IV SA/Po 199/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Tomasz Grossmann (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lipca 2017 r. sprawy ze skargi I. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO") – po rozpatrzeniu sprawy o ponowne rozpoznanie kwestii rozstrzygniętej postanowieniem własnym z [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu podania z [...] listopada 2016 r. dotyczącego skargi na wynik przetargu ustnego nieograniczonego na zbycie nieruchomości gruntowej, [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 66 § 3, art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), utrzymało w mocy ww. postanowienie SKO z 17 listopada 2016 r. Zaskarżone postanowienie SKO z 05 stycznia 2016 r. zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy, przedstawionym w jego uzasadnieniu. Pismem z [...] listopada 2016 r. I. S. (dalej też jako "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") zaskarżyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyniki przetargu ustnego nieograniczonego na zbycie części działki [...] podnosząc zarzuty bezprawnego działania Burmistrza Miasta [...] (zwanego też dalej "Burmistrzem"). Skarga została rozpatrzona przez organ [Burmistrza] w trybie przepisu art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147; dalej w skrócie: "u.g.n.") oraz przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 42 tej ustawy, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzenia przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz.U. z 2014 r. poz. 1490; dalej też jako: "rozporządzenie RM"), i uznana za nieuzasadnioną. SKO, po analizie materiału zgromadzonego w sprawie, postanowieniem z [...] listopada 2016 r., nr [...], dokonało zwrotu ww. podania z 08 listopada 2016 r., uznawszy, że wyczerpane zostały przesłanki określone w art. 66 § 3 k.p.a. Dnia [...] grudnia 2016 r. Wnioskodawczyni, zachowując ustawowy termin, wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej rzeczonego przetargu, powtarzając argumentację przedstawioną w pismach z [...] listopada 2016 r. i [...] listopada 2016 r. Kolejne pismo uzupełniające strona wniosła [...] grudnia 2016 r. SKO – utrzymując w mocy ww. postanowienie własne z [...] listopada 2016 r. przywołanym na wstępie postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. – stwierdziło, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w postanowieniu z [...] listopada 2016 r. Wyjaśniło, że z przytoczonych przepisów art. 40 ust. 5 zd. pierwsze u.g.n. oraz § 11 ust. 4 rozporządzenia RM wynika, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (wójt, burmistrz, prezydent) rozpatrując skargę na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony postępowania, lecz realizuje przyznane mu uprawnienia, w wyniku których, gdy uzna skargę za zasadną, może nakazać powtórzenie czynności przetargowych lub unieważnić przetarg. Powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu z 28 grudnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wr 591/07), SKO wskazało, że stanowisko w sprawie skargi na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu jest jedynie cywilnoprawnym oświadczeniem o wystąpieniu (lub niewystąpieniu) nieprawidłowości w czynnościach przetargowych i w istocie stanowi element procedury zawierania umowy cywilnoprawnej; niezależnie od tego, w jakiej formie stanowisko to zostanie wyrażone, nie może być ono zaliczone do aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Dalej SKO wskazało, że z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących kwestię sprzedaży nieruchomości w trybie przetargowym wynika, że ustawodawca nie upoważnił samorządowego kolegium odwoławczego do rozpatrywania skarg na czynności związane z przeprowadzeniem rokowań dotyczących sprzedaży nieruchomości należącej do jednostek samorządu terytorialnego. Rokowania te są jednym z etapów zawarcia umowy cywilnoprawnej i podlegają regulacji prawa cywilnego. Organem właściwym do rozstrzygania sporów cywilnoprawnych są sądy powszechne. Reasumując SKO stwierdziło, że przedstawiona przez stronę sprawa nie ma charakteru administracyjnego i nie kończy się wydaniem rozstrzygnięcia orzekającego co do istoty w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i