I OSK 1044/22

Dnia 16 września 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 383/21 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 8 grudnia 2020 r. nr DLI-VI.7615.337.2020.MT w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 383/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") w sprawie ze skargi K. K. (dalej: "Skarżący") na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: "Minister") z 8 grudnia 2020 r. nr DLI-VI.7615.337.2020.MT w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Lubelskiego (dalej: "Wojewoda") z dnia 22 czerwca 2020 r. nr GN-II.7570.10.308.2019.WK (pkt 1 sentencji wyroku); zasądzeniu od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Skarżącego K. K. kwoty 7400 (siedem tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku). Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda decyzją z 24 maja 2019 r. nr 7/19 zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...], odc. koniec obwodnicy [...]": część nr 1: ode. Realizacyjny [...]) (dalej: "zrid"). Decyzja ta objęła m.in. przedmiotową nieruchomość. Wojewoda decyzją z 22 czerwca 2020 r. nr GN- 11.7570.10.308.2019.WK orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w wysokości 113 908,20 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że powołany w toku postępowania rzeczoznawca majątkowy L K. sporządził operat szacunkowy określający wartość odtworzeniową nieruchomości na łączną kwotę 108 484,00 zł, w tym: wartość prawa własności gruntu - 104 942,00 zł; wartość składników roślinnych - 3.542,00 zł. Jak wynika przy tym z akt sprawy, choć właściciel zawiadomił inwestora o chęci wydania nieruchomości po terminie określonym w art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (wówczas Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm., dalej: "specustawa drogowa"), to jednak faktycznie wydał tę nieruchomość w terminie. Ze względu na to ustaloną kwotę odszkodowania podwyższono o 5% wartości nieruchomości, tj. o 5 424,20 zł. W konsekwencji wysokość odszkodowania wyniosła 113 908,20 zł i wobec braku obciążenia nieruchomości prawami rzeczowymi osób trzecich przysługuje w całości właścicielowi. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucają Wojewodzie ustalenie odszkodowania na podstawie wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego, pomijając przedstawiony przez niego kontroperat dotyczący przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Skarżącego, przyjęte przez biegłego do porównania nieruchomości nie spełniają wymogu podobieństwa. Znaczna różnica w obu wycenach wynika z faktu, że biegły dokonał wyceny w oparciu o grunty rolne, nazywając je drogowymi, a rzeczoznawca P. D. w oparciu o grunty drogowe. Skarżący zarzucił Wojewodzie powierzchowną ocenę operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu, sprowadzającą się do bezkrytycznej akceptacji operatu, podczas gdy ocena wyceny przygotowanej na zlecenie strony obejmuje szereg zarzutów, w tym z obszaru wiedzy specjalistycznej (dotyczących doboru nieruchomości porównawczych i zakresu określenia cech rynkowych). Tym samym Skarżący podtrzymał swoje zastrzeżenia do operatu obejmujące wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości i wpływu cech cenotwórczych na wartość nieruchomości, a także dołączył do odwołania stanowisko biegłego P. D.. Ponadto wskazał, że Wojewoda odmówił przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w celu wyjaśnienia sprawy przy udziale autorów opinii o odmiennych poziomach cen. Minister decyzją z 8 grudnia 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, utrzymał w mocy decyzję Wojewody ustalającą na rzecz Skarżącego odszkodowanie w wysokości 113 908,20 zł za nieruchomość położoną w obrębie [...], gmina [...] , powiat [...], oznaczoną, jako dz. nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy z 6 sierpnia 2019 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego L. K.. Pismem z 1 września 2020 r. biegły potwierdził aktualność opracowania. Jak ustalił biegły, przedmiotowa nieruchomość położona jest wśród gruntów rolnych. Działka stanowiła tereny niezabudowane i pozbawione uzbrojenia terenu. W bezpośrednim otoczeniu nieruchomości znajdują się grunty użytkowane rolniczo. Na dzień wydania decyzji o zrid, stanowiła ona użytkowany grunt orny (z uprawą pszenicy) i choć nie obowiązywał dla niej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr 111/25/02 z 30 grudnia 2002 r. Wyceniana nieruchomość położona była na terenie oznaczonym jako RP – tereny rolnicze. Analiza rynku nieruchomości gruntowych nabywanych