II SA/Bd 144/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Jarosław Wichrowski ( spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. II SA/Bd 144/19 Uzasadnienie Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 148 oraz art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej powoływana jako K.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku M. M. (dalej określany jako skarżący) z dnia [...].08.2018 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR Nr [...]o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych - odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...].04.2018 r. wydał decyzję Nr [...] o ustaleniu skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi strony [...].04.2018 r., w trybie art. 43 K.p.a. W związku z niewniesieniem odwołania decyzja uzyskała walor ostateczności. Upomnieniem z dnia [...].06.2018 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wwezwał Pana M. M. do uregulowania należności ustalonych w ww. decyzji. W upomnieniu wskazano kwotę należności głównej oraz odsetek. Doręczono je skarżącemu [...].07.2018 r. Dnia [...].08.2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją. We wniosku powołano się na brak wiedzy o wydanej decyzji spowodowany uchybieniami ustanowionego pełnomocnika, przez co strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Powołano się na przyczynę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z art. 148 § 2 K.p.a., miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Skarżący dowiedział się o wydanej decyzji najpóźniej [...].07.2018 r., otrzymując upomnienie wystosowane przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. Upomnienie odebrał osobiście, co stwierdzono na podstawie druku potwierdzenia odbioru. W trakcie wstępnego postępowania organ uznał, że wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia. Nie został on jednak wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a. Ostatnim dniem na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania był dzień [...].08.2018 r. Uchybienie terminowi określonemu w art. 148 § 2 K.p.a. uzasadnia odmowę wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 5.01.2018 r., sygn. akt II OSK 1489/17, LEX nr 2444348). Zgodnie z art. 149 § 3 K.p.a., odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Skarżący zaskarżył ww. postanowienie w całości, zarzucając organowi wydanie go z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 148 i art. 149 K.p.a. oraz z naruszeniem przepisów artykułów: 7, 7a, 8, 10, 11, 77, 80, 8la, 107 i 109 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz wznowienie postępowania, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że pomimo tego, iż skarżący odebrał upomnienie z [...].06.2018 r. wzywające go do zapłaty należności, nie miał świadomości i wiedzy na temat wydanej decyzji, ponieważ decyzja, na którą organ powołał się w treści upomnienia, nie została mu doręczona. Skarżący wskazał, że dopiero [...].08.2018 r., na skutek sprawdzenia stanu swojego rachunku bankowego, na którym widniały zajęcia znacznych kwot, podjął czynności sprawdzające mające na celu ustalenie powodu takiego stanu rzeczy. W wyniku przeprowadzonych przez skarżącego czynności sprawdzających okazało się, że ustanowiony przez niego pełnomocnik nie poinformował go o fakcie wydania i doręczenia decyzji z [...].04.2018 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. W ocenie skarżącego przewidziany w art. 148 K.p.a. termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został zachowany, dowiedział się bowiem o decyzji dopiero na skutek czynności podjętych po dokonanych zajęciach na rachunku bankowym ([...].08.2018 r.), a nie, jak błędnie twierdzi organ, z przesłanego upomnienia, a zatem dopiero od [...].08.2018 r. winien być liczony termin miesięczny na złożenie podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W dalszej części zażalenia skarżący podniósł, że brak jest w przedmiotowej sprawie wiarygodnego dowodu podważającego oświadczenie świadczące o tym, że dowiedział się on o wydanej decyzji w innej dacie niż wskazana przez niego. Skarżący wskazał również, że w treści upomnienia brak jest jakiejkolwiek informacji, o jakie płatności rolnośrodowiskowe mogłoby chodzić, zaś czynność techniczna, jaką jest odebranie upomnienia, nie może być utożsamiana ze świadomością skarżącego, a tym bardziej z wydaniem decyzji dotyczącej konkretnych płatności, skoro nie zostały wskazane w upomnieniu. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., Nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że ciężar dowodu dochowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona powinna zatem udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Teza ta znajduje swoje odzwierciedlenie w utrwalonym i zgodnym w tym zakresie orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych. Tym samym strona występująca z wnioskiem o wznowienie postępowania powinna zadbać o dowody potwierdzające datę dowiedzenia się przez nią o istnieniu przesłanki do wznowienia. W tym zakresie bowiem zachowanie przez stronę terminu musi być udowodnione, a nie jedynie uprawdopodobnione, zaś organ administracji swobodnie ocenia dowody w tej mierze (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2011, s. 572-573). Jak wskazuje się w orzecznictwie, zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi więc tu o takie dane, jak nazwa organu, który wydał decyzję oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Wystarczy, jeżeli strona posiadła informacje, czego dana decyzja dotyczy (por. wyroki NSA: z 6.05.2009 r., II OSK 714/08, LEX nr 574438; z 14.10.1999 r., IV SA 1662/97, LEX nr 48730; z 19.08.2010 r., II OSK 1296/09, ! LEX nr 746450; z 9.09.2011 r., II OSK 2407/10 LEX nr 1069058 i powołane tam orzecznictwo). Przekładając wszystkie powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w pełni podzielił stanowisko Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Organ I instancji, na podstawie analizy całego zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego prawidłowo wywiódł, że skarżący o wydanej decyzji dowiedział się najpóźniej [...].07.2018 r. W tym właśnie dniu została mu doręczona przesyłka polecona zawierająca upomnienie wystawione przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR u wzywające do uregulowania należności wynikających ze wskazanej decyzji. Fakt doręczenia upomnienia w dniu [...].07.2018 r. został zapisany na dokumencie potwierdzenia odbioru przesyłki poleconej. Nie sposób zgodzić się zatem ze stwierdzeniem sformułowanym w zażaleniu, że brak jest wiarygodnego dowodu podważającego oświadczenie skarżącego świadczące o tym, by dowiedział się on o wydanej decyzji w innej dacie niż data wskazana przez niego, tj. [...].08.2018 r. Dowód taki stanowi właśnie zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki poleconej zawierającej upomnienie. W treści upomnienia jako tytuł należności wskazano: "Decyzja z dnia 2018-04-[...] Nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych". W kontekście tego za nieuzasadniony uznać należy zarzut strony, że w treści upomnienia brak jest jakiejkolwiek informacji o rozstrzygnięciu organu administracji. Upomnienie skierował do producenta rolnego Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, a zatem - wbrew twierdzeniu zawartemu w zażaleniu - strona była w stanie zidentyfikować, o jakie płatności rolnośrodowiskowe chodzi, nawet w sytuacji posiadania gospodarstw w różnych województwach, na co wskazano w zażaleniu. Po przeprowadzeniu analizy całości akt rozpatrywanej sprawy organ II instancji nie miał żadnych uzasadnionych podstaw do dania wiary twierdzeniu, że skarżący o decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych dowiedział się dopiero [...].08.2018 r. po sprawdzeniu stanu swojego rachunku bankowego. Za niezrozumiałe uznał organ II instancji twierdzenie zawarte w zażaleniu, że pomimo odbioru upomnienia skarżący nie miał świadomości i wiedzy na temat wydanej decyzji, gdyż decyzja ta nie została mu doręczona. Decyzja Nr [...] z dnia [...].04.2018 r. została doręczona ustanowionemu przez skarżącego pełnomocnikowi. