II CSK 739/18

Sygn. akt II CSK 739/18 POSTANOWIENIE Dnia 4 września 2020 r. Sąd Najwyższy w składzie: SSN Agnieszka Piotrowska (przewodniczący, sprawozdawca) SSN Paweł Grzegorczyk SSN Krzysztof Pietrzykowski w sprawie z powództwa B. S. przeciwko Gminie A. o zapłatę, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 4 września 2020 r., skargi kasacyjnej powódki od postanowienia Sądu Apelacyjnego w (...) z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt I ACa (...), uchyla zaskarżone postanowienie i sprawę przekazuje Sądowi Apelacyjnemu w (...) do ponownego rozpoznania i orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2017 r. Sąd Okręgowy w Ł. zasądził od pozwanej Gminy A. na rzecz powódki B. S. kwotę 186.885,05 zł z odsetkami ustawowymi (punkt 1); oddalił powództwo co do kwoty 38.998 zł (punkt 2); umorzył postępowanie w zakresie kwoty 24.126,21 zł (punkt 3) oraz orzekł o kosztach procesu (punkt 4). Ustalił, że powódka prowadziła w latach 2011- 2014 niepubliczne przedszkole wpisane do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Gminy A. i tego tytułu otrzymywała od strony pozwanej dotacje na dofinansowanie 2 bieżącej działalności oświatowej na podstawie art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. nr 256 z 2004 r., poz. 2572 z późn.zm., dalej „u.s.o.”). Sąd podzielił stanowisko powódki, że dotacja przekazana jej za powyższy okres została niewłaściwie obliczona, co uzasadniało zasądzenie należnej powódce z tego tytułu kwoty, ustalonej na podstawie wyników przeprowadzonego postępowania dowodowego, w tym dowodu z opinii biegłego sądowego. Po rozpoznaniu apelacji strony pozwanej, Sąd Apelacyjny w (...) postanowieniem z dnia 10 maja 2018 r. uchylił wyrok Sądu Okręgowego w części zasądzającej (pkt 1) oraz rozstrzygającej o kosztach procesu (pkt 4) i odrzucił pozew w tej części na podstawie art. 386 § 3 k.p.c., podzielając podniesiony przez apelującą zarzut niedopuszczalności drogi sądowej. W skardze kasacyjnej powódka zarzuciła naruszenie art. 1 i 2 k.p.c., art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c. w zw. z art. 90 ust. 2 i 2b u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym przedmiotem sporu; naruszenie art. 90 ust.11 u.s.o. w zw. z art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych Dz.U. z 2017 r., poz. 2203, dalej „u.f.z.o.”) w zw. z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także naruszenie art. 2 § 1 k.p.c. w zw. z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 177 Konstytucji i art. 47 u.f.z.o. Formułując te zarzuty powódka wniosła o uchylenie postanowienia Sądu Apelacyjnego i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Sąd Apelacyjny podniósł, że przedmiotowa sprawa nie jest sprawą cywilną w znaczeniu materialnym, formalnym ani konstytucyjnym, w związku z czym nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Czynność przyznania osobie prowadzącej przedszkole niepubliczne dotacji jest bowiem, zdaniem Sądu, inną czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: „p.p.s.a.”) i w związku z tym podlega kontroli sądu administracyjnego; zagwarantowane w art. 45 Konstytucji RP prawo powódki do sądu nie doznaje zatem uszczerbku. 3 We wniesionej skardze kasacyjnej, powódka zasadnie zakwestionowała trafność tego poglądu na tle okoliczności faktycznych rozpoznawanego przypadku oraz ugruntowanego dorobku orzeczniczego Sądu Najwyższego. Należy przypomnieć, że w okresie objętym żądaniem pozwu (lata 2011-2014), art. 90 ust. 1 u.s.o. przewidywał, że niepubliczne przedszkola otrzymują dotacje z budżetu gminy w wysokości i na zasadach przewidzianych w dalszych jednostkach tego przepisu. Najogólniej rzecz ujmując, dotacje przysługiwały wszystkim podmiotom prowadzącym przedszkola niepubliczne, które w ustawowym terminie przekazały organowi dotującemu informacje niezbędne do ustalenia wysokości dotacji, stanowiącej iloczyn liczby dzieci uczęszczających do przedszkola oraz kwoty nie niższej niż wynikająca z algorytmu wskazanego w ustawie. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego ustalała tryb udzielania, wypłacania, rozliczania i kontroli prawidłowości wykorzystania przyznanej dotacji. Zagadnieniem wysoce spornym i niejednoznacznie rozstrzyganym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych pozostawała w tym czasie kwestia charakteru prawnego czynności ustalania i wypłacania dotacji uprawnionym do tego podmiotom oraz kwestia sposobu dochodzenia przez uprawnionych ewentualnych roszczeń z tego tytułu, adresowanych do jednostek samorządu terytorialnego, w kontekście tego, czy właściwy do rozpoznawania tych roszczeń jest sąd powszechny czy sąd administracyjny. W myśl jednego poglądu przyjętego przez sądy administracyjne, przyznanie dotacji można zakwalifikować do grupy „innych czynności z zakresu administracji publicznej” w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2004 r., II GSK 320/07, z dnia 25 lutego 2014 r., II GSK 304/14 oraz z dnia 15 lipca 2014 r., II GSK 1634/14). W