III SAB/Gd 392/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w B. na bezczynność Rady Miejskiej w C. w przedmiocie podjęcia działań kontrolnych w związku z nielegalną eksploatacją piasku i żwiru postanawia odrzucić skargę. Stowarzyszenie A. z siedzibą w B. wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ze skargą na bezczynność Rady Miejskiej w C. w przedmiocie podjęcia działań kontrolnych w związku z nielegalną eksploatacją piasku i żwiru. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 7 kwietnia 2026 r. Stowarzyszenie A. z siedzibą w B. wystąpiło do Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w C. z wnioskiem o podjęcie pilnych działań kontrolnych w sprawie rażącej bezczynności Burmistrza C. oraz o niezwłoczne przeprowadzenie kontroli działań Burmistrza C. w związku z ujawnioną nielegalną eksploatacją piasku i żwiru w W. Działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm. - zwanej w skrócie: "u.s.g.") w związku z art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm. - zwanej w skrócie: "k.p.a."), Rada Miejska w C. podjęła w dniu 24 kwietnia 2026 r. uchwałę nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku. Przepis § 1 uchwały przyjął brzmienie: "Postanawia się uznać za bezzasadny wniosek Stowarzyszenia "A." z dnia 7 kwietnia 2026 r. z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu uchwały". Przepis § 2 uchwały przyjął brzmienie: "Zobowiązuje się Przewodniczącego Rady Miejskiej w C. do zawiadomienia wnioskodawcy o sposobie załatwienia wniosku". Przepis § 3 uchwały przyjął brzmienie: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że Burmistrz C. podejmował działania w granicach przysługujących mu kompetencji, a zarzucana bezczynność nie znalazła potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Jednocześnie stwierdzono, że kwestie związane z eksploatacją kopalin oraz nadzorem nad tego rodzaju działalnością należą co do zasady do właściwości innych organów administracji publicznej, które zostały poinformowane o dokonanych ustaleniach, a sprawa pozostaje przedmiotem dalszych czynności wyjaśniających prowadzonych przez nie. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pismem z dnia 18 maja 2026 r. skardze Stowarzyszenie A. z siedzibą w B. wniosło o: 1. stwierdzenie bezczynności oraz naruszenia prawa przez Radę Miejską w C. i Przewodniczącego Rady Miejskiej; 2. uchylenie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia 24 kwietnia 2026 r.; 3. zobowiązanie organu do ponownego, zgodnego z prawem rozpoznania sprawy; 4. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 5. zobowiązanie organu do przeprowadzenia rzeczywistej kontroli działań Burmistrza C. dotyczących nielegalnej eksploatacji kopalin; 6. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; 7. wymierzenie organowi grzywny z uwagi na rażące naruszenie prawa i bezczynność organów; 8. przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wyjaśniła, że stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale jest sprzeczne ze stanem faktycznym i zgromadzonym materiałem dowodowym. Do chwili obecnej nie podjęto skutecznych działań mających na celu: zatrzymanie nielegalnej eksploatacji kopalin, egzekwowanie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naliczenie należnych podatków od działalności gospodarczej, zabezpieczenie interesu majątkowego gminy, przeciwdziałanie dalszej degradacji środowiska naturalnego. Rada Miejska oraz Przewodniczący Rady Miejskiej naruszyli obowiązki wynikające z ustawy o samorządzie gminnym poprzez nierzetelne rozpoznanie sprawy oraz zaakceptowanie stanu bezczynności organu wykonawczego gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w C. wniosła o odrzucenie skargi. Organ wyjaśnił, że z dyspozycji art. 241 k.p.a. wynika, że przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. W świetle natomiast art. 18b ust. 1 u.s.g. rada gminy rozpatruje skargi na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych; wnioski oraz petycje składane przez obywateli; w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji. W orzecznictwie sądowym dotyczącym omawianej problematyki panuje ugruntowany pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego i wnioskowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami Działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. W postępowaniu skargowym i wnioskowym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej ani innym aktem wymienionym w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. - zwanej w skrócie "p.p.s.a."). Tryb wnioskowy jest bowiem samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia wniosku. Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy, zgodnie z art. 246 § 1 k.p.a. prawo wniesienia skargi w trybie określonym w Dziale VIII rozdziale 2 k.p.a. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. wymienia w sposób zamknięty (wyczerpujący) formy działalności organów administracji publicznej, które mogą być badane (kontrolowane) przez sąd administracyjny. Zakres skargi na bezczynność wyznacza art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zgodnie z którym zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. W świetle powołanych przepisów sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania wnioskowego, w tym ewentualnej bezczynności oraz rezultatu postępowania w postaci zawiadomienia o sposobie załatwienia wniosku, ani uchwały w sprawie rozpatrzenia wniosku, jeżeli organem, do którego został skierowany taki wniosek jest rada gminy. Uchwała podjęta w wyniku wniosku w trybie art 241 k.p.a. jest taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak czynności innych organów, którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. W tym stanie rzeczy skargę należy odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III tutejszego Sądu rozdzielono skargi zawarte w piśmie sporządzonym przez Stowarzyszenie A. z siedzibą w B. z dnia 18 maja 2026 r., wyłączając do odrębnego rozpoznania skargę na bezczynność Rady Miejskiej w C. w sprawie podjęcia działań kontrolnych w związku z nielegalna eksploatacją piasku i żwiru (skarga na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia 24 kwietnia 2026 r. została rozpoznania pod sygn. akt III SA/Gd 283/26). W konsekwencji przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Rady Miejskiej w C. w przedmiocie podjęcia działań kontrolnych w związku z nielegalną eksploatacją piasku i żwiru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie wyjaśnić należy, że badanie dopuszczalności rozpoznania wniesionej do sądu administracyjnego skargi jest dokonywane w oparciu o przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych określono w art. 3 powołanej ustawy. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023. Poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615 z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Dokonane wyliczenie stanowi katalog zamknięty, zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach enumeratywnie przez ustawę wymienionych. Innymi słowy, skarga wniesiona na akt lub czynność, które nie zostały wymienione w przywołanym katalogu podlega odrzuceniu zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż zainicjowana taką skargą sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego. W konsekwencji także, możliwość skutecznego zaskarżenia do sądu administracyjnego bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy wiąże się ściśle z wydaniem określonych aktów lub podejmowaniem czynności objętych właściwością sądowoadministracyjną. Innymi słowy wskazać należy, że z powołanych przepisów p.p.s.a. wynika, iż kognicją sądu administracyjnego nie pozostaje objęta co do zasady skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy sprawa której dotyczy skarga, nie jest załatwiana w formie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a, lub która nie dotyczy innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wyjątek stanowią skargi na bezczynność uregulowane w przepisach szczególnych (patrz m.in. art. 101a u.s.g.). Wobec tego, mając na uwadze, że warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny jest jej dopuszczalność, w pierwszej kolejności należało ustalić, czy rozpoznanie przez Radę Miejską w C. wniosku złożonego przez stronę skarżącą na podstawie art. 241 k.p.a. stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Od ustalenia charakteru takiej czynności uzależniona jest bowiem także możliwość skutecznego zaskarżenia bezczynności organu w tym zakresie. W związku z treścią powołanych przepisów określających właściwość sądów administracyjnych stwierdzić należy, że złożona w rozpoznawanej sprawie skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, gdyż nie dotyczy ona bowiem wskazanego wyżej katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Brak jest też przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną. W rozpoznawanej sprawie zarzucana bezczynność związana jest z wystosowanym przez stronę skarżącą z wnioskiem złożonym w trybie postępowania uregulowanego w Dziale VIII k.p.a., zatytułowanym "Skargi i wnioski". Przedmiotem takiego wniosku, stosownie do treści art. 241 k.p.a., mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. Załatwienie takiego wniosku następuje na podstawie art. 244 k.p.a. poprzez zawiadomienie o sposobie załatwienia wniosku, które stanowi prawną formę działania organu administracji. Wskazuje się, że tak skargi jak i wnioski są załatwiane w samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi lub wniosku). Uproszczenie postępowania w tym przedmiocie wyraża się w tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżących (wnioskodawców), a tylko zawiadamia się ich o swoich działaniach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności będących przyczynami skargi/wniosku, nie ma toku instancji ani środków zaskarżenia. Na działanie administracji publicznej w sprawach skarg i wniosków nie rozciąga się kontrola sprawowana przez sąd administracyjny (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 16, Warszawa 2019, s. 1072, teza 6). Sąd administracyjny nie jest zatem właściwy do rozpoznawania skarg, których przedmiotem jest zawiadomienie o sposobie załatwienia wniosku wniesionego w trybie Działu VIII k.p.a. Postępowanie skargowo-wnioskowe ma bowiem charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów Działu II k.p.a., ponieważ - w odróżnieniu od postępowania administracyjnego - postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Tryb ten (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego (zob. w tej materii m.in. postanowienia NSA: z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 3045/15 oraz z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3207/17). Pomimo zatem tego, że oceniany wniosek Stowarzyszenia został rozpatrzony przez Radę Miejską w C. w formie uchwały, to w żadnym wypadku nie może to automatycznie skutkować uznaniem, iż zaskarżona uchwała stanowi akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 u.s.g. Zauważyć należy, że organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednak uchwały podjęte w wyniku wniosku wniesionego na podstawie art. 241 k.p.a., mimo specyficznej formy, wykazują cechy czynności informującej o sposobie załatwienia wniosku, takiej samej jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym nie przypisano uchwały jako prawnej formy działania (zob. postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2760/17). Kończąc należy podkreślić, że uchwała lub inny akt właściwego organu załatwiające skargę powszechną nie są aktami z zakresu administracji publicznej w rozumieniu wskazanych przepisów, bowiem nie rozstrzygają w sposób władczy o prawach lub obowiązkach strony skarżącej, mających podstawę w normie prawa materialnego. Akty te są rodzajem aktów informujących a nie władczych. Stąd też ww. uchwały Rady Miejskiej w C. nie można zakwalifikować jako aktu z art. 3 § 2 pkt 5 czy pkt 6 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że omawiane akty informacyjne nie są przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w sprawach wniosków z Działu VIII k.p.a. nie są sprawami z zakresu administracji publicznej (por. postanowienia: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Go 37/10; WSA w Gliwicach z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1206/17 oraz WSA w Warszawie z 11 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 136/18). Mając na uwadze, że brak jest podstaw prawnych do rozpoznania skargi na uchwałę stanowiącą wynik rozpoznania wniosku, która stanowi de facto zawiadomienie o sposobie załatwienia wniosku wniesionego w trybie działu VIII k.p.a., tym bardziej nie istnieje podstawa prawna do rozpoznania skargi na bezczynność organu administracji publicznej w przedmiocie rozpoznania takiego wniosku, a do tego bowiem sprowadza się w istocie wystosowane przez stronę skarżąca żądanie podjęcia działań kontrolnych w związku z nielegalną eksploatacją piasku i żwiru. W tym stanie rzeczy, jako że działalność Rady Miejskiej w C. w przedmiocie podjęcia działań kontrolnych w związku z nielegalną eksploatacją piasku i żwiru nie może być oceniana przez sąd administracyjny w ramach przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji, albowiem działanie w tym zakresie stanowi formę rozpoznania wniosku w trybie art. 241 k.p.a., to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).