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje również fakt, że Prezes ARiMR dwukrotnie - w pismach z [...].06.2018 r. i [...].06.2018 r. - poinformował skarżącego o dokonanych potrąceniach kwot należności ustalonych na mocy ww. decyzji. W realiach rozpatrywanej sprawy skarżący, wnosząc o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie udowodnił zatem w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że dochował terminu na wniesienie podania o wznowienie postępowania. W świetle poczynionych w rozpatrywanej sprawie ww. ustaleń Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uznał za bezzasadne wszystkie sformułowane w zażaleniu zarzuty co do naruszenia przez organ I instancji, przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, przepisów procedury administracyjnej. Skargę na powyższe postanowienie złożył M. M. zarzucając mu naruszenie przepisów mających istotny wpływ na treść postanowienia, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 148 i art. 149 K.p.a. poprzez niezastosowanie wskazanych przepisów i zaniechanie wznowienia postępowania, w sytuacji, w której skarżący: - udowodnił, że dopiero [...].08.2018 r. powziął wiadomość o wydanej decyzji sprawdzając stan rachunku bankowego, - pomimo odbioru upomnienia nie miał świadomości i wiedzy na temat wydanej decyzji, bowiem decyzja, na którą organ powoływał się w treści upomnienia, nie została mu doręczona, a informacje wskazane w upomnieniu nie pozwalały na ustalenie rozstrzygnięcia zawartego w treści decyzji, - udowodnił brak swojej winy, świadczący o braku możności jego udziału w postępowaniu, w sytuacji gdy przepisy prawa obligują organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów; 2. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez: - jego niezastosowanie w sytuacji, w której brak udziału skarżącego w postępowaniu wywarł wpływ na treść decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów prawa i przy niewłaściwie ustalonym stanie faktycznym, - odmowę uchylenia decyzji ostatecznej oraz wznowienia postępowania mimo faktu, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu; 3. nieprawidłową wykładnię: - art. 7, art. 77 i art. 78 K.p.a. poprzez wybiórcze gromadzenie i weryfikowanie dowodów skutkujące brakiem wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia przez organ sprawy, co skutkowało brakiem poczynienia prawidłowych ustaleń w kwestii dotyczącej złożenia wniosku z zachowaniem terminu na wniesienie środka, wyrażający się m.in. brakiem wskazania i omówienia w uzasadnieniu postanowienia właściwych przepisów prawnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ nie ustalił rzeczywistego obrazu sprawy pozwalającego na trafne zastosowanie art. 58 § 1 K.p.a., - art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie przez organ zasady zaufania obywatela do organów władzy publicznej, polegające na działaniu organu administracji publicznej szkodzącym skarżącemu; - art. 11 K.p.a. poprzez uchybienie zasadzie przekonywania, - art. 15 K.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w całokształcie wszystkich jej okoliczności faktycznych i prawnych; - art. 78 w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie mu czynnego udziału w postępowaniu, w tym powołania wniosków o dowodowych w sytuacji, w której odwołujący winien mieć możliwość powołania się na okoliczności mające znaczenie dla pozytywnego rozstrzygnięcia na jego rzecz sprawy, - art. 80 K.p.a. poprzez zastąpienie swobodnej oceny dowodów całkowitą dowolnością przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, - art. 124 § 2 K.p.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uzasadnienia faktycznego obejmującego wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia organu I instancji. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...].10.2018 r., względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była niezasadna. Jak słusznie wskazały organy, postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. Pierwszy etap sprowadza się do formalnej ocena dopuszczalności wznowienia postępowania. Dopiero pozytywna ocena dopuszczalności wznowienia, zakończona postanowieniem o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.) pozwala na przejście do drugiego etapu, tj. do postępowania rozpoznawczego, w ramach którego organ bada, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta wadami kwalifikowanymi. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do przejścia do drugiego ze wskazanych powyżej etapów, gdyż wznowienie postępowania okazało się, w ocenie organów, niedopuszczalne z uwagi na uchybienie przez skarżącego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Istota sporu sprowadza się do tego, czy początkiem biegu jednomiesięcznego terminu na wniesienie podania o wznowienie była data, w której skarżący dowiedział się o decyzji wskutek doręczenia mu upomnienia Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...].06.2018 r., w którym wezwano go do uregulowania należności ustalonych w decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. W treści upomnienia jako tytuł należności wskazano mianowicie: "Decyzja z dnia 2018-04-[...] Nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych" za okres "[...]". Upomnienie to doręczono skarżącemu [...].07.2018 r. Skoro jako podstawę wznowienia postępowania skarżący wskazał art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to bieg terminu do wniesienia żądania wznowienia postępowania należy liczyć od dnia, w którym dowiedział się on o decyzji. Prawidłowe ustalenie tego momentu jest kluczowe dla rozstrzygnięcia zaistniałego sporu. Skarżący wywodzi, że datą, w której w rozumieniu art. 148 § 2 K.p.a. dowiedział o się o decyzji, jest [...].08.2018 r., tj. dzień w którym na skutek sprawdzenia stanu swojego rachunku bankowego, na którym widniały zajęcia znacznych kwot, podjął czynności sprawdzające mające na celu ustalenie powodu takiego stanu rzeczy. Dopiero ta analiza stanowiła dla skarżącego źródło informacji na temat rozstrzygnięcia zawartego w decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. Natomiast w ocenie organów datą tą winna być data ww. upomnienie z dnia [...].06.2018 r., tj. [...].07.2018 r. W ocenie Sądu argumentacja skarżącego jest błędna, a rację w sporze należy przyznać organom. Sposób interpretacji pojęcia "strona dowiedziała się o decyzji", użytego w art. 148 § 2 K.p.a. doczekał się bogatego orzecznictwa, a poglądy dotyczące tej kwestii można uznać za utrwalone. Przez dowiedzenie się o decyzji należy rozumieć powzięcie wiedzy o samym fakcie wydania rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający złożenie podania o wznowienie. Chodzi o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Wystarczy, jeżeli strona posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy (zob. wyroki NSA: z 8.02.2018 r., sygn. akt II OSK 1661/17, z 27.08.2018 r., sygn. akt. II OSK 2226/18). W wyroku z 27.07.2018 r., sygn. akt. II SA/Gl 386/2018, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zasadnie wskazał, że: "Przepis art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. faktu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja". Z kolei w wyroku z 11.04.2018 r., sygn. akt. II SA/Po 935/17, WSA w Poznaniu wskazał, że: "Zawarty w art. 148 § 2 k.p.a. zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji". Biorąc pod uwagę utrwalone poglądy orzecznictwa, akceptowane w pełni przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie, Sąd nie znalazł podstaw do tego, aby zakwestionować stanowisko organów, według których o decyzji w rozumieniu art. 148 § 2 K.p.a. skarżący dowiedział się [...].07.2018 r., tj. w dniu doręczenia upomnienia. Z pisma tego skarżący dowiedział się o dacie decyzji, jej numerze, organie, który wydał decyzję, a także o rozstrzygnięciu, którym było ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za kwiecień 2018 r. W konsekwencji, upomnienie to stanowiło wystarczającą informację, wyczerpującą przesłanki "dowiedzenia się przez stronę o decyzji" w rozumieniu art. 148 § 2 K.p.a. Sam fakt doręczenia skarżącemu wskazanego wyżej pisma (upomnienia) nie stanowi sporu i został wprost przyznany przez skarżącego. Ponadto, w aktach administracyjnych znajduje się potwierdzone za zgodność z oryginałem zwrotne potwierdzenie odbioru tego pisma, z którego wynika, że skarżący odebrał je w dniu [...].07.2108 r. Zatem w tej dacie rozpoczął bieg miesięczny termin na wniesienie podania o wznowienie, który, jak trafnie dostrzegł organ II instancji, upłynął w dniu [...].08.2018 r. Wobec prawidłowego ustalenia przez organy przypadającej na dzień [...].07.2018 r. daty, w której skarżący dowiedział się o kwestionowanej decyzji, tj. daty początkowej biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, bezzasadnym okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 148 § 2 k.p.a. Z tego samego powodu, wbrew zarzutom skargi, organy nie naruszyły wymienionych w skardze przepisów postępowania, gdyż dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie kluczowej przesłanki faktycznej przesądzającej o rozstrzygnięciu sprawy. W tej sytuacji zasadnie organy administracji orzekły o odmowie wznowienia postępowania. Ze względu na powyższe Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa i skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.