I GSK 2722/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej V. S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1064/17 w sprawie ze skargi V. S. i M. S. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1064/17 oddalił skargę V. S. i M. S. (dalej: strony, skarżący) na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (dalej: Minister) z 12 kwietnia 2017 r. w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego na rok 2017. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 i art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022.329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – zaskarżając wyrok w całości, wywiódł pełnomocnik skarżących żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. lub uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. § 7a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 września 2015 r. w sprawie szczegółowego sposobu podziału ogólnych kwot połowowych i dodatkowych kwot połowowych (Dz.U.2015.1485 ze zm., dalej: rozporządzenie) w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2014 r. o rybołówstwie morskim (Dz.U. 2015.222 ze zm.; dalej: ustawa), poprzez nieprawidłową wykładnię i zastosowanie, tj. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, gdyż rozporządzenie miało dotyczyć wyłącznie sposobu podziału kwoty połowowej, a nie przesłanek odmowy przydziału kwoty połowowej, pozbawiając tym samym skarżących możliwości uzyskania zezwolenia na połów limitowanych gatunków ryb; 2. art. 47 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z § 7a rozporządzenia przez ich błędną wykładnię prowadzącą do wadliwego uznania, że przyjęte w rozporządzeniu kryterium zarejestrowania statku do dnia 31 grudnia 2010 r., świadczy o przyjęciu kryterium historycznej bazy połowowej, o której mowa we wskazanych przepisach ustawy, podczas gdy art. 2 ust 1 pkt 2 ustawy wyraźnie wskazuje definicję historycznej bazy połowowej, co doprowadziło do pozbawienia skarżących możliwości uzyskania specjalnego zezwolenia połowowego na wnioskowane gatunki limitowane; 3. § 7a rozporządzenia poprzez jego zastosowanie, podczas gdy jest sprzeczny z art. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1380/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie wspólnej polityki rybołówstwa, zmieniające rozporządzenia Rady (WE) Nr 1954/2003 i (WE) Nr 1224/2009 oraz uchylające rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 i (WE) Nr 639/2004 oraz decyzję Rady 2004/585/WE (Dz.U.UE.L 2013.354.22 z dnia 28 grudnia 2013 dalej: Rozporządzenie 1380/2013), i oparcie skarżonej decyzji na przepisach nierealizujących celów wspólnej polityki rybołówstwa, a w konsekwencji pozbawienie skarżących możliwości uzyskania specjalnego zezwolenia połowowego na wnioskowane gatunki limitowane; 4. art. 17 Rozporządzenia nr 1380/2013 poprzez błędne przyjęcie, że § 7a stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, stosuje obiektywne i przejrzyste kryteria, o charakterze środowiskowym, społecznym i ekonomicznym, podczas gdy przyjęte kryterium daty rejestracji statku nie należy utożsamiać z historyczną bazą połowową, 5. § 7a poprzez jego zastosowanie, podczas gdy jest niezgodny z przepisem art. 22 w zw. z art. 20 oraz z art. 32 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nakłada swoistą sankcję na armatorów, którzy dokonali rejestracji statków rybackich po dacie 31 grudnia 2010 r., odmawiając im uprawnienia do połowy organizmów morskich limitowanych, ograniczając tym samym swobodę prowadzonej przez nich działalności gospodarczej, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, nadto stawiając ich w nierównej pozycji z podobnymi jednostkami lecz zarejestrowanymi przed 31 grudnia 2010 r. lub po tej dacie ale wprowadzonych w miejsce innego statku. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ zażądał jej oddalenia i zasądzenia kosztów wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, że niniejsze uzasadnienie sporządzono w wersji skrótowej, zgodnie z treścią art. 193 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje, enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w sprawie nie wystąpiły. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności, a nie na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Należy również podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (cbosa). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13; cbosa), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11; cbosa). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 1448/06; cbosa). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13; cbosa). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. W powyższym kontekście należy zwrócić uwagę na brak precyzji w powołaniu przepisów stanowiących podstawę poszczególnych zarzutów kasacyjnych i to w stopniu uniemożliwiającym ich merytoryczną ocenę. We wszystkich zarzutach powołano treść § 7a rozporządzenia, który to przepis zawiera kilka szczegółowych jednostek redakcyjnych; od profesjonalnego pełnomocnika, a zarazem autora skargi kasacyjnej należy oczekiwać ich precyzyjnego powołania w poszczególnych zarzutach. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w kolejno stawianych zarzutach podnosi się kwestie, które zostały pomieszczone w poszczególnych jednostkach redakcyjnych § 7a powołanego rozporządzenia. Jak wyżej to zaznaczono – przywołując konkretne orzeczenia NSA – Sąd ten nie może konkretyzować zarzutów poprzez wskazanie (uszczegółowienie) podstaw prawnych. Dokonując analizy treści poszczególnych zarzutów zwrócić należy uwagę także i na to, że informacja o miejscu publikacji rozporządzenia jest błędna, gdyż "Dz.U. 2015.1485" to ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach (patrz zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej). Brak precyzji w powoływaniu przepisów dotyczy także Rozporządzenia nr 1380/2013; w szczególności art. 2 dzieli się na poszczególne ustępy i punkty, przy czym np. w ust. 4 jest zapis o "gromadzeniu danych naukowych" i trudno uznać, iż również w tym obszarze Sąd I instancji naruszył prawo materialne (patrz pkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Identycznie należy odnieść się do powołania treści art. 17 Rozporządzenia nr 1380/2013, który bez powiązania z regulacją art. 16 tego aktu normatywnego (poprzez wskazanie konkretnych jego jednostek) uniemożliwia jego merytoryczną ocenę (patrz pkt 4 petitum skargi kasacyjnej). Także – bez precyzyjnego oznaczenia podstawy kasacyjnej mającej oparcie w szczegółowych regulacjach § 7a rozporządzenia – trudno ocenić niezgodność tej regulacji z art. 22 w zw. z art. 20 oraz 32 Konstytucji RP (patrz pkt 5 petitum skargi kasacyjnej); trudno uznać np., że narusza wskazane przepisy konstytucyjne treść § 7a ust. 2 rozporządzenia, który stanowił podstawę wydania decyzji pozytywnej (patrz str. 3 decyzji Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 12 kwietnia 2017 r.). Nie zasługuje na uwzględnienie także – z tych samych przyczyn – pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej gdyż nie wskazano (i nie wykazano) w zakresie "przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia", które konkretnie punkty i podpunkty art. 47 ust. 1 i 2 ustawy zostały naruszone. Poza kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje ocena naruszenia treści art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, który przewiduje także dwa alternatywne rozwiązania (patrz pkt a i b). Reasumując skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw; biorąc pod uwagę to, że specjalne zezwolenie połowowe nr 141/2017 ważne było do końca 2017 r. wydane przez NSA w sprawie rozstrzygnięcie – nawet gdyby zarzuty skargi kasacyjnej nie posiadały wyżej wskazanych wad – będzie miało znaczenie historyczne. Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.