I SA/Wa 2725/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [..] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] Minister Skarbu Państwa uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2011r. nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010r. nr [...] umarzającej postępowanie w przedmiocie przekazania na rzecz Miasta na prawach powiatu [...] mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Z. [...] z siedzibą w W. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Zarząd Miasta W., pismem z 5 listopada 2002 r., wystąpił do Wojewody [...] o przekazanie na podstawie art. 48 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872) na rzecz miasta W. położonych w W. nieruchomości, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr nr: [...] i część działki nr [..]. W uzasadnieniu wniosku Zarząd Miasta wskazał, że ww mienie znajdowało się we władaniu jednostki organizacyjnej – Z. [...] w W. przy ul. [...] która z dniem 1 stycznia 1999 r. została przejęta przez jednostkę samorządu terytorialnego – miasto W., mające status miasta na prawach powiatu. Decyzją z [...] września 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie przekazania na rzecz miasta na prawach powiatu W. mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Z. [...] (obecnie Z. [...] nr [...]) jako bezprzedmiotowe, a to w związku z ustaleniem, że przedmiotowymi nieruchomościami uwłaszczone zostało z dniem 5 grudnia 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe P. z siedzibą w W., co zostało stwierdzone trzema decyzjami Wojewody [...]: z [...] czerwca 2003 r., [...] listopada 2007 r. i [...] czerwca 2010 r. Od powyższej decyzji, żadna ze stron nie wniosła odwołania, a tym samym stała się ona ostateczna. Wnioskiem z 28 kwietnia 2011 r. Prezydent W. zwrócił się do Ministra Skarbu Państwa o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2010 r., zarzucając jej rażące naruszenie prawa poprzez nieuwzględnienie obowiązku ustawowego określonego w art. 48 i 60 ustawy z 13 października 1998 r. Po przeprowadzenia postępowania nadzorczego Minister Skarbu Państwa decyzją z 16 września 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] uznając, że brak jest ku temu podstaw prawnych, gdyż przy jej wydawaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prezydent Miasta W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu sprawy Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. uchylił decyzję własną z dnia [...] września 2011 r. oraz stwierdził nieważność decyzji Wojewody [..] z dnia [...] września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi P. SA wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2012 roku, sygn. akt I SA/Wa 464/12 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, iż zaskarżona decyzja naruszała art. 40 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie w toku prowadzonego postępowania ustanowionego pełnomocnika procesowego P. SA. Sąd wskazał, że powyższe uchybienie stanowiło podstawę do wznowienia postępowania –.art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co musiało zostać uwzględnione przez Sąd i stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] marca 2013r. nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2011r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2014r. sygn. akt I SA/Wa 1250/13 uchylił powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa wskazując, że sam fakt naruszenia przepisów postępowania tj. art. 40 § 2 k.p.a. bez wykazania, iż postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w zakresie umożliwiającym merytoryczne rozstrzygnięcie i bez wykazania dlaczego nie można go uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy do uchylenia decyzji I instancji. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że doręczenie decyzji stronie a nie jej pełnomocnikowi w sytuacji gdy jednak zna on jej treść oraz zajmuje stanowisko co do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie może zostać uznane za mające istotny wpływ na wynik sprawy. Po ponownie przeprowadzonej analizie akt sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w ww wyroku Sądu Minister Skarbu Państwa stwierdził, że decyzja z dnia [...] września 2011r. obarczona jest wadą skutkującą jej uchyleniem. Zdaniem Ministra Wojewoda [...] rozpatrując wniosek z dnia 5 listopada 2002r. Miasta na prawach powiatu W. o przekazanie spornych nieruchomości, mając na uwadze podstawowe zasady k.p.a., winien rozstrzygnąć go merytorycznie, a nie umorzyć postępowanie, bowiem strona postępowania ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia (co do istoty) sprawy . Minister podniósł, że Wojewoda [...] winien zweryfikować, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a następnie wydać decyzję merytoryczną, która kończyłaby postępowanie I instancji. Organ nadzoru przywołał treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009r. sygn. akt II OSK 380/08, zgodnie z którym umorzenie postępowania mimo braku przesłanek z art. 105 § 1 k.p.a. stanowi rażące naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. zarzucając jej naruszenie: 1. art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez jego błędną wykładnię tj. odmowę uznania, że uwłaszczenie P. na nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990r. czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie nabycia przez Gminę W. tej nieruchomości, mimo że postępowanie komunalizacyjne może dotyczyć tylko tych składników majątkowych, które w dniu 1 stycznia 1999r. należały do Skarbu Państwa; 2. art. 105 § 1 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że umorzenie przez Wojewodę [...] w warunkach wyżej opisanych postępowania komunalizacyjnego stanowi naruszenie przytoczonego przepisu prawa procesowego; 3. art. 156 § 1 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] umarzająca postępowanie komunalizacyjne w sposób rażący naruszała prawo. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w niniejszej sprawie wydanie decyzji umarzającej postępowanie było najwłaściwszą formą zakończenia postępowania komunalizacyjnego z uwagi na brak przesłanek przedmiotowych tj. nie istnienia przedmiotu rozpoznania wobec uwłaszczenia P. na przedmiotowej nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990r. W ocenie strony skarżącej, gdyby nawet przyjąć, że zastosowanie w niniejszej sprawie przez Wojewodę [...] art. 105 § 1 k.p.a. było błędne, to nie było to rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Na wstępie stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej dwukrotnie wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 4 września 2012r. sygn. akt I SA/Wa 464/12 i z dnia 4 lutego 2014r. sygn. akt I SA/Wa 1250/13, którymi uchylono poprzednie decyzje Ministra Skarbu Państwa z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku zaś z dnia 4 lutego 2014r. Sąd zobligował Ministra Skarbu Państwa do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazując jednocześnie, że w postępowaniu nieważnościowym organ zasadniczo nie czyni na nowo ustaleń faktycznych w sprawie, a dokonuje oceny zaskarżonej decyzji pod kątem występowania przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Należy stwierdzić, że Minister Skarbu zastosował się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2014r. sygn. akt I SA/Wa 1250/13 i wydał rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Po pierwsze należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Wojewody [...] z [...] września 2010r., umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie przekazania na rzecz miasta na prawach powiatu W. mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Z.[...] z siedzibą w W. przy ul. [...]. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258). Interpretacja przepisów, dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych, musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu normowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, obejmujące najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia. Zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2014r. uchylająca poprzednią decyzję tego organu i stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody [..] jest prawidłowa. Wojewoda [...] jako podstawę prawną swojej decyzji z dnia [...] września 2010r. podał przepis art. 105.k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.(§ 1). Przepis art. 105 k.p.a. kładzie akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem (tak M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2010). Żadna z tych przesłanek zastosowania art. 105 k.p.a. nie zachodzi jednak w przedmiotowej sprawie. Wynika to zresztą jasno z samego uzasadnienia decyzji Wojewody, który bezprzedmiotowość postępowania (błędnie) upatruje w tym, że stan prawny przedmiotowego mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu Z. [...] został uregulowany na rzecz przedsiębiorstwa państwowego P. z siedziba w W. Nie wskazał natomiast Wojewoda, który z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. odpadł czyniąc postępowanie bezprzedmiotowym. W tej sytuacji nie budzi żadnych wątpliwości, że nie została spełniona przesłanka uznania postępowania w sprawie za bezprzedmiotowe. Zaistniała zatem przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażące naruszenie prawa przez Wojewodę [...]. W konsekwencji prawidłowo Minister Skarbu Państwa stwierdził nieważność decyzji Wojewody decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. Jak trafnie stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r., III SK 20/10, ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją art. 105 § 1 kpa nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się z zbędne (LEX nr 794506). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1622/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl czy wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r., II OSK 1581/09, LEX nr 746662). Przekładając powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że Minister Skarbu Państwa, nie oceniał, kto ma rację i czy zaistniały przesłanki do komunalizacji przedmiotowego mienia, a wskazał jedynie trafnie, że w rozpatrywanej sprawie Wojewoda w żaden sposób nie wykazał, iż zaistniały rzeczywiste przesłanki umorzenia postępowania, a umorzył postępowanie w wyniku całkowitego niezrozumienia problemu bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego.( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012r. sygn. akt II OSK 2104/10 , http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić jeszcze raz należy, że organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie , w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji lecz orzeka jako organ kasacyjny. Tak wyznaczony zakres rozstrzygania w sprawie dotyczącej wyłącznie samego stwierdzenia nieważności będzie wpływał na zakres działania organu nadzorczego , który też tylko w takim zakresie winien sprawować kontrolę w toku instancji. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym czy też w innych trybach nadzwyczajnych. Organ administracyjny staje wobec kwestii czysto prawnych , które należy rozstrzygać według zasad stosowania kasacji. Stwierdzenie nieważności jest zagadnieniem, które można odnieść wyłącznie do określonej decyzji i rozpatrywać wyłącznie w granicach określonych w przepisach proceduralnych co oznacza, iż w tego rodzaju postępowaniu nadzorczym nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty, co też Minister Skarbu Państwa prawidłowo uczynił. Z powyższych względów należało uznać, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2010r. dotknięta jest wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż rażąco narusza prawo procesowe, poprzez bezpodstawne zastosowanie art. 105 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.