IV SA/Gl 1107/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi R.W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia oraz mianowania na równorzędne stanowisko służbowe oddala skargę. Rozkazem personalnym z dnia [...] r. nr [...] Komendant Miejski Policji w C., zwolnił z dniem 30 września 2015 r. nadkom. R.W. (dalej w skrócie "skarżący") z zajmowanego stanowiska specjalisty Zespołu do Walki z Przestępczością Narkotykową Wydziału Kryminalnego KMP w C. w 6 grupie uposażenia zasadniczego, z mnożnikiem 1,75 w kwocie 2,670 zł. z dodatkiem służbowym w kwocie 515,- zł. miesięcznie przyznanym na stałe oraz przeniósł i mianował na równorzędne stanowisko służbowe - specjalisty (A 06 H) Wydziału Kryminalnego Komisariatu Komendy Miejskiej Policji w C., w 6 grupie uposażenia zasadniczego z mnożnikiem 1,75 kwoty bazowej dla żołnierzy i funkcjonariuszy w kwocie 2 670,- zł. z dodatkiem służbowym w kwocie 515,- zł. miesięcznie przyznanym na stałe z dniem 1 października 2015 r. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 32 ust. 1 i art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 335 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "ustawa o Policji") oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oaz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe (Dz. U. nr 123, poz. 857 z 2007 r. z późn. zm.) oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644 z późn. zm.). Uzasadniając rozkaz organ I instancji wskazał potrzebę wzmocnienia osobowego służby kryminalnej wymienionego wyżej Komisariatu w celu zagwarantowania skutecznej realizacji nałożonych na tą jednostkę zadań, zwłaszcza w zakresie prowadzonych działań operacyjnych, co w sposób pozytywny ma przyczynić się do jej funkcjonowania zważywszy na długoletni staż pracy i doświadczenie zawodowe skarżącego w pracy operacyjnej oraz posiadaną przez niego wiedzę i umiejętności. Od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego wniósł odwołanie, w którym powołał się na dotychczasowy długoletni staż pracy skarżącego (od 1992 r.) i niekwestionowane operacyjne doświadczenie zawodowe w Wydziale Kryminalnym Komendy Miejskiej Policji w C., w którym tak samo jak w pionie kryminalnym Komisariatu Policji III występują wakaty na stanowiskach służbowych, co tym bardziej nie uzasadnia jego przeniesienia. Podniósł, że z tego powodu nie wyraża zgody na przeniesienie do pełnienia służby w Komisariacie Policji III w C. i domaga się uchylenia przywołanego rozkazu personalnego, gdyż zmiana miejsca służby jest dla niego niezrozumiała i krzywdząca. Komendant Wojewódzki Policji w K., po rozpatrzeniu odwołania, w dniu 20 października 2015 r. wydał decyzję mocą której, na postawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej "K.p.a.") uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na stanowisko równorzędne, a jednocześnie określił nowy terminy wykonania decyzji, natomiast w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W motywach uzasadnienia organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że służba w Policji jest szczególnym rodzajem służby publicznej podlegającym określonym rygorom i ograniczeniom, a stosunek służbowy policjanta charakteryzuje się ścisłą podległością służbową, dyspozycyjnością i podleganiem rozkazom. Obowiązek policjanta podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej wynika wprost z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, zaś przejawem szczególnej podległości służbowej w Policji są m. in. wynikające z art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 tej ustawy uprawnienia właściwego przełożonego do zwolnienia policjanta ze stanowiska, przeniesienia z urzędu do służby w innej miejscowości oraz do mianowania na równorzędne stanowisko służbowe. Niekwestionowanym prawem Komendanta Miejskiego Policji w C. jest takie kształtowanie jej struktury etatowej i osobowej by gwarantowało ono właściwą realizację zadań Policji. Zatem w związku z obiektywnie trudną sytuacją kadrową Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji III w C., przy jednocześnie wysokim poziomie zagrożenia przestępczością na terenie jego funkcjonowania koniecznym było mianowanie doświadczonego policjanta służby kryminalnej na stanowisko służbowe w tej jednostce organizacyjnej komendy, którego wiedza i umiejętności będą mogły być wykorzystane w codziennej służbie. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji działał wnikliwie i pragmatycznie, przeniósł bowiem skarżącego do komórki organizacyjnej Policji posiadającej rzeczywiste potrzeby służbowe, w celu osiągnięcia w niej stanu zatrudnienia adekwatnego do bieżących potrzeb. Akcentował, że skarżący został mianowany na stanowisko równorzędne o identycznej nazwie, parametrach uposażenia i stopniu etatowym. Zmiana stanowiska nastąpiła w obrębie tej samej miejscowości, w której dotychczas pełnił służbę, zatem nie powstały dla niego w związku z mianowaniem na nowe stanowisko służbowe żadne dodatkowe utrudnienia, chociażby w kwestii drogi do miejsca pełnienia służby. Ponadto, na nowym stanowisku będzie realizował rodzajowo te same zadania, które wykonywał w ramach obowiązków służbowych w dotychczasowej służbie, przy czym nowe stanowisko odpowiada jego kwalifikacjom i doświadczeniu