I GSK 172/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Arkadiusz Tomczak (spr.) Protokolant Bartosz Barczyk po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w L od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Ke 231/17 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w L na uchwałę Zarządu Powiatu Ostrowieckiego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Sp. z o.o. w L na rzecz Zarządu Powiatu Ostrowieckiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Votum separatum Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Ke 231/17 oddalił skargę A Sp. z o.o. w L (dalej także: "Spółka") na uchwałę Zarządu Powiatu Ostrowieckiego z [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na rok 2016. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie sprawy: Działając na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2016 poz.814 ze zm.), art. 90 ust. 2a, ust. 3 i ust. 8 ustawy dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz.U. z 2016 poz.1943 ze zm. - dalej “u.s.o.") oraz uchwały Rady Powiatu w Ostrowcu Świętokrzyskim z 29 kwietnia 2015 r. nr XI/63/2015, Zarząd Powiatu Ostrowieckiego podjął [...] r. Uchwałę nr [...] (dalej: “Uchwała") w sprawie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych w 2016 r. W § 1 ust. 2 pkt 4 Uchwały zawarto sformułowanie: ustala się następujące miesięczne stawki dotacji na każdego ucznia/wychowanka/słuchacza dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych oraz placówek niepublicznych, o których nowa w art. 2 pkt 5 ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943) działających na terenie Powiatu Ostrowieckiego: w szkołach niepublicznych posiadających uprawnienia szkoły publicznej, o których mowa w art. 90 ust 3 ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943): Szkołach policealnych kształcących w zawodach medycznych dla dorosłych - 262,37 zł (słownie: dwieście sześćdziesiąt dwa 37/100 zł). W § 2 Uchwały zawarto sformułowanie: 1. Stawka dotacji, o których mowa w § 1, na każdego ucznia/wychowanka/słuchacza podlega wyrównaniu od dnia 1 stycznia 2016 r.; 2. Korekta przekazanej dotacji, o której mowa w ust. 1 nastąpi w ciągu 30 dni od dnia podjęcia niniejszej uchwały. W § 4 Uchwały zawarto sformułowanie: Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2016 r. Na Uchwałę z [...] r. nr [...] A Sp. z o.o. w L (dalej: “Spółka") złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wnosząc o stwierdzenie nieważności Uchwały w zakresie § 1 ust. 2 pkt 4; § 2 i § 4. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: - art. 90 ust. 3 u.s.o. w związku z § 2 ust. 1 i ust. 3 i § 3 ust. 4 i ust. 6 uchwały nr XI/63/2015 Rady Powiatu z 29 kwietnia 2015 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania przez Powiat Ostrowiecki dotacji dla niepublicznych szkół i placówek oświatowych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania poprzez wydanie zaskarżonej Uchwały z naruszeniem zasad przyznawania dotacji; - art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 5 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 poz.296), polegające na wydaniu Uchwały z [...] r. z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2016 r., co narusza zasadę niedziałania prawa wstecz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 27 kwietnia 2017 r., działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę Spółki. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 92 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, z zachowaniem wymogów formalnych wynikających z treści art. art. 53 § 2 p.p.s.a. Podkreślił, że zaskarżona Uchwała, jako akt stosowania prawa administracyjnego podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Stwierdził, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 66/13, że stosunek łączący organ wydający uchwałę z beneficjentami dotacji ma charakter administracyjny, a nie obligacyjny. Podmiot uprawniony do dotacji nie ma bowiem wpływu na ich wysokość. Rozstrzygnięcie o ustaleniu wysokości dotacji oświatowej przysługującej niepublicznym placówkom bez względu na to, czy przyjmuje formę czynności organu monokratycznego, czy uchwały organu kolegialnego ma charakter władczy i jednostronny oraz skierowane jest do ściśle określanego adresata lub grupy