I OSK 1014/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1533/15 odrzucające skargę A. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1533/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę A. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 31 października 2015 r., wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie dnia 2 grudnia 2015 r., A. W. (dalej skarżący), reprezentowany przez adwokata K. B., zaskarżył uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w Gryfinie podjętą w dniu 29 października 2015 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, doręczoną skarżącemu dnia 2 listopada 2015 r. Dnia 15 stycznia 2016 r. pełnomocnik Gminy Gryfino nadesłał do akt sprawy zaskarżoną uchwałę, z której wnika, że organ działając na podstawie art. 101 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym nie uwzględnił wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia prawa uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Gryfinie podjętą w dniu [...] września 2015 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działania Dyrektora Ośrodka Sportu i Rekreacji. Sąd I instancji uznał, że przedmiotem skargi jest uchwała podjęta w przedmiocie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarga w tym przedmiocie nie podlega kontroli sądów administracyjnych, jest niedopuszczalna i dlatego podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa). Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm., dalej usg) przewiduje możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał podjętych przez organy gminy, zgodnie z art. 101 ust. 1 usg, który określa, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 101 ust. 3 usg, w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Skargę na uchwałę w trybie art. 101 usg m wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ppsa). Z powyższego wynika, że uchwała organów gminy, dotycząca wezwania do usunięcia naruszenia zaskarżoną uchwałą, ma jedynie charakter procesowy, jest elementem trybu zaskarżania uchwał określonego w art. 101 ust. 1 usg, warunkuje możliwość zaskarżenia uchwały i termin do wniesienia skargi, a nie reguluje spraw z zakresu administracji publicznej, podlegających zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 usg. Taki akt organu gminy nie podlega kontroli sądów administracyjnych, bowiem nie mieści się we właściwości rzeczowej tych sądów określonej w art. 3 ppsa. Stosownie do art. 3 § 2 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 1 i 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4 a) oraz akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6), akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Nie ulega wątpliwości Sądu, że kwestionowana przez skarżącego uchwała, stanowiąca odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uchwałą wydaną w sprawie skargi na działania [...], nie mieści się w katalogu aktów i czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, wymienionych, w sposób wyczerpujący, w cytowanym powyżej przepisie. Nie jest to akt prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ppsa), gdyż charakter taki mają bowiem tylko akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Nie jest również innym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego podjętym z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ppsa). Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa. W skardze kasacyjnej A. W.reprezentowany przez adw. K. B. zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 57 § 3 ppsa poprzez zaniechanie przez Sąd rozdzielenia skarg na zaskarżenie zarówno uchwały Rady Miejskiej w Gryfinie nr [...] z [...] października 2015 r., jak również uchwały Rady Miejskiej w Gryfinie nr [...] z [...] września 2015 r., mimo, że skargę wniesion[o] na obie wskazane uchwały; 2. art. 49 §1 ppsa poprzez zaniechanie wezwania skarżącego do sprecyzowania zakresu zaskarżenia skargi mimo że z jej petitum oraz uzasadnienia wynikało, że intencją strony było zaskarżenie zarówno uchwały Rady Miejskiej w Gryfinie nr [...] z [...] października 2015 r., jak również uchwały Rady Miejskiej w Gryfinie nr [...] z [...] września 2015 r., zaś sąd przyjął samodzielnie - wbrew treści skargi - że dotyczy ona wyłącznie uchwały z [...] października 2015 r. 3. art. 58 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ppsa oraz art. 101 ust. 1 usg przez odrzucenie skargi wniesionej w dniu 2 grudnia 2015 r. przez skarżącego, mimo że skarga obejmowała swoim zakresem zaskarżenia uchwałę Rady Miejskiej w Gryfinie nr [...] z [...] września 2015 r., podlegającej rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, jako sprawy objętej właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania od skarżonego organu, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 ppsa, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ppsa oraz art. 101 ust. 1 usg okazał się niezasadny. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 ppsa. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego akt organu gminy, jakim jest uchwała Rady Miejskiej w Gryfinie nr [...] z [...] października 2015 r., nie podlega kontroli sądów administracyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII kpa, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ppsa. Tym samym, skarga złożona do Sądu I instancji winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII kpa nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 kpa o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 kpa. Poglądy te, aczkolwiek sformułowane pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.), zachowują także aktualność w obecnie obowiązującym stanie prawnym (postanowienie NSA z: 16.5.2007 r., II OSK 533/07; 8.5.2009 r., II OSK 689/09, cbosa). Art. 227 kpa definiuje przedmiot skargi, którym są zarzuty co do prawidłowości działania danego organu lub podmiotu wykonującego funkcje publiczne (M. Jaśkowska, Komentarz do art. 227 kpa - LEX). Ustawodawca nie ograniczył przedmiotu skargi. Osoba wnosząca skargę winna wskazać jedynie przedmiot swego niezadowolenia i podmiot, którego jej zdaniem błędne lub nieprawidłowe działania są powodem złożenia skargi. Jak zauważono, katalog naruszeń określony w art. 227 kpa nie jest zamknięty, bowiem określenie "w szczególności" oznacza, że katalog ten ma charakter przykładowy. Przedmiotem skargi mogą być więc również inne okoliczności, z których wynika niezadowolenie z działania lub zaniechania organu (A. Matan, Komentarz do art. 227 kpa - LEX). Uznać należało, że pismo skierowane do organu, wskazujące na niezadowolenie osoby która je składa, jest skargą w rozumieniu Działu VIII kpa. Uchwała podjęta przez Radę Miejską w Gryfinie nie może być kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 usg. Skarga wniesiona w trybie Działu VIII kpa, uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne uproszczone, które kończy się nie decyzją administracyjną w sposób władczy kształtującą sytuację prawną adresata, lecz czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy. Sąd I instancji trafnie wskazał, że w sprawie zachodziła przesłanka z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 191, uw. 3 lit. a). Kwestionowana przez skarżącego uchwała, stanowiąca odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uchwałą z dnia 24 września 2015 r. wydaną na podstawie art. 229 pkt 3 kpa w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 usg w sprawie skargi na działania Dyrektora OSiR w Gryfinie, nie mieści się w katalogu aktów i czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 ppsa. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia należycie spełnia wymogi art. 141 § 4 w zw. z art. 166 ppsa. Uchwała podjęta w trybie przepisów Działu VIII kpa, nie jest uchwałą na którą służy skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 usg (postanowienie NSA z 21.12.2010 r., II OSK 2389/10, Lex nr 743417). W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji nie miał obowiązku wzywać skarżącego, reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika na podstawie art. 49 §1 ppsa do sprecyzowania zakresu zaskarżenia skargi. Zarzut naruszenia art. 49 §1 ppsa ani naruszenia art. 57 § 3 ppsa nie może być skutecznie podniesiony w postępowaniu kasacyjnym. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.