I GSK 1681/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1861/20 w sprawie ze skargi Powiatu P. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadających do zwrotu do budżetu państwa dochodów budżetowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Powiatu P. na rzecz Ministra Finansów 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1861/20 na podstawie 145 § 1 ust. 1 lit. a) i art. 145 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 - dalej p.p.s.a.) w sprawie skargi Powiatu P. uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., umorzył postępowanie administracyjne i zasądził zwrot kosztów postępowania w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Minister Finansów decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., po rozpoznaniu odwołania Powiatu P., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w całości i orzekając co do istoty sprawy określił Powiatowi P.: 1) kwotę [...] zł przypadającą do zwrotu do budżetu państwa, stanowiącą pobrane od dnia 31 marca do dnia 30 grudnia 2016 r. i nieprzekazane do budżetu państwa dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami; 2) terminy, od których należy liczyć odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, od kwoty określonej w punkcie 1. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w roku 2016 Powiat otrzymał z budżetu państwa dotację celową w rozdziale 71015 – Nadzór budowalny w kwocie [...] zł w tym kwotę [...] zł na realizację wydatków związanych z działalnością bieżącą Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego (PINB) oraz kwotę [...] zł na wydatki majątkowe (zgodnie z zestawieniem obrotów za okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2016r. dla Powiatu P. – dotacje celowe przekazane z budżetu Państwa). Środki przelane zostały na rachunek bankowy Powiatu, na którym powstały odsetki bankowe w kwocie [...] zł. Kwotę odsetek Starostwo zakwalifikowało , jako dochody własne i wykazało w sprawozdaniu RB-27S w rozdziale 71015, § 0920 – Pozostałe odsetki. Zdaniem organu, odsetki te stanowiły dochód wygenerowany ze środków przekazanej dotacji ponieważ, gdyby nie okoliczność przekazania dotacji to dochód by nie powstał. Minister powołał się przy tym na przepis art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. b ustawy o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869 z późn. zm. – dalej u.f.p.), który w jego ocenie wskazuje, że odsetki od środków na rachunkach bankowych są dochodami publicznymi. W konsekwencji zaś, tego rodzaju dochody powinny zostać zwrócone do budżetu państwa na podstawie art. 255 ust. 1 u.f.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżonym wyrokiem decyzje organów obu instancji stwierdził, że odsetki bankowe powstałe na rachunku należącym do Powiatu stanowiły dochód budżetowy, jak również można przyjąć, że był to dochód "pobrany" przez skarżącego, to nie sposób jest uznać, że sporne odsetki bankowe były dochodem pobranym w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych. Ponadto, niezależnie od tego, że naliczanie odsetek na rachunku bankowym nie wiąże się z jakimkolwiek działaniem Powiatu, bowiem są one księgowane automatycznie wraz z upływem określonego czasu, to nie sposób jest uznać, że ich powstanie następuje w wyniku realizacji zadań, na które przeznaczona była dotacja celowa. Realizacja zadania, na które przekazane zostały skarżącemu środki nie polegała na obsłudze rachunku bankowego czy generowaniu z niego odsetek, które naliczane były przez bank w związku z zawartą umową prowadzenia oprocentowanego rachunku bankowego. W skardze kasacyjnej Minister Finansów , Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej powoływany, jako Minister Finansów) zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi Powiatu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 255 ust. 1 i 2 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 - dalej u.f.p.), poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że w niniejszej sprawie sporne odsetki bankowe nie były dochodem pobranym w związku z realizacją zadania z zakresu administracji rządowej i nie podlegają przekazaniu do budżetu państwa, w sytuacji gdy przepis obejmuje swoim zakresem każdy dochód uzyskany przez jednostkę samorządu terytorialnego w związku (bezpośrednio czy pośrednio) z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, a zatem dochód pobrany w postaci odsetek bankowych od ulokowanych i przechowywanych na oprocentowanym rachunku bankowym środków z dotacji celowej z budżetu państwa, przekazanej Powiatowi w związku z realizowanym zadaniem z zakresu administracji rządowej stanowi dochód, podlegający przekazaniu do budżetu państwa w trybie art. 255 ust. 1 i 2 u.f.p., a w przypadku nieodprowadzenia tego dochodu w terminach w nim określonych, kwota dochodu jest określana na podstawie art. 255 ust. 4 u.f.p.; art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 38, z późn. zm. - dalej u.d.j.s.t.), poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i uznanie, że Minister nie wskazał żadnego odrębnego przepisu ustawy, który byłby szczególnym rozwiązaniem w tym zakresie, w szczególności przepisem taki nie jest art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. b u.f.p., gdy tymczasem jednostka samorządu terytorialnego w związku z realizacją zadania zleconego z zakresu administracji rządowej nie może uzyskiwać innych dochodów niż wskazane w art. 5 ust. I pkt 6 u.d.j.s.t. w zw. z art. 255 ust. 1 i 2 u.f.p.; art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. b u.f.p. poprzez błędną wykładnię tego przepisu, prowadzącą do uznania, że powstały dochód w postaci odsetek bankowych powstały od ulokowanych i przechowywanych na oprocentowanym rachunku bankowym środków z dotacji celo przekazanej Powiatowi (środków pieniężnych) nie stanowi dochodu powstałego z mienia jednostki sektora finansów publicznych, w sytuacji gdy Powiat jedynie zarządzał środkami pieniężnymi z dotacji celowej przekazanymi z budżetu państwa w związku z realizacją zadania zleconego z zakresu administracji rządowej; II. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 - dalej p.u.s.a.), w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 lit. a i art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 - dalej k.p.a.) w zw. z art. 255 ust. 1 i 2 oraz ust. 4 u.f.p. oraz w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 6 u.d.j.s.t., poprzez dokonanie błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra i w efekcie jej uchylenie, jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody z [...] stycznia 2020 r. oraz umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie, pomimo braku ku temu podstaw wynikających z przepisów mających zastosowanie w sprawie; art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia przesłanek zasądzenia od Ministra na rzecz Powiatu kwoty 580 zł stanowiącej koszty sądowe, w tym koszty zastępstwa procesowego, w sytuacji gdy wartość przedmiotu zaskarżenia wynosiła [...] zł, a Powiat w złożonej skardze nie wnioskował zaś o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości wyższej niż według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego artykułu. Jak wynika z akt, niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd I instancji na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2021r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19. Przepis ten, w brzmieniu właściwym dla sprawy, stanowił, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Prawodawca na mocy przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych dopuścił, przy spełnieniu określonych warunków, możliwość załatwiania spraw w postępowaniu sądowoadministracyjnym na posiedzeniu niejawnym. Przepisy te nie naruszają jednak podstawowych uprawnień procesowych strony. Okoliczność, że sprawa ma zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym nie oznacza zatem, że strona nie może przed wydaniem wyroku bronić swoich praw. Rzeczą sądu jest takie zorganizowanie postępowania, aby to uprawnienie strony w sposób należyty zapewnić (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2021 r. sygn. akt III FSK 3585/21, LEX nr 3197476; także zob. wyrok NSA z 1 czerwca 2021 r. sygn. akt III FSK 3543/21, LEX nr 3209060; wyrok NSA z 26 maja 2021 r. sygn. akt III FSK 3513/21, LEX nr 3192379; wyrok NSA z 8 czerwca 2021 r. sygn. akt III FSK 3586/21, LEX nr 3193052; wyrok NSA z 14 października 2021 r. sygn. akt I GSK 650/21, LEX nr 3269404). W warunkach stanu pandemii/epidemii w jakich zostało wydane zarządzenie o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne w rozpoznawanej sprawie, prawo do obrony powinno być zagwarantowane przede wszystkim przez powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym i umożliwienie im zajęcia stanowiska w formie pisemnej. W wyroku NSA z dnia 6 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 1509/21 stwierdzono, z czym skład obecny się zgadza, że pozbawienie strony możliwości obrony jej praw, poprzez niewłaściwe powiadomienie o posiedzeniu niejawnym i nieumożliwienie złożenia stanowiska przed sądem, skutkuje nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. co jest podstawą do uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Bezsporne bowiem jest, że jeżeli o rozprawie jawnej należy zawiadomić strony co najmniej siedem dni przed terminem posiedzenia (art. 91 § 2 p.p.s.a.), to tym bardziej należało przyjąć, co najmniej taki termin na wypowiedzenie się strony w formie pisemnej przed rozpoczęciem posiedzenia w sprawie. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że już samo zbyt późne zawiadomienie strony o terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, uniemożliwiające przedstawienie stanowiska w sprawie, wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA: z 16 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1142/21, LEX nr 3324270; z 2 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3462/21, LEX nr 3188023). Wypada w tym miejscu przywołać także twierdzenia uchwały NSA w składzie 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. akt II OPS 6/19, w której wskazano, że przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. W uzasadnieniu powołanej uchwały NSA wskazując na cel stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 stwierdził w sposób jednoznaczny, że dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). W niniejszej sprawie Sąd I instancji takich wymagań nie spełnił. Jak wynika z akt sądowych, zarządzeniem z dnia 21 kwietnia 2021 r. Sąd I instancji na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374) skierował sprawę na posiedzenie niejawne w dniu 5 maja 2021 r. Dalej, jak wynika z akt sprawy i co należy podkreślić, strony nie zostały zawiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i terminie tego posiedzenia. Strony uzyskały więc wiedzę o posiedzeniu Sądu I instancji, na którym zapadł kwestionowany wyrok z chwilą doręczenia odpisów sentencji wyroku wraz z uzasadnieniem tj. odpowiednio strona skarżąca 15 lipca 2021 r. (k. 50 akt sądowych) a organ 12 lipca 2021 r. (k. 48 akt sądowych). Tym samym, nie umożliwiono stronom obrony swoich praw przez zajęcie stanowiska na piśmie. Jak już bowiem powiedziano, strony nie zostały bowiem powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne a także nie udzielono im odpowiedniego terminu do przedstawienia swojego stanowiska. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd, zgodnie z którym termin "pozbawienie możności obrony swych praw" należy rozumieć ściśle, chodzi o kardynalne błędy dotyczące udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakiekolwiek usterki czy utrudnienia w tym zakresie. Generalnie rzecz ujmując, pozbawienie strony możności obrony swych praw w procesie stwarza sytuację, w której sąd rozpoznający sprawę nie powinien w ogóle przystępować do ostatecznego merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Powyższe okoliczności uzasadniają w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie, że na gruncie tej sprawy mamy do czynienia z nieważnością postępowania. Wobec przedstawionej argumentacji ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej na tym etapie postępowania byłaby przedwczesna. Mając na uwadze stwierdzone uchybienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).