I GSK 329/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt I SAB/Sz 15/21 w sprawie ze skargi R. P. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 4 listopada 2021 r., sygn. akt I SAB/Sz 15/21 oddalił skargę R.P. (dalej: strona, skarżący) na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wniósł pełnomocnik strony z urzędu, a zaskarżając wyrok w całości zarzucił w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj,: 1. art. 35 § 1, 2, 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o bezczynności Organu, w szczególności gdy organ umożliwił skarżącemu czynny udział w postępowaniu, podczas gdy organ skutecznie uniemożliwiał skarżącemu swobodny dostęp do akt sprawy, ograniczając czasowy dostęp do dokumentacji, a ponadto poprzez przedstawianie wybiórczych i przypadkowych dokumentów z całości akt postępowania oraz uniemożliwiał skarżącemu wykonywanie fotokopii i uzyskiwanie odpisów dokumentów a jednocześnie Organ pomimo upływu ustawowych terminów przewidzianych na zakończenie postępowania w danej instancji nie wydał decyzji w sprawie, przy jednoczesnym przyjęciu, że przedmiotowa sprawa nie miała charakteru sprawy skomplikowanej; 2. art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że organ nie zawiadomił skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podając przyczyny zwłoki i nie wskazując nowego terminu załatwienia sprawy pomimo upływu ustawowych terminów przewidzianych na zakończenie postępowania w danej instancji; 3. art. 73 § 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że skarżący skorzystał z prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, podczas gdy w rzeczywistości, według oświadczenia skarżącego, organ skutecznie ograniczał mu dostęp do akt sprawy, udostępniał mu niekompletne akta oraz uniemożliwiał wykonanie fotokopii całości akt. Mając powyższe na względzie zażądano zmiany zaskarżonego wyroku i uznania, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie wydania decyzji oraz nałożenie na organ grzywny w maksymalnej wysokości i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie a także zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. ZUS nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej znajdują uzasadnienie jedynie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przy czym zaznaczyć należy – co będzie miało istotne znaczenie – że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie uściślać bądź korygować zarzutów skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13). Do autora skargi kasacyjnej – będącego profesjonalistą – należy zatem wskazanie ściśle określonych przepisów prawa procesowego, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym to polegało. W powyższym kontekście – już na wstępie – wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej albowiem wskazane przepisy k.p.a. zostały powołane nieprawidłowo; każdy z nich dotyczy odrębnej kategorii spraw i ustawodawca określił dla każdej z nich odrębny termin załatwienia. Tak więc przy konstrukcji zarzutu należało wybrać adekwatny przepis, który rzekomo został przez Sąd naruszony i wykazać – mając na względzie treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – istotny wpływ na wynik sprawy. Na marginesie zaznaczyć należy, że żaden z powołanych przepisów nie reguluje kwestii dostępu do akt sprawy, sporządzania fotokopii, czy też bezczynności. Trudno też się zgodzić, że to Sąd I instancji naruszył art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. skoro przepisy te wyznaczają terminy załatwienia różnych kategorii spraw w toku postępowania administracyjnego; w żadnej mierze nie dotyczą one postępowania sądowoadministracyjnego. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut nr 2 petitum skargi kasacyjnej, gdyż – także i tym razem – względy formalne nie pozwalają na jego uwzględnienie. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w skardze kasacyjnej – stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – winno znajdować się "przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie". To ostatnie jest o tyle istotne w niniejszej sprawie, że winno wykazać istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem na str. 3 skargi kasacyjnej pomieszczono jedynie treść art. 36 k.p.a. bez jakichkolwiek dalszych ustaleń w obrębie wykazania istotnego wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (in fine uzasadnienia skargi kasacyjnej – z niewiadomych przyczyn – ponownie powtórzono treść art. 36 k.p.a.). Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut nr 3 petitum skargi kasacyjnej, który bazuje na oświadczeniu strony, negującej prawidłowe stosowanie art. 73 § 1 k.p.a. Także i tym razem – w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – brak jest wykazania, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując powyższe uwagi wskazać należy, że w postępowaniu kasacyjnym dotyczącym bezczynności ZUS należało ograniczyć się do kwestii dotyczących tego problemu. W tym kontekście zupełnie nieistotne są naruszenia przepisów regulujących zagadnienie dostępu do akt administracyjnych (także w zakresie podnoszonym w piśmie z dnia 28 lutego 2022 r.). Naruszenia w tym ostatnim zakresie mogą mieć znaczenie w postępowaniu zasadniczym – tj. co do merytorycznego rozpoznania wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji; w sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do zastosowania treści art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a., o czym mowa in fine uzasadnienia skargi kasacyjnej.