I GSK 570/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 678/19 w sprawie ze skargi Fundacji R. L. w L. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa L. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa L. na rzecz Fundacji R. L. w L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 678/19 po rozpoznaniu skargi F. R. L. z siedzibą w L. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa L. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu: w pkt I. stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; II. przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa L.; III. zasądził od Zarządu Województwa L. na rzecz F. R. L. z siedzibą w L. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Od przedmiotowego wyroku Zarząd Województwa L. złożył skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 3. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1) wymogu zawartego w rozdziale 6.1.3. ust. 11 Regulaminu Konkursu nr RPLU.11.03.00-IZ.00-06-001/18 w brzmieniu: "Wnioskodawca przesyła do IOK pisemne wyjaśnienia, termin liczony jest zgodnie z art. 57 § 1, 4 ,5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) Skutkiem niezlożenia przez wnioskodawcę pisemnych wyjaśnień we wskazanym terminie, przy jednoczesnym braku złożenia skorygowanego wniosku w terminie, oznacza, że wynik negocjacji jest negatywny, a tym samym negatywna ocena projektu.", w zw. z art. 37 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431, z późn. zm., dalej: u.z.r.p.), poprzez jego błędną wykładnię i w jej konsekwencji przyjęcie, iż przedmiotowy wymóg nie odnosi się do doręczenia składania przez wnioskodawcę skorygowanych wniosków na etapie negocjacji, podczas gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowego wymogu prowadzi do wniosku, iż do zachowania terminu na złożenie skorygowanego wniosku stosuje się sposób określony w art. 57 k.p.a.). wymogu zawartego w Załączniku nr 3 do Regulaminu Konkursu nr RPLU.11.03.00-IZ.00-06-001/18 "Wymogi i kryteria" część III negocjacje, nazwa kryterium: Projekt po negocjacjach, w brzmieniu: "Negocjacje zakończyły się wynikiem pozytywnym, tj.: projekt po negocjacjach został prawidłowo poprawiony/uzupełniony w zakresie spełniania kryteriów obligatoryjnych w terminie określonym przez IOK (o ile dotyczy) oraz zostały udzielone informacje i wyjaśnienia wymagane podczas negocjacji lub spełnione zostały warunki określone przez oceniających podczas negocjacji w terminie określonym przez IOK (o ile dotyczy) oraz do projektu nie wprowadzono innych nieuzgodnionych w ramach negocjacji zmian w zw. z art. 37 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i 5 u.z.r.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wniosek złożony przez wnioskodawcę po terminie określonym przez IOK, spełnia kryterium po negocjacjach wbrew jego literalnemu brzmieniu, podczas gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowego wymogu prowadzi do wniosku, iż wniosek złożony po terminie nie spełnia kryterium, zostaje oceniony negatywnie i nie zostaje wybrany do dofinansowania z uwagi na niespełnienie następującego kryterium: Kryterium zerojedynkowe - Projekt po negocjacjach. 3) naruszenie art. 37 u.z.r.p. w zw. a art. 61 ust. 8 u.z.r.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie iż zasada przejrzystości dotyczy informowania wnioskodawcy o wszelkich pozakonkursowych okolicznościach jakie mogą mieć ewentualny wpływ na jego sytuację prawną, i de facto uznanie prymatu zasady przejrzystości nad pozostałymi zasadami określonymi w art. 37 u.z.r.p., a w szczególności nad zasadą równego traktowania wnioskodawców, na co wskazuje zapatrywanie WSA w Lublinie, iż ocena kryteriów powinna poprzedzać analiza indywidualnej sytuacji danego Wnioskodawcy i jej ewentualnego wpływu na spełnienie kryteriów, co w opinii IZ dopuszczałoby różne ukształtowanie sytuacji Wnioskodawców w konkursie z uwagi na konieczność stosowania procedur nieuregulowanych w Regulaminie konkursu. 4. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 57 k.p.a. w zw. z art. 50 u.z.r.p. i w zw. z pkt 6 rozdziału 6.1.3 Regulaminu konkursu nr RPLU.11.03.00-IZ.00-06-001/18 poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy w realiach przedmiotowej sprawy, zgodnie z postanowieniami Regulaminu Konkursu ma on bezpośrednie zastosowanie do doręczeń na etapie negocjacji; 2) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, a mianowicie, ustaleniu iż stronie nie przysługiwała możliwość złożenia skorygowanego wniosku w ostatnim dniu terminu, co zostało określone przez WSA w Lublinie jako "zabranie jednego dnia", w sytuacji gdy z akt sprawy wynikało, iż Skarżąca miała możliwość skutecznego działania przy zastosowaniu regulacji z art. 57 k.p.a., o których została prawidłowo pouczona, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, iż organ naruszył art. 37 ustawy wdrożeniowej; 3) art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie polegające na pominięciu okoliczności, które wynikały wprost z akt sprawy, tj. pominięciu faktu, iż Regulamin konkursu na str. 12 zawierał zalecenie dla wszystkich Wnioskodawców odnośnie konieczności śledzenia na bieżąco strony internetowej, którą zgodnie ze Słowniczkiem określonym w