II OSK 1725/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 62/16 w sprawie ze skargi S. B. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2016 r. oddalił skargę S. B. (dalej również jako "skarżący") na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z [...] maja 2015 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w S. orzekł o zobowiązaniu skarżącego do powrotu na terytorium F. R., bez określenia terminu dobrowolnego powrotu oraz o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 5 lat od dnia wydania decyzji. W dniu [...] maja 2015 r. ustanowiony przez skarżącego pełnomocnik złożył w imieniu cudzoziemca do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców odwołanie od w/w decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia tego odwołania. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców stwierdził uchybienie terminu do złożenia odwołania od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w S. z dnia [...] maja 2015 r. Organ podał, że zgodnie z pouczeniem zawartym w przedmiotowej decyzji, prawo wniesienia odwołania przysługiwało skarżącemu (lub powołanemu pełnomocnikowi) w ciągu 14 dni od dnia doręczenia decyzji. W niniejszej sprawie odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej po upływie wyznaczonego do tej czynności terminu (tj. w dniu [...] maja 2015 r.), w związku z czym pełnomocnik skarżącego uchybił terminowi określonemu do złożenia odwołania. Pełnomocnik strony złożył wprawdzie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jednak organ odmówił przywrócenia tego terminu. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. B., reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie. Zarzucił naruszenie art. 6, art. 7 in fine, art. 8, art. 9, art. 11, art. 58 § 1, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej k.p.a.) oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., a także naruszenie art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE.C. Nr 83, str. 389; dalej "KPP") z dnia 1 grudnia 2009 r., poprzez brak jego zastosowania. W ocenie skarżącego, nie jest wystarczającym odwołanie się w uzasadnieniu do faktu odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, bo skoro organ wydał dwa odrębne postanowienia, to winien każde z nich zgodnie z przepisami procedury administracyjnej należycie uzasadnić. Przedstawiwszy następnie przyczyny uchybienia terminu skarżący zarzucił, że organ nie podjął działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie przyczyn uchybienia terminowi. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd podał, że w przypadku równoczesnego złożenia odwołania oraz wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia tego odwołania, w pierwszej kolejności rozpoznana powinna być kwestia przywrócenia terminu, a dopiero potem organ powinien stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W przypadku odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania organ administracji publicznej winien również wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybienia do wniesienia odwołania. Wobec tego, skoro w niniejszej sprawie odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu, a wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia został rozpoznany negatywnie, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zasadnie, w ocenie Sądu, wydał w dniu [...] października 2015 r. postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów Sąd stwierdził, że dotyczą one głównie przesłanek dotyczących uprawdopodobnienia winy w uchybieniu terminu, wobec czego bezpośrednio nie dotyczą zaskarżonego postanowienia, które stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Również zarzut naruszenia art. 41 KPP nie zasługiwał, zdaniem Sądu, na uwzględnienie, gdyż prawa skarżącego wynikające z tego przepisu, w świetle przedstawionych okoliczności, nie zostały naruszone. Zdaniem Sądu, organ zapewnił skarżącemu możliwość zapoznania się z treścią decyzji organu I instancji oraz z prawem do wniesienia środka odwoławczego i co za tym idzie - zapewnił mu możliwość niezwłocznego podjęcia odpowiednich kroków prawnych w celu obrony swych praw. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł S. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 4 marca 2016 r. zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.), tj. art. 41 ust. 2 lit. a) i c) KPP, polegającego na braku zastosowania tego przepisu; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a., przez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi S. B. w sytuacji, gdy postanowienie Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców zostało wydane z: 1. naruszeniem art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., z którego wynika naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne uznanie, że strona nie uprawdopodobniła przesłanki braku winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania; 2. błędnym zastosowaniem art. 134 k.p.a., w konsekwencji niewłaściwej interpretacji art. 58 § 1 k.p.a.; 3. naruszeniem art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez uznanie działań organu administracji za prawidłowe, podczas gdy wyżej wskazane uchybienia statuowały naruszenie przez organ nie tylko przepisów procedury administracyjnej, ale także zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania strony do organów administracji; 4. brakiem odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skarżącego wskazanych w skardze, a dotyczących naruszenia zasad postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dotyczyło istoty rozstrzygnięcia Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zaskarżone postanowienie podjęte w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tej okoliczności organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 4 lutego 2014 r., II OSK 2126/12, LEX nr 1497908; wyrok WSA we Wrocławiu z 10 stycznia 2018 r., II SA/Wr 721/17, LEX nr 2445178; wyrok WSA w Łodzi z 30 maja 2017 r., II SA/Łd 178/17, LEX nr 2297521). Brzmienie art. 134 k.p.a. jest kategoryczne. Ustawodawca jednoznacznie wskazuje, że organ stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W razie zatem zaistnienia przesłanek do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia, a więc wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia, organ ma obowiązek wydać stosowne postanowienie. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) nie jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku uprzedniego przywrócenia terminu do dokonania danej czynności, gdyż w takim przypadku ustają okoliczności obligujące organ do wydania postanowienia zgodnie z art. 134 k.p.a. Odmowa przywrócenia terminu do zaskarżenia otwiera natomiast drogę do wydania postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu, w którym organ wypowiada się co do czynności wniesienia środka odwoławczego - zażalenia bądź odwołania (por. np. wyroki NSA z 7 listopada 2014 r., II FSK 3170/12, LEX nr 1591879; z 4 lipca 2013 r., II OSK 588/12 oraz powołane tam orzecznictwo i poglądy doktryny). W rozpatrywanej sprawie taka właśnie sytuacja zachodziła. Zaskarżone postanowienie zostało bowiem podjęte po wydaniu postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Kwestia ewentualnego braku winy strony w uchybieniu terminu podlegała rozpatrzeniu w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie nie było więc podstaw do ponownego rozpatrywania przesłanek z art. 58 § 1 k.p.a., ani też do oceny prawidłowości ich rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu. Wbrew zatem wywodom skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok – akceptujący stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu – nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a., w powiązaniu z art. 134 k.p.a., jak również art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z w zw. z art. 9 k.p.a., ani też art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 6 i art. 8 k.p.a., a Sąd I instancji wystarczająco odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich okoliczności mających istotny wpływ na wynik spraw. Z uwagi na powyższe zaskarżony kasacyjnie wyrok nie narusza również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 41 ust. 2 lit. a) i c) KPP, gdyż prawa skarżącego kasacyjnie wynikające z tych unormowań nie zostały naruszone. Zauważyć przy tym wypada, że – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – organ nie miał wątpliwości co do okoliczności wskazywanych przez stronę, lecz w odrębnym postępowaniu uznał, że strona nie uprawdopodobniła braku winy w naruszeniu terminu. W niniejszym zaś postępowaniu okoliczności tych w ogóle nie badał, gdyż podlegały one rozpatrzeniu w odrębnym postępowaniu, które zostało przeprowadzone przez organ administracyjny i które poddano kontroli w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej. Podkreślić należy, że nie jest naruszeniem powyższych przepisów rozpoznanie sprawy niezgodne z oczekiwaniem strony. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.