w pracy w pionie kryminalnym Policji. Odnosząc się do zarzutów odwołania zaznaczył, że w żaden sposób kwalifikacje skarżącego nie zostały zdeprecjonowane, a fakt satysfakcji z aktualnie wykonywanej pracy nie może stanowić przesłanki do pozostawienia skarżącego na dotychczasowym stanowisku. Organ odwoławczy dokonał również analizy wolnych stanowisk w komórkach organizacyjnych (Wydział Kryminalny KP III i KMP) informując o obsadzie osobowej i strukturze Zespołu, w którym dotychczas skarżący pełnił służbę. Jednak zdaniem organu nasilenie zdarzeń przestępczych i obciążenie zadaniami służbowymi w obszarze działania Komisariatu Policji III w C. wymaga obecnie zwiększonej aktywności i skierowania tamże do służby większej ilości funkcjonariuszy. W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. i wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania, z uwagi na brak należytej wnikliwości przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że wskazany organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny przyczyn przeniesienia skarżącego na nowe stanowisko, pominął istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność jakimi są jego kwalifikacje i wieloletnia nienaganna służba na dotychczasowym stanowisku w komórce kryminalnej KMP w C., tym samym organ nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a w konsekwencji niewystarczająco uzasadnił podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, ograniczając się w zasadzie do powtórzenia argumentacji organu I instancji. Dodatkowo, w skardze zostało powołane orzecznictwo sądowoadministracyjne na poparcie zarzutu wadliwości przeprowadzonego postępowania przez organy administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2012 r. o sygn. akt II SA/Wa 2627/11 i wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OSK 2414/11, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej w skrócie "CBOS"). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2015 r. o sygn. akt IV SA/Gl 1107/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. Na rozprawie w dniu 17 czerwca 2016 r., pełnomocnicy obu stron postępowania sądowoadministracyjnego zaprezentowali stanowiska uprzednio przedstawione w skardze i odpowiedzi na nią. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o Policji stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania, na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby, zatem ma charakter administracyjnoprawny. Art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji pozwala natomiast przenieść policjanta na stanowisko służbowe tylko wtedy, gdy stanowisko to jest równorzędne wobec pierwotnie zajmowanego. Taki właśnie wniosek wynika a contrario z tego przepisu - skoro przeniesienie na niższe stanowisko służbowe obwarowane jest szeregiem warunków w nim wskazanych, to przeniesienie na stanowisko równorzędne dopuszczalne jest zawsze z racji administracyjno - prawnego charakteru stosunku służbowego policjanta, stosunku charakteryzującego się służbowym podporządkowaniem i niezbędną w służbie dyspozycyjnością funkcjonariusza. Przepisy ustawy o Policji pozostawiają właściwym przełożonym służbowym ocenę celowości i zasadności przeniesienia policjanta na takie równorzędne stanowisko z uwzględnieniem słusznego interesu funkcjonariusza (art. 7 K.p.a.). Zaznaczyć przy tym należy, że decyzja o przeniesieniu na inne stanowisko jest podejmowana władczo i jednostronnie w ramach uznania administracyjnego, przy czym "stanowisko równorzędne" oznacza takie stanowisko, które musi charakteryzować się takimi samymi parametrami uposażenia zasadniczego, dodatku służbowego i stopnia etatowego oraz wykazywać zasadność i celowość przeniesienia na to nowe stanowisko. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia kryteriów oceny równorzędności obydwu stanowisk jest tym większy, że ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne", ale posługuje się nim wiążąc określone konsekwencje (np. art. 38 ust. 2 pkt 1 i art. 42 ust. 1 ustawy o Policji). Nie mniej jednak niekwestionowanym prawem właściwych organów Policji jest kształtowanie struktury poszczególnych jednostek organizacyjnych Policji, a także określanie, w ramach art. 1 ust. 2 ustawy o Policji, konkretnych jej zadań oraz ich realizacja przy pomocy odpowiednio wykwalifikowanych funkcjonariuszy. Jeśli z tego względu konieczne jest przeniesienie na inne, równorzędne stanowisko służbowe, to ustawa o Policji stwarza taką możliwość. Przyznanie w ustawie o Policji uprawnienia do swobodnego kształtowania jej struktury i doboru odpowiednich funkcjonariuszy nie oznacza jednak prawa do dowolności i arbitralności podejmowanych rozstrzygnięć, czego potwierdzeniem są załączone do skargi kserokopie wyroków sądów administracyjnych. Sądowa kontrola decyzji wydawanych w tym zakresie jest ograniczona i nie obejmuje jednak celowości rozstrzygnięcia, natomiast sprowadza się wyłącznie do badania, czy nie nosi ono cech dowolności, a więc, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i poprzedził swoje rozstrzygniecie wszechstronnym i dogłębnym rozważeniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarżący jest już po raz kolejny przenoszony na równorzędne stanowisko, co wynika z akt