I GSK 2111/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Ł.S. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej Ł.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Po 807/17 w sprawie ze skargi Łukasza Speier na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 15 września 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od informacji pokontrolnej dotyczącej realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić wniosek Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Wa 138/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ł.S. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 15 września 2017 r., w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od ostatecznej informacji pokontrolnej. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu złożonego wniosku skarżący podniósł, że wstrzymanie wykonania informacji pokontrolnej prowadzi do ryzyka wydania decyzji w trybie art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.), co będzie równoznaczne z rozpoczęciem przymusowej egzekucji. W ocenie skarżącego egzekwowanie zwrotu dofinansowania spowoduje bankructwo powstałe w wyniku natychmiastowego przerwania prowadzonej działalności gospodarczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rozpoznawany wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W myśl natomiast § 3 tego przepisu, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zgodnie natomiast z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Odnosząc się do kwestii dopuszczalności wstrzymania wykonania ostatecznej informacji pokontrolnej z kontroli z 6 lipca 2017 r. przeprowadzonej z upoważnienia Zarządu Województwa Wielkopolskiego jako instytucji Zarządzającej Wielkopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2014-2020 w zakresie realizacji projektu dofinansowanego w ramach tego programu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy ma ustalenie zakresu sformułowania "w granicach tej samej sprawy" użytego w cytowanym wyżej art. 61 § 3 p.p.s.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwrot "w granicach tej samej sprawy" użyty w art. 61 p.p.s.a. dotyczy sprawy w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będą sprawy wykazujące tożsamość podmiotową i przedmiotową. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy akty lub czynności dotyczyć będą tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu, stanu faktycznego oraz podstawy prawnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn. akt FPS 12/99 oraz postanowienia NSA: z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt II OZ 689/09; z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II GZ 246/10; z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt II FZ 441/12; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie pomiędzy zaskarżonym postanowieniem, a informacją pokontrolną, której wstrzymania skarżący się domaga taka tożsamość spraw nie zachodzi. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 września 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od ostatecznej informacji pokontrolnej. Wskazaną przez organ odwoławczy, a następnie Sąd pierwszej instancji przyczyną stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od ostatecznej informacji pokontrolnej jest uznanie, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze sprawą zarówno administracyjną, jak i postępowaniem administracyjnym. Przedmiotowa informacja z 6 lipca 2017 r. nie stanowi władczego rozstrzygnięcia – nie rozstrzyga o przysługujących skarżącemu prawach i obowiązkach. Przedmiotem informacji jest zbadanie stanu faktycznego sprawy i porównanie go z wzorcem, regułą wynikającą z obowiązujących przepisów prawa o charakterze powszechnym oraz z aktów wewnętrznych, w tym umów. W ocenie organu, skoro odwołanie wniesiono od dokumentu, który nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), to wniesiony środek zaskarżenia należało uznać za niedopuszczalny. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania od ostatecznej informacji pokontrolnej wydane na podstawie art. 134 k.p.a. ma charakter procesowy i wydawane jest w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Przesłanki przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Informacja pokontrolna wydawana na podstawie art. 5 ustawy z dnia 11 lipca 20014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 217 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa) stanowi dokument kończący postępowanie kontrolne. W ustawie wdrożeniowej nie zawarto wytycznych odnośnie treści informacji pokontrolnej. Powinna ona zawierać wyniki postępowania kontrolnego oraz wyczerpujące uzasadnienie. W szczególności wymagane jest przedstawienie stanu faktycznego ustalonego w toku kontroli oraz wniosków odnośnie prawidłowości działania podmiotu kontrolowanego. Choć ustawa tego bezwzględnie nie wymaga, przedstawienie ocen prawnych niezbędnych do stwierdzenia nieprawidłowości powinno być połączone z przedstawieniem przepisów prawnych, które w opinii instytucji kontrolującej zostały naruszone. Tylko w takim przypadku adresat informacji pokontrolnej może zrozumieć motywy, jakimi kierowała się instytucja kontrolująca i wnieść w tym zakresie umotywowane zastrzeżenia na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. W razie stwierdzenia nieprawidłowości w trakcie czynności kontrolnych, informacja pokontrolna powinna również identyfikować źródła nieprawidłowości i podmioty odpowiedzialne za ich popełnienie. Elementem informacji pokontrolnej mogą być zalecenia i rekomendacje. Pod pojęciami "zaleceń" i "rekomendacji" należy rozumieć wskazówki instytucji kontrolującej skierowane co do zasady do podmiotu kontrolowanego. Dotyczą one sposobu postępowania po zakończeniu kontroli i mają na celu usunięcie nieprawidłowości lub zapobieżenie ich występowaniu w przyszłości. Pełnią one funkcję naprawczą lub prewencyjną (por. J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej., Warszawa 2006, s. 19, pkt 15). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia w świetle poczynionych wyżej uwag, że brak jest tożsamości spraw w znaczeniu materialnym w niniejszej sprawie, co uzasadnia stwierdzenie, że informacja pokontrolna z 6 lipca 2017 r. nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania, w konsekwencji czego wniosek o wstrzymanie wykonania informacji nie zasługiwał na uwzględnienie. Odnosząc się do argumentacji wniosku przypomnieć trzeba, że celem instytucji wstrzymania wykonania aktu jest ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom i jest oderwane od oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.