Regulaminie była strona www.rpo.lubelskie.pl i uznaniu przez WSA w Lublinie, iż "Regulamin konkursu, ani żaden inny akt nie nakładał na wnioskodawcę obowiązku przeglądania strony internetowej (...)" co z kolei doprowadziło Sąd do błędnego przekonania, iż IZ złamała przepis art. 37 ust. 1 u.z.r.p., wskutek zaburzenia zasady przejrzystości; 4) naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a u.z.r.p., poprzez stwierdzenie, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa L., pomimo faktu, iż Organ przy ocenie projektu nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa wskazanych przez Sąd; prawidłowym rozstrzygnięciem, w myśl art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p., powinno być oddalenie skargi, z uwagi na prawidłowość negatywnej oceny projektu dokonanej przez Organ w ramach kryterium zerojedynkowego : Projekt po negocjacjach ; 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i ograniczenie się do stwierdzenia naruszenia art. 37 ust. 1 u.z.r.p. bez dokonania wyjaśnienia w jakim zakresie zdaniem Sądu Instytucja Zarządzająca naruszyła przywołany przepis, co utrudnia właściwe sformułowanie podstaw kasacyjnych oraz uniemożliwia właściwą kontrolę instancyjną wyroku; Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed NSA, w tym koszów zastępstwa procesowego w wysokości przewidzianej przepisami prawa. Skarżący złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną F. R. L. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną, wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Skargę kasacyjną należało oddalić, gdyż jej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. Niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej ujęte w punktach 3.1), 3.2) oraz 3.3). Wspólnym mianownikiem decydującym o niezasadności tych zarzutów jest art. 2 Konstytucji RP zawierający zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zasada demokratycznego państwa prawnego jest z kolei źródłem formułowania zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa. Zasada ta doznaje uszczerbku, gdy nowe prawo działa bezpośrednio, naruszając tym samym prawa nabyte, gdy jest nieprzewidywalne, gdy brakuje stabilizacji prawa daninowego, gdy ingerencja prawodawcy w sferę praw i wolności jest nadmierna (nieproporcjonalna, nieadekwatna) w stosunku do celu, który chce się osiągnąć, gdy zaskakuje się obywateli nowymi rozwiązaniami prawnymi bez możliwości dostosowania swoich zachowań do nowego stanu prawnego oraz gdy przedstawiciele władzy państwowej wprowadzają obywateli w błąd zapowiedziami o przyszłym stanie prawnym, a następnie nie dotrzymują tych zapowiedzi. Każdorazowo wykładnia regulacji prawnych, w tym Regulaminu Konkursu, których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej powinna uwzględniać ww. zasadę. W skardze kasacyjnej dokonano natomiast wykładni tych przepisów w sposób ingerujący w wyżej wymienioną zasadę konstytucyjną. Skoro bowiem Instytucja Zarządzająca doręczyła Fundacji informację o zaakceptowaniu udzielonych wyjaśnień oraz wezwała do złożenia poprawnie skorygowanego wniosku w nieprzekraczalnym terminie 7 dni od dnia dostarczenia pisma (wezwania) i jednocześnie decyzją Marszałka Województwa Lubelskiego (aktem o charakterze wewnętrznym) dzień 16 sierpnia 2019 r (ostatni dzień na złożenia dokumentacji) został ustanowiony dniem wolnym od pracy i z tego powodu Punkt Konsultacyjny - Urzędu Marszałkowskiego w Lublinie był zamknięty, nie sposób nie zauważyć w tym przypadku czynnika w postaci zaskoczenia wnioskodawcy, który był w trakcie procedury konkursowej. Dodatkowo należy dodać, że udział w procedurze konkursowej wiąże się z koniecznością podejmowania określonych czynności procesowych w przewidzianych prawem terminach, a konsekwencją ich niedochowania może być bezskuteczność tych czynności. Mając to na uwadze oraz art. 2 Konstytucji RP należy zająć stanowisko, że wnioskodawca nie może być zaskakiwany przez podmioty administrujące w sposób jaki miał miejsce w tej sprawie. Dodać należy, że domniemanie znajomości prawa odnosi się wyłącznie do prawa powszechnie obowiązującego. Nie rozciąga się natomiast na normy wewnętrznie obowiązujące, a taki charakter ma decyzja Marszałka Województwa Lubelskiego (aktem o charakterze wewnętrznym) ustanawiająca dzień 16 sierpnia 2019 r dniem wolnym od pracy, czego konsekwencją było to, że Punkt Konsultacyjny - Urzędu Marszałkowskiego w Lublinie był zamknięty. Z tego samego powodu niezasadny jest zarzut ujęty w punkcie 4.1) petitum skargi kasacyjnej. Zastosowanie tych przepisów z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa według Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do rozstrzygnięcia zgodnego z zapatrywaniem Sądu I instancji. Organ administrujący przepisy wskazane w ww. punkcie petitum skargi kasacyjnej zastosował natomiast z pominięciem tej zasady, czego konsekwencją było prawidłowe stwierdzenie przez Sąd I instancji, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Również niezasadny jest zarzut zawarty w punkcie 4.2) petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte przez Sąd I instancji, zgodnie z którym "zabrano Skarżącej jeden dzień". Był to mianowicie skutek wprowadzenia dodatkowego dnia wolnego w dniu 16 sierpnia 2019 r. w powiązaniu z zaniechaniem poinformowania o tym skarżącej biorącej udział w postępowaniu konkursowym. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zaistniała w tej sprawie sytuacja oraz postępowanie organu administrującego spowodowały naruszenie art. 37 ust. 1 u.z.r.p., a ściślej zasadę przejrzystości. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym beneficjent nie może ponosić negatywnych skutków wywoływanych czynnikami pozakonkursowymi, a takim czynnikiem było w tym przypadku "zabranie" przez Instytucję Zarządzającą jednego dnia na złożenie skorygowanego wniosku. Uściślając to zasadne stanowisko należy dodać, że owe czynniki pozakonkursowe były efektem działania Marszałka Województwa Lubelskiego. Były to zatem okoliczności subiektywne, znane Instytucji Zarządzającej i nieznacznym nakładem pracy organ administrujący mógł zapobiec ich skutkom. Ponadto należy wskazać, że owe czynniki pozakonkursowe były jednak mocno związane z samym konkursem, a w zasadzie z funkcjonowaniem Instytucji Zarządzającej, czyli podmiotu odpowiedzialnego za przeprowadzenie konkursu. Powyższe spostrzeżenia, w tym w szczególności powiązania czynników pozakonkursowych z funkcjonowaniem Instytucji Zarządzającej, pozwalają na zajęcie stanowiska, że w tym przypadku konkurs został przeprowadzony w sposób naruszający zasadę przejrzystości. Z zasadą tą wiąże się między innymi dostępność organu administrującego w okresie trwania procedury konkursowej. W przypadku zaś wprowadzania dodatkowych dni wolnych od pracy to na organie tym spoczywał obowiązek należytego poinformowania o tym podmioty zainteresowane, czyli biorące udział w postępowaniu konkursowym. Również nie jest zasadny zarzut zawarty w punkcie 4.3) petitum skargi kasacyjnej. Na stronie 12 Regulaminu znajduje się zalecenie aby wnioskodawca aplikujący o środki w ramach naboru na bieżąco zapoznawał się z informacjami zamieszczanymi na stronie internetowej oraz na portalu. Jednakże tej informacji nie można wyrywać z kontekstu - jak czyni to autor skargi kasacyjnej. Zalecenie to wiąże się z uwagą, iż wnioskodawca ubiegający się o dofinansowanie zobowiązany jest korzystać z aktualnej na dzień ogłoszenia konkursu wersji dokumentów. Co więcej również na stronie 12 Regulaminu konkursu zawarto informację o tym, że w przypadku zmiany Regulaminu IOK podaje do publicznej wiadomości informację o zmianie Regulaminu, aktualną treść Regulaminu oraz jego zmiany. Ponadto zawarto tam informację, że w przypadku zmiany Regulaminu IOK niezwłocznie i - co należy szczególnie podkreślić - indywidualnie poinformuje o niej każdego wnioskodawcę, który w ramach trwającego konkursu złożył już wniosek o dofinansowanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada przejrzystości wymaga, żeby również o dodatkowych dniach wolnych od pracy organu administrującego informować indywidualnie podmioty biorące udział w postępowaniu konkursowym. W tej sprawie taka okoliczność nie miała natomiast miejsca. W konsekwencji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administrujący naruszył art. 37 ust. 1 u.z.r.p. i wynikającą z tego przepisu zasadę przejrzystości. Niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 4.5) petitum skargi kasacyjnej. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wskazany przepis ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy. W szczególności Sąd I instancji przedstawił przyjęty stan faktyczny i stanowiska stron (s. 1 – 3 uzasadnienia). Dokonał wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, odnosząc je do przyjętego stanu faktycznego, zatem przedstawił i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia (s. 4-8 uzasadnienia). Z zaskarżonego orzeczenia wyraźnie wynika, że podstawą orzeczenia jest art. 61 ust. 8 pkt. 1 lit. a ustawy wdrożeniowej ze względu na naruszenia art. 37 ust. 1 tego aktu prawnego. Zauważyć ponadto należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1318/18; 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11), co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Analiza treści wyroku, zarówno w odniesieniu do warstwy faktycznej, jak i prawnej, nie daje podstaw, aby twierdzić, że nie spełnia on określonych przywołanym przepisem wymogów konstrukcyjnej poprawności. Podkreślenia wymaga, że konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku umożliwia jego weryfikację przez Naczelny Sąd Administracyjny, co potwierdza tylko stanowisko o braku naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W konsekwencji dotychczasowych ustaleń niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 4.4) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a u.z.r.p. Przepis ten ma bowiem charakter wynikowy, co wiąże się z tym, że reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd pierwszej instancji. Można go powołać w zarzucie jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procedury lub prawa materialnego, które zostały naruszone. Ze względu na niezasadność pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej również ten zarzut okazał się nieuzasadniony. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania orzeczona na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).