I GSK 18/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 70/19 w sprawie ze skargi W. F. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 31 października 2018 r. nr 1401-IEE1.711.1.292.2018.4.OM w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie na rzecz W. F. 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 70/19 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę W. F. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 31 października 2018 r. w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez W. F. było postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 31 października 2018 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2018 r., w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Skarżący wniósł bowiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego wskazując, że objęte tytułami wykonawczymi należności pieniężne z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za wskazane okresy, jak również składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uległy przedawnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 70/19 stwierdził, że bieg terminu przedawnienia należności uległ zawieszeniu na podstawie art. 24 ust. 5b ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 2017 r. poz. 1778, dalej jako u.s.u.s.,), od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, tj. doręczenia skarżącemu, na podstawie art. 15 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm., dalej jako u.p.e.a.), odpowiednio w dniach 10 października 2011 r., 10 listopada 2011 r., 14 grudnia 2011 r., 9 stycznia 2012 r., 13 lutego 2012 r., 14 marca 2012 r., 20 lutego 2012 r. upomnień wzywających do zapłaty wspomnianych należności. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwa do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Wobec powyższego składki nie uległy przedawnieniu, co oznacza, że brak było przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego. W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie jego uchylenie i rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 24 ust. 5 b u.s.u.s., a jednocześnie poprzez błędne niepodciągnięcie ustalonego stanu faktycznego, niespornego w postępowaniu pod hipotezę wskazanego przepisu u.s.u.s., tj. przyjęcie, że doręczenie dłużnikowi upomnienia jest czynnością zmierzającą do wyegzekwowania składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego, 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że czynnością zmierzającą do ściągnięcia należności jest niewątpliwie wystawienie tytułu wykonawczego przez właściwy organ, ale za czynności zmierzające do ściągnięcia należności mogą być uznane również inne czynności, tj. orzeczenia, pisma kierowane do strony itp., z których treści czy uzasadnienia wynika bezpośrednio (wytłuszczenie moje), że zmierzają one do ściągnięcia należności...", podczas, gdy wskazane w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych, ale też wykładnia językowa użytych sformułowań nie pozostawiają wątpliwości, że upomnienia nie można traktować jako immanentnej części postępowania egzekucyjnego, ponieważ wysyłane jest jeszcze przed wystawieniem tytułu wykonawczego i w konsekwencji tego jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, co miało wpływ na oddalenie skargi mojego mandanta, gdyż Sąd I instancji nie przytoczył i nie rozważył argumentacji dotyczącej charakteru prawnego instytucji upomnienia, które we wskazanych orzeczeniach znalazły swoje miejsce. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, niemniej jednak sposób ich sformułowania pozwala w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na łączne odniesienie się do nich. W gruncie rzeczy rozpatrzenie sprawy sprowadza się bowiem do oceny czy doręczenie upomnienia skarżącemu stanowi pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, co implikuje zawieszenie biegu terminu przedawnienia tych należności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację należy przyznać autorowi skargi kasacyjnej który twierdzi, że doręczenie upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. nie stanowi pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek na ubezpieczenie w rozumieniu art. 24 ust. 5b u.s.u.s. W myśl art. 24 ust. 5b u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym w dacie doręczenia upomnień bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Natomiast zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. w brzmieniu z daty doręczenia zobowiązanemu upomnień egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Rozstrzygając powstały spór zauważyć zatem należy, że celem art. 15 § 1 u.p.e.a. jest dobrowolne wykonanie obowiązku. Przekonuje do tego treść powołanego przepisu, z której to wynika, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, w sytuacji gdy wierzyciel prześle zobowiązanemu pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Zatem dopiero po przesłaniu dłużnikowi upomnienia możliwe jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego - przymusowego wydobycia długu. Doręczenie upomnienia ma charakter informacyjny przypominający o powinności spełnienia zobowiązania. Nie stanowi stricte działania egzekucyjnego. Podkreślenia wymaga to, że upomnienie doręczane jest przez wierzyciela, a nie przez organ egzekucyjny. Działania organu zmierzające do odzyskania długu niewątpliwie należą do działań egzekucyjnych. Celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego", uregulowanej w art. 15 u.p.e.a., jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. W tym kontekście samo - stanowiące istotę treści upomnienia - zagrożenie egzekucją ma doprowadzić zobowiązanego do wykonania obowiązku (por. analogicznie: Z. Leoński w: R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", Wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2008 r., s. 65 oraz D. Jankowski: "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", Wydawnictwo UNIMEX Wrocław 2005 r., s 165). Upomnienie przypomina przy tym nie o obowiązku, który znany jest zobowiązanemu co najmniej z podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego, to jest na przykład z decyzji podatkowej lub dokumentów wymienionych w art. 3a.u.p.e.a., ale o powinności jego wykonania, które - również w interesie strony - może być dobrowolne, ale zagrożone jest realizacją w drodze egzekucji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 618/08, LEX nr 512826). Warunkiem wszczęcia egzekucji jest przesłanie przez wierzyciela dłużnikowi pisemnego upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Natomiast wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2200/18, LEX nr 2735745). Jak bowiem wynika z art. 1a pkt 2 u.p.e.a. przez czynność egzekucyjną rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Upomnienie natomiast ma na celu skłonienie zobowiązanego do wykonania obowiązku bez wszczynania postępowania egzekucyjnego, w którym to dopiero stosuje się środki egzekucyjne (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1361/16, LEX nr 2495109). Wobec przedstawionej argumentacji przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., należy rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio do wyegzekwowania zobowiązania, realizowaną w toku egzekucji, a zatem może to być wystawienie tytułu wykonawczego, dokonanie zajęcia, np. rachunku bankowego, czyli dokonanie stricte czynności egzekucyjnych. Wystawienia i doręczenia upomnienia (art. 15 u.p.e.a.) nie można zatem uznać za pierwszą czynność egzekucyjną skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych. W świetle powyższego, NSA w składzie rozpoznającym sprawę, nie podziela poglądu prezentowanego w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że doręczenie upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., stanowi pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek. Z uwagi na wcześniej przedstawioną argumentację dodać jedynie należy, że doręczenie upomnienia nie następuje w toku egzekucji i nie stanowi ono środka egzekucyjnego, o którym zobowiązany musi być powiadomiony. Zaś środki egzekucyjne w egzekucji należności składkowych są stosowane przez organ egzekucyjny po wszczęciu postępowania egzekucyjnego (zobacz wyrok NSA z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt 2022 r., www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzecz za zasadny uznano zarzut naruszania prawa materialnego w postaci art. 24 ust. 5 b u.s.u.s. przez jego błędną wykładnię. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględni powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Poza powyższym wskazać należy, że analiza treści zaskarżonego wyroku, zarówno w odniesieniu do warstwy faktycznej, jak i prawnej, nie daje podstaw, aby twierdzić, że nie spełnia on określonych przywołanym przepisem wymogów konstrukcyjnej poprawności. Podkreślenia wymaga, że konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku umożliwia jego weryfikację przez Naczelny Sąd Administracyjny, co potwierdza stanowisko o braku naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast fakt, że skarżący kasacyjnie, zresztą zasadnie, nie zgadza się co do meritum z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku nie stanowi podstawy do kwestionowania tego orzeczenia przywołując naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).