adresatów i ma swoją podstawę w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Stanowi zatem klasyczny przykład rozstrzygnięcia "sądowoadministarcyjnego". Sąd I instancji uznał także, że Spółka jako podmiot korzystającym z dotacji przyznawanych m.in. na zasadach określonych treścią zaskarżonej Uchwały, ma interes prawny w żądaniu zbadania jej zgodności z prawem. Sąd I instancji wyjaśnił, że prawidłowe jest stanowisko, zgodnie z którym żaden przepis ustawy o systemie oświaty, według stanu na dzień podjęcia zaskarżonej Uchwały, nie wskazuje terminu, w jakim powinna być podjęta uchwała w przedmiocie określenia wysokości dotacji. Zmiany w budżecie powodują, że planowane wydatki, dochody oraz przychody i rozchody ulegają zmniejszeniu lub zwiększeniu w toku wykonywania budżetu. W związku z tym niemożliwe jest ustalenie jednej, ostatecznej stawki dotacji, według przyjętej uchwały budżetowej i w oparciu o nią udzielenie dotacji, bowiem ostateczne ustalenie kwoty planowanych wydatków bieżących następuje na dzień 31 grudnia, a dotacja, czyli kwota przyznana na dany rok, ma być udzielona stosownie do warunków określonych w Uchwale. Wyjaśnił, że niekwestionowaną przez Spółkę uchwałą Nr XI/63/2015 Rady Powiatu Ostrowieckiego z 29 kwietnia 2015 r. ustalono tryb udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i palcówek oświatowych o uprawnieniach szkół publicznych na terenie Powiatu Ostrowieckiego, wpisanych do ewidencji prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w Ostrowcu Świętokrzyskim oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Z treści art. 90 ust. 3 u.s.o. jak również z § 2 pkt 1 i pkt 3 uchwały nr XI/63/2015 Rady Powiatu Ostrowieckiego z 29 kwietnia 2015 r. wynika zaś jednoznacznie, że podstawą udzielenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia jest uchwała budżetowa Rady Powiatu w Ostrowcu Świętokrzyskim oraz informacja o sposobie wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu Ostrowieckiego, otrzymana od ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. Natomiast treść ww. wymienionych przepisów nie wskazuje terminu, w jakim powinna być podjęta uchwała w przedmiocie ustalenia wysokości miesięcznych stawek dotacji. Informacji co do terminu podjęcia zaskarżonej uchwały nie zawiera także kwestionowany w skardze przepis § 3 ust. 4 i ust. 6 uchwały nr XI/63/2015 Rady Powiatu Ostrowieckiego. Sąd I instancji uznał też, że zaskarżona Uchwała z [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na rok 2016, która według jej § 4 wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2016 r., nie jest aktem normatywnym, a stanowi akt stosowania prawa, wobec czego nie może mieć do niej zastosowania zasada lex retro non agit. Ponadto zaskarżona uchwała pozostaje w zgodzie z zasadą nieretroaktywności rozumianą w kategoriach stosowania prawa, ponieważ stawki dotacji oświatowej odnoszą się wyłącznie do danego roku budżetowego (kalendarzowego), a ich płatność dokonywana jest w formie miesięcznych rat, a więc wyliczenie wysokości dotacji już w trakcie trwania roku budżetowego nie narusza żadnych praw uprawnionego podmiotu. Samo nadanie uchwale mocy wstecznej miało charakter porządkowy. Dlatego też przekazanie dotacji szkołom w czasie przed podjęciem uchwały wiąże się z ewentualnym obowiązkiem zwrotu nadpłaconej dotacji lub wyrównania dotacji przez powiat. O tym też organ postanowił w § 2 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej Uchwały, zobowiązując się do wyrównania dotacji od dnia 1 stycznia 2016 r. oraz dokonania korekty przekazanej dotacji w ciągu 30 dni od dnia podjęcia niniejszej Uchwały. W rozpoznawanej sprawie nie miał zatem zastosowania wprost powołany w skardze art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. A Sp. z o.o. w L w skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej zaskarżyła opisany wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i uwzględnienie skargi na Uchwałę Zarządu Powiatu Ostrowieckiego z [...] r. Nr [...]