3 . Co oznacza, że stawka za 1 kilometr przebiegu pojazdu wynosi 0,8358 zł. W obie strony skarżący przejechali 145, 2 km.