I GSK 1335/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 17 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 4528/15 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) września 2015 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. Z. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 4528/15 oddalił skargę J. Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom". Od przedmiotowego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną zaskarżając powyższy wyrok w całości zarzucając Sądowi I instancji: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: a) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 22 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w związku z art. 13 ust. 4 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 oraz w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji, art. 249 TWE i art. 2 Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej - przez zastosowanie przepisów prawa krajowego, które są niezgodne z prawem unijnym i przyjęcie, że rolnik mógł spełnić wymagania utrzymania pomocy (brak obowiązku zwrotu wypłaconej płatności w całości) odnoszące się do ubezpieczenia na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników jako rolnik tylko przez podleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników na mocy ustawy i w pełnym zakresie w odnośnym okresie po wypłacie pomocy, a nie przede wszystkim przez prowadzenie działalności rolniczej zgodnie z treścią przedłożonego biznesplanu; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z przepisem 20 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 5 w powiązaniu z § 15 ust. 4 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich za lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 209, poz. 1247) - poprzez uznanie za prawidłowe pouczenia skarżącej wyłącznie w pkt 4i oraz 5 decyzji o przyznaniu pomocy o treści obowiązku podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników i okresie trwania obowiązku (pierwotnie 3 lata) bez wskazania negatywnych konsekwencji (sankcji) niedochowania obowiązku tj. zwrotu 100% płatności, podczas gdy prawidłowe i skuteczne pouczenie beneficjentki o sankcji za niedochowanie obowiązku o zmienionej treści stanowi warunek konieczny ewentualnego postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności; W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracyjny wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Uwzględniając treść uzasadnienia skargi kasacyjnej należy dojść do wniosku, że istota sprawy sprowadza się do stwierdzenia, czy § 18 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. pozostaje w zgodzie z art. 22 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w związku z art. 13 ust. 4 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 oraz w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji, art. 249 TWE i art. 2 Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej - przez to, że uwarunkował prawo do utrzymania do już otrzymanej pomocy ze środków unijnych na ułatwienie startu młodym rolnikom od podlegania, w określonym czasookresie, na mocy ustawy i w pełnym zakresie ubezpieczeniu społecznemu rolników. Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, które wydano na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427), beneficjent powinien podlegać ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik co najmniej do dnia upływu 12 miesięcy od dnia wypłaty pomocy. Natomiast w myśl postanowień art. 22 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 wsparcia, o którym mowa w art. 20 lit. a) ppkt ii), (podejmowanie działalności przez młodych rolników) udziela się osobom, które: a) mają mniej niż 40 lat oraz po raz pierwszy podejmują działalność w gospodarstwie rolnym jako kierujący gospodarstwem; b) posiadają odpowiednie umiejętności i kwalifikacje zawodowe; c) przedkładają plan biznesowy dotyczący rozwoju ich działalności rolniczej. Zauważyć należy, że art. 22 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 nie stanowi wyłącznej podstawy prawnej zawartej w prawie UE, a dotyczącej konstrukcji prawnej pomocy młodym rolnikom. Otóż zgodnie z art. 13 ust. 4 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 indywidualną decyzję o przyznaniu wsparcia na podjęcie działalności przez młodych rolników podejmuje się nie później niż 18 miesięcy po podjęciu działalności, zgodnie z przepisami obowiązującymi w państwach członkowskich. W przypadku wsparcia udzielanego w formie pojedynczej premii określonej w Załączniku do rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 oraz do celów ust. 3 niniejszego artykułu, państwa członkowskie mogą podzielić tę płatność na maksymalnie pięć rat. Wskazać należy, że rozporządzenie nr 1698/2005 oraz rozporządzenie nr 1698/2005 – stosownie do art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (art. 249 TWE) – mają zasięg ogólny, wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Pojęcie "zasięg ogólny" oznacza, że rozporządzenie jest aktem prawnym stosowalnym w odniesieniu do obiektywnie określonych stanów faktycznych i wywołującym skutki prawne w odniesieniu do ogólnie i abstrakcyjnie określonych grup osób. Konsekwencją przyjęcia bezpośredniego obowiązywania jest to, że rozporządzenia stają się z dniem ich wejścia w życie częścią wewnętrznych porządków prawnych państw członkowskich. Z kolei bezpośredniość stosowania oznacza, że wejście w życie rozporządzenia i jego stosowanie nie jest zależne od jakiegokolwiek aktu włączającego go do prawa krajowego, nie jest więc jest konieczny dla ich mocy obowiązującej akt inkorporacji zawartych w nich treści do prawa wewnętrznego państw członkowskich (por. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, komentarz – D. Kornobis-Romanowska, A. Wróbel, W. Czapliński i in.; komentarz do art. 288). Z tych względów wydanie przepisów krajowych – celem implementacji rozporządzeń unijnych – dopuszczalne jest w określonych przypadkach. Oczywiście przede wszystkim wtedy, gdy samo rozporządzenie przewiduje wydanie takich przepisów, ale także wówczas, gdy wydanie przepisów krajowych uzupełniających wynika choćby pośrednio z rozporządzenia, gdy wydanie przepisów krajowych jest konieczne celem zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia (zob. wyrok NSA z dnia 29.08.2017 r., II GSK 1281/17). Zauważyć w tym miejscu należy, że instytucja prawna pomocy młodym rolnikom nie została uregulowana w sposób wyczerpujący w prawie UE. Otóż bowiem zgodnie z art. 13 ust. 4 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 indywidualną decyzję o przyznaniu wsparcia na podjęcie działalności przez młodych rolników podejmuje się nie później niż 18 miesięcy po podjęciu działalności - co należy szczególnie podkreślić - zgodnie z przepisami obowiązującymi w państwach członkowskich. Zatem prawodawca Unijny regulując konstrukcję prawną pomocy młodym rolnikom odwołał się do przepisów krajowych. W konsekwencji, w określonym zakresie, również przepisy krajowe mają wpływ na ostateczny kształt prawny przedmiotowej konstrukcji prawnej. W tym przypadku przepisy krajowe nie tyle stanowią uzupełnienie wskazanych powyżej przepisów prawa UE, co raczej współtworzą - poprzez wyraźne odesłanie - konstrukcję prawną instytucji "Ułatwienia startu młodym rolnikom" Uwzględniając powyższe, z punktu widzenia istoty spornego w sprawie zagadnienia szczególnego rodzaju znaczenie ma art. 29 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013, jako przepis upoważniający do wydania wskazanego w nim rozporządzenia oraz określony w nim przedmiotowy zakres upoważnienia i zawarte w nim wytyczne treściowe. Z przywołanego przepisu wynika, że udzielone nim upoważnienie do wydania aktu wykonawczego do wymienionej ustawy zobowiązywało ministra właściwego do spraw rozwoju wsi do określenia "[...] szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzennego zasięgu wdrażania tych działań [...]". W ramach tak zakreślonego upoważnienia prawodawca mógł zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, określić warunki prowadzenia działalności rolniczej, do której odnosi się wsparcie młodym rolnikom. W konsekwencji § 18 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 wprowadzający obowiązek podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik co najmniej do dnia upływu 12 miesięcy od dnia wypłaty pomocy w istocie jest przepisem regulującym zasady prowadzenia działalności rolniczej, która może definitywnie otrzymać wsparcie. Mając na uwadze powyższe niezasadne okazały się zarzuty ujęte w punkcie 1 skargi kasacyjnej. Również niezasadny okazał się zarzut ujęty w punkcie 2 skargi kasacyjnej. Zgodnie z § 15 ust 4. rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. decyzja o przyznaniu pomocy zawiera pouczenie o konieczności spełnienia warunków, o których mowa w § 18 ust. 1, i przedłożenia dokumentów, o których mowa w § 19, oraz konieczności zwrotu pomocy w przypadku niespełnienia tych warunków lub nieprzedłożenia dokumentów. Z kolei zgodnie z § 20 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. przypadku niespełnienia warunku, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 1, 1a, 3, 5, 6, 7 lub 8 - zwrotowi podlega 100 % kwoty pomocy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że analiza zarówno treści decyzji nr [...] z dnia [...].09.2011 jak też pisma informacyjnego z dnia [...].11.2011 r. prowadzi do wniosku, że pisma te zawierają wyczerpujące informacje dotyczące okresu obowiązkowego podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik oraz obowiązku zwrotu całości otrzymanej pomocy w przypadku nieprzedłożenia zaświadczenia z KRUS o okresach podlegania ubezpieczeniu. Niezależnie od ww. ustaleń należy wskazać, że wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej prawidłowe i skuteczne pouczenie beneficjentki o sankcji za niedochowanie obowiązku o zmienionej treści nie stanowi warunku koniecznego ewentualnego postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Przepisy rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. nie zawierają bowiem konstrukcji, która uzależniałaby wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności lub też wydanie decyzji w tym przedmiocie od prawidłowego i skutecznego pouczenie beneficjentki o sankcji za niedochowanie obowiązku wynikającego z § 18 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. Z tych wszystkich względów, wobec tego, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490), przyznając Prezesowi Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 4050 złotych za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.