merytorycznej oceny istniejącego stanu rzeczy. Z tej przyczyny SKO postanowiło utrzymać w mocy własne rozstrzygnięcie o zwrocie podania. Na marginesie poinformowało, że skargę na nienależyte wykonywanie zadań przez Burmistrza Miasta [...], zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a., strona może wnieść do Rady Miejskiej w [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu I. S. "wniosła swój sprzeciw" wobec otrzymanego postanowienia SKO z [...] stycznia 2017 r. o zwrocie podania, które to podanie, jak wskazała, dotyczyło "zaskarżenia całego procesu urzędniczego w sprawie doprowadzenia do ogłoszenia ustnego przetargu nieograniczonego, łącznie z jego wynikiem, który po bezprawnych działania Burmistrza [...] odbył się w dniu [...].11.2016". Skarżąca, jako uczestnik ww. przetargu, po raz kolejny oświadczyła, że jej "zaskarżenie" nie dotyczyło sposobu prowadzenia przetargu w tym dniu przez Komisję Przetargową, lecz sposobu, w jaki Burmistrz wspólnie z prowadzącą sprawę urzędniczką do niego doprowadzili, "ustawiając" go pod Prezesa GS Rolnik w [...]. Jako podstawę prawną swej skargi na postanowienie SKO, Skarżąca wskazała "art. 101 Ustawy o Samorządzie", zarzucając, że zostały naruszone jej podstawowe interesy prawne. Samo skarżone postanowienie uznała zaś za krzywdzące i nie odpowiadające prawdzie ani prawu, bowiem – jak stwierdziła – uznanie przeprowadzonego przetargu za zgodne z prawem administracyjnym, które pozbawia jej rodzinę swobodnego dojazdu i dojścia do ich mieszkania, które jako jedyne w budynku ma główne wejście na bezprawnie przejętej własności miasta, w której nie mają oni żadnego udziału, mimo że działka, na której stoi ich dom, w znacznej mierze bezpośrednio graniczy z wydzielonymi działkami, do tej pory stanowiącymi jedno użytkowe podwórze. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (a do tej kategorii należą niewątpliwie postanowienia, wydane, tak jak w niniejszej sprawie, na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., co wynika wprost z art. 66 § 3 zdanie drugie k.p.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia SKO, Sąd nie dopatrzył się przy jego wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. Przedmiotem tego postanowienia był – dokonany przez SKO na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) – zwrot podania z [...] listopada 2016 r. (zatytułowanego "Zaskarżenie Do Samorządowego Kolegium Odwoławczego), którym Wnioskodawczyni "zaskarżyła" przetarg ustny nieograniczony, który odbył się w dniu [...] listopada 2016 r. w Urzędzie Miasta w [...], "w całości, łącznie z jego wynikiem". Przetarg ten, jak wynika z akta administracyjnych sprawy, dotyczył sprzedaży stanowiącej własność Gminy [...]. W związku z tym należy na wstępie pokrótce objaśnić zasady oraz charakter czynności podejmowanych przez organy gminy (w tym burmistrza) w procesie zbywania nieruchomości gminnych, czy szerzej – "gospodarowania" takimi nieruchomościami w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, z późn. zm.). Otóż, gospodarowanie przez organy gminy konkretnymi składnikami z gminnego zasobu nieruchomości – czy to w drodze czynności rozporządzających (takich jak np. sprzedaż), czy zobowiązujących (takich jak np. oddanie w najem) – stanowi emanację przysługujących gminie, jako podmiotowi prawa cywilnego, uprawnień właścicielskich (tzw. sfera dominium), unormowanych w sposób ogólny i uniwersalny w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380, z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.c."). Dlatego do dokonywania tego rodzaju czynności przez organy gminy – inaczej niż w przypadku czynności władczych (tzw. sfera imperium) – co do zasady nie jest wymagane szczególne upoważnienie w przepisach prawa. W konsekwencji wszelkie regulacje w zakresie trybu gospodarowania poszczególnymi składnikami mienia komunalnego należy raczej postrzegać jako ograniczenie uprawnień właścicielskich, aniżeli jako szczególne źródło kompetencji do takiego gospodarowania. Należy w tym miejscu podkreślić, że jednym ze specyficznych źródeł takich ograniczeń – obok szczegółowych, niekiedy wręcz "technicznych", reguł postępowania w zakresie gospodarowania zasobem gminnym, ustanowionych w przepisach prawa zarówno rangi ustawowej (zwłaszcza w ustawie o gospodarce nieruchomościami), jak i podustawowej (m.in. w ww. rozporządzeniu RM) – są wyprowadzane z tych przepisów oraz z klauzuli społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa (art. 140 k.c.) pewne ogólne zasady gospodarowania "własnością publiczną", do jakiej zalicza się bez wątpienia zasób nieruchomości komunalnych. Wśród tych zasad podstawową jest "zasada prawidłowej gospodarki", wzmiankowana w art. 12 u.g.n., w myśl którego organy działające za Skarb Państwa i jednostkę samorządu terytorialnego, są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Oprócz niej w literaturze zazwyczaj wyróżnia się jeszcze dodatkowo zasady: reprezentacji, jawności, przetargowego zbywania nieruchomości, ekwiwalentności (zob. M. Habdas, Publiczna własność nieruchomości, Warszawa 2012, s. 388, i tam powołane piśmiennictwo). Te zasady ogólne, wraz ze wspomnianymi wyżej, bardziej szczegółowymi unormowaniami trybu gospodarowania nieruchomościami komunalnymi, jedynie ograniczają – a nie wyłączają – swobodę organów gminy w zakresie korzystania z jej uprawnień właścicielskich, w tym co do sposobu dysponowania należącym do niej mieniem. Wszędzie tam, gdzie takie ograniczenia nie zostały ustanowione, należy uznać, że gmina posiada kompetencję do układania swych spraw majątkowych według własnego uznania (moderowanego, oczywiście, wymogami prawidłowej gospodarki) – zgodnie z cechującym prawo własności tzw. domniemaniem kompetencji właściciela w sferze korzystania i dysponowania należącymi doń dobrami majątkowymi (por. W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984, s. 75). W tym kierunku zmierzają też rozważania zawarte w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09 (ONSAiWSA 2009, nr 5, poz. 85), w której zwrócono uwagę, że unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego (dalej w skrócie: "j.s.t."), regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Działalność Skarbu Państwa oraz j.s.t. w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i j.s.t. oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty, stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Szczególne unormowania ustawy dotyczące obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz j.s.t. podyktowane są tym, iż mienie to ma służyć przede wszystkim celom publicznym. Dlatego też przyjęta w Kodeksie cywilnym fundamentalna zasada swobody umów oraz swoboda właściciela rozporządzania jego rzeczą doznaje określonych ograniczeń. Takim ograniczeniem jest wprowadzenie w ustawie jako zasady sprzedawania lub oddawania w użytkowanie wieczyste tych nieruchomości w drodze przetargu. Przetarg bowiem, jako jeden ze sposobów zawierania umowy, zapewnia udział, według jednolitych reguł postępowania, wszystkim zainteresowanym zawarciem umowy oraz wybór najkorzystniejszej oferty spośród ofert zgłoszonych przez uczestników postępowania przetargowego. Przywołując powyższe wywody w postanowieniu z [...] marca 2011 r., sygn. akt I OSK [...] (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA") Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że wskazane ograniczenia – dokonywane m.in. poprzez procedurę przetargową – nie powodują jednak, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter. Podkreślić należy – co w niniejszej sprawie szczególnie istotne – że w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, iż prawidłowość przeprowadzenia procedury przetargowej może być zweryfikowana wyłącznie w postępowaniu wszczętym powództwem do sądu powszechnego. Takie stanowisko wyrażone zostało przez Sąd Najwyższy m.in. w uchwale z 02 sierpnia 1994 r., sygn. akt III CZP 96/94 (OSNC 1995, nr 1, poz. 11) i powtórzone w uchwale z 13 lutego 2003 r., sygn. akt III CZP 95/02 (OSNC 2003, nr 11, poz. 146). Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniach: z 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 207/10; z 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 492/11; oraz z 07 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 891/11 (wszystkie postanowienia dostępne w CBOSA). Sąd w niniejszym składzie pogląd ten w pełni podziela i w konsekwencji stwierdza, że czynności podejmowane w ramach szeroko rozumianego postępowania przetargowego – obejmującego ogół czynności od ogłoszenia o pierwszym przetargu dotyczącym danej nieruchomości aż po zawarcie umowy i poprzedzające ją rokowania – zmierzającego do zadysponowania konkretną nieruchomością (tu: jej zbycia) mają charakter cywilnoprawny i podlegają kognicji sądu powszechnego (cywilnego). Potwierdzają to unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzenia przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz.U. z 2014 r. poz. 1490) – które przewidują szczególną możliwość i tryb zaskarżenia / wniesienia "skargi" na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu (art. 40 ust. 5 u.g.n. / § 11 rozporządzenia RM). Rozpatrzenie takiej "skargi" przez właściwy organ – którym w odniesieniu do zbywanych nieruchomości gminnych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta – nie następuje w drodze aktu administracyjnego i nie uruchamia kontroli sądowoadministracyjnej, lecz kończy się "informacją o sposobie rozstrzygnięcia skargi" (zob. § 11 ust. 5 i 6 rozporządzenia RM). Należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 07 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 891/11 (CBOSA), że organ j.s.t. rozpatrując skargę na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony postępowania, lecz jedynie oświadcza o nieprawidłowościach w dokonaniu czynności związanych z przeprowadzeniem przetargu. Oświadczenie to nie ma charakteru władczego, za pośrednictwem którego można by wywodzić o rozstrzygnięciu w przedmiocie praw lub obowiązków skarżącej. Jest to oświadczenie w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami j.s.t., czyli co do zasady jest to oświadczenie, którego skutek określony został w przepisach prawa prywatnego, a jego forma jest determinowana szczególnym trybem postępowania, jakim jest wprowadzenie w u.g.n. zasady sprzedawania lub oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w drodze przetargu. Innymi słowy, kwestia oceny prawidłowości przeprowadzenia konkretnego przetargu nie stanowi "należącej do właściwości organów administracji publicznej sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej" w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. W rezultacie wszelkie uchybienia zaistniałe w toku procedury przetargowej i ich ewentualny wpływ na wynik przetargu nie podlegają kontroli organów administracji publicznej (w tym SKO), ani sądów administracyjnych – i to nawet w ramach procedury z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z poz. 446, z późn. zm.), przywołanej przez Skarżąca w skardze do tut. Sądu – lecz wyłącznie ocenie sądów powszechnych i Sądu Najwyższego. To te właśnie sądy uprawnione są do badania, czy m.in. nie doszło do naruszenia przepisów służących zagwarantowaniu przestrzegania zasad przetargu, których naruszenie może mieć wpływ na wynik przetargu, tj. w szczególności przepisów dotyczących obowiązku przeprowadzenia przetargu (art. 37 ust u.g.n.), jawności przetargu, jednolitości postępowania, równego dostępu do udziału w przetargu, ustalania najkorzystniejszego wyniku przetargu (art. 42 ust. 1 u.g.n.) – por. wyrok SN z 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II CSK 437/08 (LEX nr 599752). Skoro, jak z powyższego wynika, kontrola prawidłowości zorganizowania, przeprowadzenia lub rozstrzygnięcia jakiegokolwiek przetargu na zbycie nieruchomości gminnej – także tego "zaskarżonego" przez Skarżącą "w całości, łącznie z jego wynikiem" podaniem z [...] listopada 2016 r. – nie należy do kompetencji organów administracji publicznej (w tym SKO), lecz mieści się w zakresie właściwości sądu powszechnego, to zasadnie SKO zwróciło Skarżącej ww. podanie, na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Albowiem w myśl tego przepisu: "Jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie." Należy przy tym podkreślić, że wydanie przez SKO skarżonego postanowienia o zwrocie podania nie oznacza wcale – wbrew zarzutom skargi – iż SKO uznało przeprowadzenie tego przetargu "za zgodne z prawem administracyjnym", a jedynie, że stwierdziło, iż nie jest ono (ani inny organ administracji publicznej) właściwe do badania zgodności z prawem postępowań przetargowych. Stwierdzenie to jest, w ocenie Sądu, trafne. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., w całości skargę oddalił.