I GSK 1376/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Ke 287/21 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 marca 2021 r. nr 150003/0006344/2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 30 czerwca 2021r., sygn. akt I SA/Ke 287/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę A.S. (dalej też: "strona", "skarżąca") na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej też: "ZUS") z 15 marca 2021r., nr 150003/0006344/2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w przedmiocie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt. 1-6 oraz art. 30 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 2020.266 z późn. zm., dalej: "u.s.u.s."), zgodnie z którą po pierwsze: należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane wyłącznie w przypadku ich całkowitej nieściągalności, po wtóre: składki opłacane za pracowników nie mogą być umarzane w ogóle, podczas gdy: prawidłowa wykładnia pojęcia "należności z tytułu składek" prowadzić musi do stwierdzenia, że termin: należności z tytułu składek, jest pojęciem zbiorczym, co oznacza, że regulacja ustawowa dotyczy nie tylko składek jako takich ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty, które to dodatkowe należności mogą być umarzane, nawet mimo braku przesłanki nieściągalności, również w odniesieniu do należności z tytułu składek w części opłacanej za pracowników - gdzie owe koszty dodatkowe mogą zostać umarzane, to zaś oznacza, że odmowa wszczęcia postępowania przez organ rentowy nie była zasadna. II. Naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy poprzez ograniczenie kontroli sądowej decyzji administracyjnej wyłącznie do elementów formalnych co narusza zawartą w art. 7 k.p.a. i skonkretyzowaną w art. 77 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, wprowadzając w to miejsce quasi cywilistyczną zasadę prawdy formalnej. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Podkreślenia także wymaga, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym skierowanym przeciwko wyrokowi Sądu I instancji (art. 173 § 1 p.p.s.a.). Podniesione w niej zarzuty powinny zostać skierowane pod adresem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wykazywać uchybienia w jego argumentacji odnoszącej się do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, bądź błędnego przeprowadzenia kontroli postępowania przez organy, których działanie lub zaniechania było przedmiotem zaskarżenia. W przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 13 października 2017r., sygn. akt II FSK 1445/17). W rozpoznawanej sprawie sposób zredagowania zarzutów naruszenia prawa procesowego, że odnoszą się one wprost do działań organu. Skarżąca kasacyjnie zarzuca bowiem naruszenie art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt. 1-6 oraz art. 30 u.s.u.s. przez błędną wykładnię oraz ograniczenie kontroli sądowej decyzji administracyjnej wyłącznie do elementów formalnych co narusza zawartą w art. 7 i art. 77 k.p.a., zasadę prawdy obiektywnej, wprowadzając w to miejsce quasi cywilistyczną zasadę prawdy formalnej. Zauważyć w tym miejscu wypada, że sądowa kontrola postępowania administracyjnego prowadzona jest w oparciu o przepisy p.p.s.a. Wobec tego to właśnie przepisy tej ustawy mogą zostać naruszone przez Sąd administracyjny I instancji. Takie przepisy nie zostały jednak wskazane w rozpoznawanym środku prawnym. Mając jednak na uwadze treść uchwały NSA z 26 października 2009r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1, s. 38/39), w której Sąd stwierdził, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, zasadnym było odniesienie się również do tak wadliwie skonstruowanych zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te są niezasadne. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór w sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji ZUS z 15 marca 2021r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie za pracowników w części finansowanej przez pracowników, stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Przypomnieć należy, że wnioskiem z 24 lutego 2020r. skarżąca zwróciła się o umorzenie należności składkowych wynikających z decyzji z 9 marca 2016r., nr 150300/RED/71/360/Os-4/16/86400055717, gdzie jako spadkobierca po zmarłym S.B. odpowiada za jego zobowiązania, w tym obejmującym składki za osoby zatrudnione finansowane przez ubezpieczonych będących płatnikami składek. Decyzją z 24 kwietnia 2020r. Zakład odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika. Rozstrzygnięcie to Zakład utrzymał w mocy decyzją z 29 czerwca 2020r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 24 września 2020r., sygn. akt I SA/Ke 231/20 uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie w jakim utrzymuje w mocy decyzję z 24 kwietnia 2020r. co do pkt 1 oraz decyzję z 24 kwietnia 2020r. co do pkt 1. W wyroku tym Sąd wskazał, że w punkcie 1 decyzji z 24 kwietnia 2020r. organ odmówił wszczęcia postępowania w zakresie "należności z tytułu składek". Wadliwość tego rozstrzygnięcia polega na tym, że objął nim nie tylko składki za zatrudnionych pracowników, ale i odsetki za zwłokę, które mogą być umarzane na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Skoro wykluczenie stosowania unormowań w zakresie umarzania dotyczy tylko składek opłacanych przez pracodawcę za ubezpieczonego pracownika, ale już nie dotyczy innych należności z tytułu składek od zatrudnionego pracownika, które nie są stricte składkami, to Zakład nie może odmówić wszczęcia postępowania w tym zakresie, zwłaszcza, że wnioskodawczyni objęła swym wnioskiem wszelkie należności wynikające z decyzji Zakładu z 9 marca 2016r. Podkreślił, że Zakład może umorzyć należności w stosunku do pozostałych elementów należności z tytułu składek, tj. do odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia oraz dodatkowej opłaty, nawet jeśli podstawę do ich naliczenia stanowiłyby składki finansowane przez ubezpieczonych. Wynika to także z treści art. 24 ust. 9 u.s.u.s., zgodnie z którym odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia oraz dodatkowa opłata są finansowane w całości ze środków własnych płatnika składek. To zaś oznacza obowiązek uwzględnienia tej kwestii przy formułowaniu rozstrzygnięcia w zakresie odmowy wszczęcia postępowania. Przyznał rację skarżącej, że organ zamiennie posługuje się pojęciami "składek" i "należności składkowych", na co wskazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji. To tylko wzmacnia przekonanie o jej wadliwości i braku konsekwencji organu w tym zakresie. Prawidłowo natomiast Zakład w punkcie drugim decyzji z 24 kwietnia 2020r., w powiązaniu z przepisem art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Prawidłowość