osobowych. Przedostatnie z nich miało miejsce w dniu 23 stycznia 2015 r. (rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] r.), a ostatnie odbyło się na podstawie rozkaz personalnego nr [...] z dnia [...] r., utrzymanego w mocy zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. W tym ostatnim przypadku miało miejsce zachowanie prawa do takiego samego uposażenia jak pobierane poprzednio. Zmieniało się jedynie miejsce wykonywania służby odpowiednio z Wydziału do Zespołu, a następnie z Komendy Miejskiej Policji do Komisariatu III Policji w C. Za każdym razem organy orzekające w sprawie w uzasadnieniach rozstrzygnięć dokonywały analizy i wyjaśnienia kryteriów oceny równorzędności obydwu stanowisk. W tym miejscu należy zaznaczyć, że sąd administracyjny nie jest władny do oceny celowości zmian strukturalnych i organizacyjnych w Policji, jak również nie może ingerować w prowadzoną tamże politykę kadrową, a także w kryteria typowania, czy też wyboru funkcjonariuszy do przeniesienia służbowego (por. stanowisko zaprezentowane w wyrokach NSA z dnia 19 października 2007 r. o sygn. I OSK 100/07 oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2009 r. o sygn. II SA/Wa 1727/08, CBOSA). Warunkiem jest jednak wykazanie, że zaszły rzeczywiste potrzeby organizacyjne w tym zakresie, wynikające z przyjętego modelu funkcjonowania Policji i wydanego na podstawie art. 81 ustawy o Policji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów oraz wykazania, że nowe stanowisko jest istotnie równorzędne. Dokonana w niniejszej sprawie ocena zaskarżonej decyzji nie budzi zastrzeżeń. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że zwolnienie skarżącego z zajmowanego dotychczas stanowiska specjalisty Zespołu do Walki z Przestępczością Narkotykową Wydziału Kryminalnego KMP w C. i mianowanie na stanowisko specjalisty Wydziału kryminalnego Komisariatu III Policji w C. nastąpiło z zachowaniem dotychczasowego wynagrodzenia (zasadniczego z mnożnikiem i dodatku służbowego) i zostało dokonane na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, określającego organy uprawnione do podejmowania decyzji. Na gruncie niniejszej sprawy istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy faktycznie doszło w niej do przeniesienia skarżącego na stanowisko równorzędne, jak to podkreślają organy, czy też z uwagi na dotychczasową długoletnią i nienaganną służbę, na zaproponowane stanowisko mógł być przeniesiony inny funkcjonariusz o krótszym stażu pracy w Policji. W tym miejscu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż służba w Policji ma charakter stosunku administracyjnego, a więc takiego w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza i przewiduje prawo do dobierania kadr zważywszy na już podniesioną dyspozycyjność policjanta, prowadzi to do oceny dopuszczalności zmian warunków służby według kryteriów zobiektywizowanych i uwzględniających zadania Policji, a nie według osobistych odczuć, czy zgłaszanych przez policjantów potrzeb. Jak już wskazano wyżej z treści art. 32 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 1 ustawy o Policji wynika jedynie dopuszczalność przekształcenia stosunku służbowego policjanta bez jego zgody w odniesieniu do stanowiska równorzędnego. Ograniczenie w tym zakresie zawiera regulacja art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, który przewiduje przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe i uzależnia podjęcie takiej decyzji od zaistnienia przesłanek ustawowych określonych w tym przepisie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowany jest pogląd, iż fakt, że w związku z mianowaniem na nowe stanowisko służbowe nie uległo zmianie dotychczasowe uposażenie, nie oznacza, że było to stanowisko równorzędne, gdyż uposażenie jest tylko jednym z elementów pozwalających na ocenę równorzędności stanowiska (por. NSA z dnia 30 maja 2000 r. o sygn. II SA 220/00, wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. I OSK 891/09, CBOSA). Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji uzasadnił potrzebę wzmocnienia stanu etatowego Komisariatu III KM w C. o skarżącego koniecznością zapewnienia efektywniejszego funkcjonowania oraz zwiększoną ilością spraw przydzielonych do realizacji wynikających z ustawowych zadań Policji oraz brakiem funkcjonariuszy dysponujących takim jak skarżący doświadczeniem. Skład orzekający nie podziela stanowiska skarżącego, iż prawidłowa wykładnia art. 32 ustawy o Policji powinna prowadzić do wniosku, że również zakres zadań i kompetencji oraz podległość służbowa przypisane do stanowiska stanowią kryteria porównania stanowisk służbowych w Policji pod kątem ich równorzędności (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt I OSK 100/07, CBOS),. W niniejszej sprawie przywołane wszystkie warunki zostały spełnione, dlatego nie ma racji skarżący, że posiadane przez niego kwalifikacje uzyskane w toku odbywanych dotychczas szkoleń, różnorodność zajmowanych stanowisk, posiadany staż pracy i umiejętności mogą być niewykorzystane na nowym zaproponowanym stanowisku. Z powyższych względów organy orzekające w sprawie dokonały właściwej wykładni art. 36 ust. 1 w związku z art. 32 ustawy o Policji i mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.