opozycji do tego poglądu sytuowały się orzeczenia, zgodnie z którymi jednostka samorządu terytorialnego dokonując obliczenia i wypłacenia dotacji, nie rozstrzygała w sposób władczy i jednostronny o uprawnieniu podmiotu prowadzącego przedszkole niepubliczne, lecz dokonywała jedynie czynności księgowo - technicznej. Roszczenie o wypłatę dotacji w określonej kwocie miało charakter cywilnoprawny, związany 4 z niewłaściwym ustaleniem jej wysokości przez organ dotujący i dopuszczalne było jego dochodzenie w postępowaniu przed sądem powszechnym (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2011 r., II GSK 98/10, z dnia 4 kwietnia 2012 r., II GSK 525/12). Sygnalizowane rozbieżności nie zostały rozstrzygnięte w drodze uchwały powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie z dnia 14 stycznia 2009 r. II GPS 7/08, OSNAiWSA z 2009 r., nr 3, poz. 51). Sąd Najwyższy, po początkowych wahaniach (por. postanowienia z dnia 7 maja 1999 r., I CKN 1132/97, OSNC 1999, nr 11, poz. 200 oraz z dnia 18 października 2002 r., V CK 281/02, nie publ.) opowiedział się w swoim orzecznictwie za dopuszczalnością drogi sądowej w tego rodzaju sprawach (por. wyroki z dnia 3 stycznia 2007 r., IV CSK 312/06, nie publ.; z dnia 4 września 2008 r., IV CSK 204/08, nie publ.; z dnia 20 czerwca 2013 r., IV CSK 696/12, nie publ.; z dnia 26 marca 2015 r., V CSK 376/14, nie publ. i z dnia 23 października 2019 r., I CSK 421/18, nie publ., postanowienie z dnia 8 maja 2019 r., V CSK 130/18, nie publ.; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2019 r., III CZP 29/19, OSNC z 2020 r., nr 7-8, poz. 56). Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela i aprobuje motywy tych judykatów, co zwalnia ze szczegółowego ich w tym miejscu przytaczania oraz ponownego prezentowania zawartej w nich argumentacji prawnej. Należy dalej podnieść, że dopiero znowelizowany z dniem 1 stycznia 2017 r., na podstawie ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1010), art. 90 ust. 11 u.s.o. jednoznacznie przesądził, że przyznanie dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8, a zatem także dotacji dla przedszkoli niepublicznych, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. Ten przepis został następnie, z dniem 1 stycznia 2018 r., uchylony przez art. 80 pkt f ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2203), a regulację w nim zawartą przeniesiono do art. 47 u.f.z.o., zgodnie z którym, czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, 5 o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.). Stosownie do art. 91 ust. 2 tej ustawy, do wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2018 r. postępowań w przedmiocie ustalenia wysokości lub przekazania dotacji na rok 2017 lub lata wcześniejsze stosuje się przepisy dotychczasowe. Przytoczone zmiany ustawowe nie mają jednak znaczenia w rozpoznawanej sprawie wobec jednoznacznej wykładni wspomnianych regulacji dokonanej w najnowszym orzecznictwie Sądu Najwyższego. W przywołanej uchwale z dnia 8 listopada 2019 r., III CZP 29/19, Sąd Najwyższy stwierdził, że art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2203) nie wyłącza drogi sądowej do dochodzenia po dniu 1 stycznia 2018 r. w postępowaniu przed sądem powszechnym roszczeń dotyczących dotacji przyznawanych niepublicznym przedszkolom w okresie przed dniem 1 stycznia 2017 r. na podstawie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2198 z późn. zm.). Identyczne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 8 maja 2019 r., V CSK 130/18 (nie publ.) oraz wyroku z dnia 23 października 2019 r., I CSK 421/18 (nie publ). Wskazano w nich, że uregulowania zawarte w art. 90 ust. 11 u.s.o. i następnie w art.47 u.f.z.o. dotyczą dotacji przysługujących po dniu 1 stycznia 2017 r.; świadczą ponadto o zamiarze ustawodawcy uporządkowania stanu prawnego na przyszłość z pozostawieniem ukształtowanego dotychczas trybu rozpoznawania spraw dotyczących zaszłości. Orzeczenia te wzmacniają tezę o aktualności prezentowanego wyżej poglądu o dopuszczalności drogi sądowej w rozpoznawanej sprawie. Kasacyjny zarzut naruszenia art. 1 i 2 k.p.c., art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c. w zw. z art. 90 ust. 2 i 2b u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym przedmiotem sporu, przez odrzucenie pozwu z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, należało zatem uznać za uzasadniony. Przyjęcie poglądu Sądu drugiej instancji oznaczałoby aprobatę sytuacji, w której powódka została uwikłana w swoistą „pułapkę prawną”, uniemożliwiającą ochronę jej praw oraz stawiającą ją w gorszej sytuacji od tych osób, których roszczenia tego samego 6 typu w tych samych okolicznościach faktycznych, zostały przyjęte i rozpoznane przez sądy powszechne, co nie może mieć miejsca w demokratycznym państwie prawa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 października 2019 r., I CSK 421/18, nie publ.). W tym stanie rzeczy orzeczono, jak w sentencji (art. 39815 § 1 k.p.c.). jw