I GSK 1600/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 144/19 w sprawie ze skargi M.M. na postanowienie Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 29 listopada 2018 r. nr BDSPB02-317/2018 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.M. na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 144/19 oddalił skargę M.M. (dalej: strona, skarżący) na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu (dalej: Dyrektor ARiMR) z 29 listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wniosła strona, a zaskarżając wyrok w całości zażądała jego uchylenia i – alternatywnie – rozpoznania skargi lub przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W obu sytuacjach zażądano zasądzenia od organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 32 w zw. z art. 33 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3a ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (t.j. Dz.U.2017.1853 ze zm.), poprzez błędne uznanie, że pełnomocnik ustanowiony przez skarżącego uprawniony byt do odbioru decyzji organu, w sytuacji w której przez akta, o których mowa we wskazanym przepisie art. 33 k.p.a. nie można rozumieć ewidencji prowadzonej na podstawie ustawy z 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności - lecz akta konkretnego postępowania administracyjnego, gdyż ustanowienie pełnomocnika jest bowiem prawem strony, zatem w każdym postępowaniu winna ona wskazać, czy chce działać przez pełnomocnika, a co skutkowało brakiem możliwości złożenia odwołania; 2. art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Bydgoszczy z 10 kwietnia 2018 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, pomimo licznych naruszeń w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a. art. 7, art. 77 i art. 78 k.p.a., poprzez wadliwe i wybiórcze gromadzenie i weryfikowanie dowodów w postępowaniu administracyjnym, czego skutkiem był brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia przez organ odwoławczy sprawy, oraz brakiem poczynienia prawidłowych ustaleń w kwestii dotyczącej złożenia wniosku przez skarżącego z zachowaniem terminu na wniesienie środka, wyrażający się m.in. brakiem wskazania i omówienia w uzasadnieniu postanowienia właściwych przepisów prawnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd nie ustalił rzeczywistego obrazu sprawy pozwalającego na trafne zastosowanie art. 58 § 1 k.p.a.; b. art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez sprzeniewierzenie się przez organ I, a w szczególności przez organ II instancji już po wskazaniu mu przez Skarżącą w odwołaniu rażących niedomagań postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji, obowiązkowi praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, a także wymogowi obiektywnego działania; c. art. 11 k.p.a. poprzez uchybienie zasadzie przekonywania; d. art. 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w całokształcie wszystkich jej okoliczności faktycznych i prawnych, a polegające wyłącznie na powtórzeniu błędnej, wybiórczej, nieobiektywnej, a przez to całkowicie nietrafnej analizy i oceny organu I instancji przez organ II instancji; e. art. 78 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w tym powołania wniosków o dowodowych, w sytuacji w której odwołujący winien mieć możliwość powołania się na okoliczności mające znaczenie dla pozytywnego rozstrzygnięcia na jego rzecz sprawy; f. art. 80 k.p.a. poprzez zastąpienie swobodnej oceny dowodów całkowitą dowolnością organu II instancji; g. art. 124 § 2 k.p.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uzasadnienia faktycznego obejmującego wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; h. art. 138 § 1 pkt 2 poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji przez organ II instancji jako dotkniętej wadami; i. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji przez organ lI instancji, 3. art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 148 i art. 149 k.p.a. poprzez niezastosowanie wskazanych przepisów i zaniechanie wznowienia postępowania, w sytuacji, w której skarżący: a. udowodnił, iż dopiero 1 sierpnia 2018 r. powziął wiadomość o wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Bydgoszczy w dniu 10 kwietnia 2018 r., sprawdzając stan rachunku bankowego; b. pomimo odbioru upomnienia nie miał świadomości i wiedzy na temat wydanej decyzji, bowiem decyzja na którą organ powoływał się w treści upomnienia nie została mu doręczona, a informacje wskazane w upomnieniu nie pozwalały na ustalenie rozstrzygnięcia zawartego w treści decyzji; c. udowodnił brak swojej winy, świadczący o braku możności jego udziału w postępowaniu, w sytuacji gdy przepisy prawa obligują organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów; 4. art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez: a. jego niezastosowanie, w sytuacji w której brak udziału skarżącego w postępowaniu wywarł wpływ na treść decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów prawa i przy niewłaściwie ustalonym stanie faktycznym; b. odmowę uchylenia decyzji ostatecznej oraz wznowienia postępowania mimo faktu, iż bez swojej winy skarżący nie brał udziału w postępowaniu. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem wniesionego środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sad Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd zmazany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjną. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddała skargę kasacyjna Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju, rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 styczna 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, że wniesiona skarga kasacyjna pozbawiona jest podstaw, które pozwoliłyby na jej uwzględnienie. Kluczową kwestię stanowi bowiem to, czy w świetle art. 148 § 2 k.p.a. został zachowany miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący – jak wynika to z akt sprawy – dowiedział się o wydanej decyzji z 10 kwietnia 2018 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych (wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Bydgoszczy) z treści upomnienia z 27 czerwca 2018 r., które otrzymał (i pokwitował) 2 lipca tego roku (patrz k. 60 akt adm.). Mając na względzie fakt, że wniosek o wznowienie postępowania nosi datę 22 sierpnia 2018 r., to sporządzony został z uchybieniem wskazanego wyżej terminu miesięcznego. Nie można przyjąć, że jego bieg należy liczyć od "sprawdzenia stanu swojego rachunku bankowego, na którym widniały zajęcia znacznych kwot", co miało miejsce w późniejszym okresie (1 sierpnia 2018 r.). W efekcie należało przyjąć, że wszystkie zarzuty kasacyjne są pozbawione podstaw prawnych, zwłaszcza wobec jednoznacznej treści art. 148 k.p.a. Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.