. W konsekwencji Spółka wniosła o stwierdzenie jej nieważności w zakresie § 1 ust. 2 pkt 4, § 2 i § 4, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Alternatywnie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W każdym z przypadków skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty: 1. naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 814, dalej: "u.s.o.") w związku z § 2 ust. 1 i 3 i § 3 ust. 4 i 6 uchwały nr XI/63/2015 Rady Powiatu Ostrowieckiego z 29 kwietnia 2015 r., poprzez przyjęcie, że wydanie zaskarżonej Uchwały nie nastąpiło z naruszeniem zasad przyznawania dotacji; co skutkowało nieuwzględnieniem skargi; 2. naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 296), polegające na przyjęciu, że wydanie uchwały z mocą obowiązująca od 1 stycznia 2016 r. nie narusza zasad lex retro non agit, co skutkowało nieuwzględnieniem skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, że w Uchwale wprowadzono uregulowania nie znajdujące potwierdzenia w przepisach rangi ustawowej w związku z czym nie może ona ostać się w obowiązującym porządku prawnym. Zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. wysokość należnej szkole dotacji powiązana jest z wysokością ustalonych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. W celu ustalenia wydatków organ, prowadzący do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji ma obowiązek podać organowi zobowiązanemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów. Zdaniem skarżącej kasacyjnie oczywistym jest, że wysokość stawki dotacji przeznaczonej na dany rok kalendarzowy określana na podstawie art. 90 ust 3 u.s.o. ustalona jest na bieżący rok budżetowy i powinna ulegać zmianie wraz z wydaniem kolejnej uchwały budżetowej. Z kolei budżet jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 211 u.f.p. ustalany jest na rok budżetowy na podstawie uchwały budżetowej. Wyłączną kompetencję do przyjęcia uchwały budżetowej posiada Rada Gminy/Powiatu. Zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 2 u.f.p. uchwała budżetowa określa łączną kwotę planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych. W ocenie skarżącej kasacyjnie wynika stąd, że za uzasadnione należy jedynie uznać określenie stawki dotacji do 31 marca danego roku budżetowego, czyli do momentu ostatecznego uchwalenia budżetu przez odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego. Powyższe zdaniem Spółki potwierdza również § 2 ust. 1 uchwały nr XI/63/2015 Rady Powiatu Ostrowieckiego z 29 kwietnia 2015 r. W konsekwencji jako, że organ wydał zaskarżoną Uchwałę dopiero [...] r. z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2016 r. dopuścił się także naruszenia § 3 ust. 6 uchwały nr XI/63/2015 Rady Powiatu Ostrowieckiego z 29 kwietnia 2015 r. Zdaniem Spółki z kolei zapis Uchwały, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2016 r. narusza jedną z naczelnych zasad prawa - lex retro non agit, u podstaw której leży zasada demokratycznego państwa prawnego wyrażona w art. 2 Konstytucji. Naruszenie wskazanej zasady powoduje naruszenie istotnych zasad konstytucyjnych, mianowicie zasady zaufania obywateli do państwa i prawa czy zasady ochrony praw nabytych. W ocenie skarżącej kasacyjnie w sprawie nie zachodzą też przesłanki do zastosowania art. 5 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ponieważ Zarząd mógł podjąć uchwałę w terminie wcześniejszym. Zapis art. 90 ust. 3 u.s.o. w sposób jednoznaczny wiąże wysokość dotacji z prognozami jakie czyni jednostka samorządu terytorialnego w ustalonym budżecie, co oznacza, że jej wysokość winna zostać określona w powiązaniu z uchwałą budżetową i winna ulegać zmianie każdorazowo po zmianie budżetu w zakresie dotyczącym szkół, a nie z mocą wsteczną. Zarząd Powiatu Ostrowieckiego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje równocześnie, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09). W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na wymienionym w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzutach naruszenia prawa materialnego, co w efekcie miało doprowadzić do naruszenia przepisu postępowania, t.j. art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez wadliwą odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej części Uchwały. Skarżąca kasacyjnie nie precyzuje jednak, czy naruszenia prawa materialnego ma być wynikiem jego błędnej wykładni czy też niewłaściwego zastosowania. Zarzut naruszenia przepisu postępowania (art. 147 § 1 p.p.s.a.) w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wskazany jako podstawa kasacyjna w treści art. 174 p.p.s.a.) ma z kolei charakter wtórny do zarzutów naruszenia prawa materialnego, stanowiąc ich konsekwencję. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy na początku odnieść się do problemu wykładni art. 90 ust. 3 u.s.o. W dacie wydania zaskarżonej Uchwały przepis ten stanowił, że: "Dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju." Miesięczna wysokość dotacji należnej szkole niepublicznej na jednego ucznia jest więc powiązana wysokością ustalonych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Co jednak istotne art. 90 ust. 4 obowiązującej ówcześnie u.s.o. stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Na tej właśnie podstawie prawnej została wydana uchwała nr XI/63/2015 Rady Powiatu Ostrowieckiego z 25 kwietnia 2015 r. Akt ten, co istotne, w żaden sposób nie został podważony przez skarżącą kasacyjnie i funkcjonuje w obrocie prawnym. W jego właśnie wykonaniu Zarząd Powiatu Ostrowieckiego wydał zaskarżoną Uchwałę. Tymczasem z § 3 ust. 4 uchwały nr XI/63/2015 Rady Powiatu Ostrowieckiego z 25 kwietnia 2015 r. wynika, że: Powiat informuje organy prowadzące szkoły niepubliczne o wysokości miesięcznych kwot dotacji na dany rok budżetowy w przeliczeniu na jednego ucznia. Do czasu ustalenia wysokości miesięcznych kwot dotacji na dany rok budżetowy, dotacja przekazywana jest według kwot obowiązujących w poprzednim roku budżetowym. W § 3 ust. 6 uchwały postanowiono, że: Kwotę dotacji na rok budżetowy przysługującą na jednego ucznia szkoły niepublicznej ustaloną na zasadach określonych w niniejszej uchwale zatwierdza każdorazowo Zarząd Powiatu Ostrowieckiego. Prawidłowo zatem Sąd I instancji wskazał, że przytoczona treść § 3 ust. 4 i ust. 6 uchwały nr XI/63/2015 Rady Powiatu Ostrowieckiego jest zrozumiała i nie budzi wątpliwości, co do braku wskazania terminu ustalenia wysokości miesięcznych dotacji. Zasadnie Sąd I instancji (wbrew oczekiwaniu skarżącej kasacyjnie) stwierdził również, że żaden przepis ustawy o systemie oświaty według stanu na dzień podjęcia Uchwały nie wskazuje terminu, w jakim powinna zostać podjęta uchwała w przedmiocie określenia wysokości dotacji na dany rok. Tymczasem zmiany w budżecie mogą powodować, że planowane wydatki, dochody oraz przychody i rozchody ulegają zmniejszeniu lub zwiększeniu w toku wykonywania budżetu. W związku z tym może dojść do sytuacji, w której niemożliwe byłoby wcześniejsze (jak oczekuje skarżąca kasacyjnie - do 31 marca) stanowcze ustalenie jednej, obowiązującej w danym roku ostatecznej stawki dotacji, według przyjętej uchwały budżetowej i udzielenie w oparciu o nią dotacji na cały rok. Ostateczne ustalenie kwoty planowanych wydatków bieżących (o nich traktuje art. 90 ust. 3 u.s.o.) następuje bowiem na dzień 31 grudnia. Pamiętać przy tym należy, że dotacja, czyli kwota przyznana na dany rok, ma być udzielona stosownie do warunków określonych w uchwale. Z § 2 pkt 1 i pkt 3 uchwały Nr XI/63/2015 Rady Powiatu Ostrowieckiego z 29 kwietnia 2015 r. wynika jednoznacznie, że podstawą udzielenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia jest uchwała budżetowa Rady Powiatu w Ostrowcu Świętokrzyskim oraz informacja o sposobie wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu Ostrowieckiego, otrzymana od ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. Jednak treść ww. wymienionych przepisów również nie wskazuje terminu, w jakim powinna być podjęta uchwała w przedmiocie nie udzielenia dotacji, a ustalenia wysokości miesięcznych stawek dotacji. Informacji co do terminu podjęcia zaskarżonej w przedmiocie ustalenia wysokości miesięcznych stawek dotacji Uchwały nie zawiera także przywołany w skardze kasacyjnej przepis § 3 ust. 4 i ust. 6 uchwały nr XI/63/2015 Rady Powiatu Ostrowieckiego traktujący o każdorazowym zatwierdzeniu przez Zarząd Powiatu Ostrowieckiego kwoty dotacji na rok budżetowy przysługującej na jednego ucznia szkoły niepublicznej ustalonej na zasadach określonych w niniejszej uchwale. Na przedstawione okoliczności nie mają wpływu przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisy art. 211 i art. 214 pkt 1 u.f.p. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni przepisu art. 90 ust. 3 u.s.o. w związku z § 2 ust. 1 i 3 i § 3 ust. 4 i 6 uchwały nr XI/63/2015 Rady Powiatu Ostrowieckiego z 29 kwietnia 2015 r. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest zasadny zarzut naruszenia tych norm poprzez przyjęcie, że wydanie zaskarżonej Uchwały nie nastąpiło z naruszeniem zasad przyznawania dotacji. Podobnie nie znajduje usprawiedliwionych podstaw sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 296), polegający na przyjęciu, że wydanie Uchwały z mocą obowiązująca od 1 stycznia 2016 r. nie narusza zasad lex retro non agit, co skutkowało nieuwzględnieniem skargi. Zaskarżona Uchwała Zarządu Powiatu Ostrowieckiego została wydana na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, a więc w wykonaniu uchwały rady. Z kolei zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym do zadań zarządu powiatu należy wykonywanie budżetu powiatu. Za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 66/13 wypada stwierdzić, że rozstrzygnięcie o ustaleniu wysokości dotacji oświatowej przysługującej niepublicznym placówkom bez względu na to, czy przyjmuje formę czynności organu monokratycznego, czy uchwały organu kolegialnego ma charakter władczy i jednostronny oraz skierowane jest do ściśle określanego adresata lub grupy adresatów i ma swoją podstawę w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z zasadą określoną w art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego mogą być wydawane jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu do wydania takiego aktu musi w sposób jasny wynikać z przepisów ustawy, nie może być dorozumiane. Wobec powyższego należy uznać, że ustalenie stawek dotacji przysługujących placówkom oświatowym w danym roku nie może być normowane aktem o charakterze prawa miejscowego, gdyż brak jest ustawowej podstawy do wydania takiego właśnie aktu. Zaskarżona Uchwała Zarządu Powiatu jest natomiast aktem stosowania prawa. Nie ma charakteru generalnego aktu normatywnego, a jest adresowana do ściśle określonych podmiotów. Z tej przyczyny nie może być skuteczny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia zasady lex retro non agit. Zasada niedziałania prawa wstecz dotyczy przede wszystkim procesu stanowienia prawa. Oznacza ona, że prawodawca nie może, co do zasady, ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami mającymi miejsce w przeszłości. Skoro jednak zaskarżona Uchwała Rady Powiatu Ostrowieckiego nie jest aktem normatywnym, to nie ma do niej zastosowania, niejako automatycznie, rozumiana w taki sposób zasada lex retro non agit. W rozpoznawanej sprawie nie miał zatem zastosowania wprost art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niezależnie od tego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę zaskarżona Uchwała pozostaje również w zgodzie ze wspomnianą zasadą nieretroaktywności, rozumianą jednakże w kategoriach stosowania prawa. Ustawa o systemie edukacji przyznaje bowiem niepublicznym placówkom oświatowym uprawnienia do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji. Przyznawane są one na cały rok kalendarzowy, a ich płatność jest dokonywana w formie miesięcznych rat. Dotacje te przysługują uprawnionym podmiotom z mocy prawa, w przypadku spełnienia przez nie wymogów formalnych określonych w ustawie. Wyliczenie zatem wysokości dotacji przysługującej w danym roku już w trakcie jego trwania nie narusza żadnych praw uprawnionego podmiotu w tym zakresie. Nadanie aktowi określającemu kwotę dotacji mocy wstecznej ma charakter porządkowy i służy pełnemu wykonaniu omawianego obowiązku finansowego. Sytuacja nie uległaby zmianie, gdyby Zarząd Powiatu nie wskazał, że Uchwała ma moc obowiązującą od 1 stycznia 2016 r., bowiem z istoty omawianego świadczenia wynika, że uprawnienie do jego otrzymania obejmuje cały rok. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie podzielił przytoczonych w skardze kasacyjnej odmiennych poglądów na omawianą kwestię wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2119/13. Z kolei przywołany w skardze kasacyjnej wyrok WSA w Szczecinie sygn. akt I SA/Sz 486/14 zapadł w innej sytuacji procesowej. Skoro Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, nie mógł być skuteczny także zarzut naruszenia przepisu 174 pkt 2 p.p.s.a. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego w punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).