tego rozstrzygnięcia wiąże się z wydaniem decyzji z 3 lipca 2020r., z której Sąd przeprowadził dowód na rozprawie. Jak bowiem wynika z powyższych przepisów, nie istnieje możliwość umorzenia tej grupy należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., ale istnieje możliwość ich umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. (pkt 2/ wyżej powołanego akapitu). Przepis ten stał się podstawą wydania decyzji odmawiającej umorzenia należności. Innymi słowy, w decyzji z 24 kwietnia 2020r. organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie należności składkowych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., bo w istocie przepis ten nie może być stosowany do tej grupy należności. Należności te rozpatrywane mogą być przez pryzmat art. 28 ust. 3 u.s.u.s., co stało się przedmiotem rozważań decyzji z 3 lipca 2020r. Powyższe prowadzi do wniosku, że w zakresie punktu 2 zaskarżonej decyzji organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Decyzją z 15 marca 2021r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Jako podstawę prawną wskazał art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 30 i art. 83b ust. 1 u.s.u.s. Odnosząc się do tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także Sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna, o której stanowi zacytowany przepis, to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w o odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia Sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi. Komentarz, System Informacji Prawnej LEX/el. 2024, komentarz do art. 153). Zarówno organ administracji, jak i Sąd rozpoznając sprawę ponownie, obowiązani są zastosować się do tak rozumianej oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Działania naruszające zasadę wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną przez Sąd administracyjny (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 1 września 2010r., sygn. akt I OSK 920/10, 28 lutego 2018r., sygn. akt II OSK 1690/17). Zasadniczo ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia, zawierającego ocenę prawną. Wyrok ten się uprawomocnił, a zatem zarówno organ, jak i Sąd I instancji, a obecnie także NSA są związani prawomocnym wyrokiem na mocy art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 170 p.p.s.a. Wskazać należy, że zgodnie z art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i art. 29 u.s.u.s., które stanowią podstawę do umarzania należności z tytułu składek, rozkładania ich na raty i odraczania terminu ich płatności. Przy czym należy wyjaśnić, że przepisy u.s.u.s. rozróżniają pojęcie "należności z tytułu składek" od pojęcia "składek". Przepis art. 24 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Mając, więc na względzie treść art. 24 ust. 2 u.s.u.s. uznać należy, że art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza umarzanie w całości lub w części wszystkich "należności z tytułu składek", tj. składek, odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Co do zasady, wymienione należności mogą być umarzane w całości lub w części, o ile spełnione będą warunki określone w ustawie i o ile nie zachodzi wyłączenie możliwości umorzenia objęte art. 30 u.s.u.s. Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek" objęty art. 30 u.s.u.s. jest ściśle określony; umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami ustawodawca nie przewiduje możliwości ich umarzania, rozkładania na raty, czy odraczania terminu płatności. Innymi słowy, nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej w tej części. Przedstawione stanowisko potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 25 października 2012r., sygn. akt II GSK 1520/11 (Lex nr 1404591) podnosząc, że wprowadzony przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. zwrot "nie stosuje się", należy interpretować w sposób ścisły, tj. że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. Oznacza to, że przedsiębiorca nie może skutecznie ubiegać się o umorzenie składek ujętych na jego koncie w części nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników finansowanych przez nich samych. Taką też interpretację art. 30 u.s.u.s. zaprezentował w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji. Ponieważ nie można było rozpoznać w powyższym zakresie wniosku skarżącej wszczynającego postępowanie o umorzenie należności organ zobligowany był do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek finansowanych przez osobę ubezpieczoną niebędącą płatnikiem oraz składek za zatrudnionych pracowników, z uwagi na brak przedmiotu postępowania w tym znaczeniu, że nie istnieją należności, do których mógłby mieć zastosowanie art. 28 u.s.u.s. W myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Jak z powyższego wynika, regulacja ta obejmuje jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Innymi słowy, sformułowanie użyte w treści powyższego przepisu odnosi się wyłącznie do należności z tytułu składek ciążących na stronie skarżącej, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, a zatem należności składkowych "ubezpieczonych", czyli ich własnych obciążeń z tego tytułu. Przedstawiona interpretacja art. 28 ust. 3a u.s.u.s. znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym, które przyjęło, że przewidziana w tym przepisie możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy tylko zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika (por. wyrok Sądu Najwyższego z 3 października 2006r., sygn. akt III UK 84/06, publ. OSNP 2007, Nr 19-20, poz. 287; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2008r., sygn. akt II GSK 451/07). Należy zauważyć, że taką wykładnię powyższego przepisu przeprowadził organ w zaskarżonej decyzji, co zostało zaakceptowane przez Sąd w wyroku objętym niniejszą kontrolą instancyjną. Tym samym, art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie pozwalał na rozpoznanie merytoryczne wniosku skarżącej kasacyjnie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za zatrudnionych pracowników i finansowanych przez płatnika tych składek. Wobec powyższego organ zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania we wnioskowanym zakresie w oparciu art. 61a § 1 k.p.a. W ocenie składu orzekającego Sąd I instancji skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, orzekając w zakresie wyznaczonym Sądom administracyjnym. Organ zastosował się do zasad ogólnych postępowania administracyjnego: zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo, nie dopatrując się naruszenia przez organy prawa procesowego i materialnego w tej sprawie w stopniu mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu. .