i przeznaczonych na inwestycje drogowe oraz gruntów rolnych, dokonana przez biegłego, wykazała, że ceny gruntów rolnych są niższe od cen gruntów wykupowanych pod inwestycje drogowe. Stąd przeznaczenie działki rolnej pod drogę zwiększa jej wartość. W związku z tym biegły określił wartość rynkową nieruchomości gruntowej dla alternatywnego sposobu użytkowania jako podstawy określenia wysokości odszkodowania, posługując się transakcjami dotyczącymi gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Do wyceny gruntu wybrano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Biegły przeanalizował rynek nieruchomości drogowych na terenie rynku lokalnego w okresie 2 lat poprzedzających datę wyceny. Na tak określonym rynku nie odnotowano wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi, dlatego zakres badania rynku rozszerzono na tereny powiatów [...]. W wyniku analizy wyodrębniono kilkadziesiąt transakcji dotyczących działek niezabudowanych przeznaczonych na cele drogowe. Ceny gruntów drogowych na analizowanym obszarze były bardzo rozproszone i kształtowały się od ok. 3,00 zł/m² do 15,00 zł/m², natomiast do celów wyceny wyłoniono 4 nieruchomości najbardziej podobne z przedziału cenowego od 9,08 zł/m2 do 11,88 zł/m². Po przeprowadzonej analizie biegły stwierdził stabilizację cen w okresie ich badania, zatem nie aktualizował ich trendem czasowym. Biegły ustalił, że dla rynku najważniejsze znaczenie mają następujące atrybuty wraz z odpowiadającymi wagami: lokalizacja ogólna nieruchomości (waga 50%) oraz położenie szczegółowe i otoczenie (waga 50%). Następnie opisał transakcje przyjęte do porównania oraz określił wartość współczynników kwotowych i obliczył wartość 1m² szacowanego gruntu na kwotę 9,85 zł/m², co pozwoliło na określenie wartości całego gruntu na 104.942,00 zł. Wartość składników roślinnych wycenił na 3.542,00 zł. Łączna wartość prawa własności nieruchomości wyniosła 108.484,00 zł. Oceniając powyższy operat szacunkowy Minister uznał, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania, bowiem jest zgodny z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm., dalej: "rozporządzenie z 21 września 2004 r.") oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej: "u.g.n."). Odnosząc się do przedłożonego w toku postępowania przez Skarżącego kontroperatu z 8 stycznia 2020 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P. D., organ zauważył, że biegły ten wskazał, że nieruchomość położona jest w miejscowości [...], w odległości około 12 km od [...], w bezpośrednim sąsiedztwie gruntów rolnych niezabudowanych oraz zabudowy siedliskowej wsi [...]. Droga krajowa nr [...] znajduje się w odległości około 1,5 km. Działka była użytkowana rolniczo i zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z 30 grudnia 2002 r. stanowiła obszar rolniczy. Analiza rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, dokonana przez ww. rzeczoznawcę majątkowego wykazała, że ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne są wyższe od cen nieruchomości przeznaczonych pod rolę. Stąd kierując się zasadą korzyści, oszacowanie wartości nieruchomości oparto na nieruchomościach o przeznaczeniu drogowym w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. W wyniku analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zebrano 16 transakcji, których ceny transakcyjne zawierały się w przedziale od 9,08 zł do 64,00 zł za 1m² gruntu. Do porównania przyjęto 8 transakcji. Rzeczoznawca ustalił, że głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja ogólna (waga 54,34%), otoczenie nieruchomości (waga 33,73%) oraz przeznaczenie (waga 11,93%). W ten sposób określił wartość 1 m² gruntu na 26,63 zł, co pozwoliło na określenie jego wartości na 283.716,00 zł. Wartość utraconych pożytków biegły oszacował na 4.252,00 zł. Łączną wartość nieruchomości rzeczoznawca majątkowy P. D. określił na 287.968,00 zł. Zdaniem organu, przedłożony przez Skarżącego operat, w konfrontacji z brzmieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia z 21 września 2004 r. pozwala stwierdzić, że zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystywanie dla celu ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Jakkolwiek biegły, mając na uwadze, że ceny transakcyjne nieruchomości drogowych są wyższe od cen transakcyjnych nieruchomości rolnych, określił wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania, to uzasadnione wątpliwości wzbudza dobór nieruchomości porównawczych, a dokładniej otoczenie oraz położenie nieruchomości przyjętych do porównania. Większość, bowiem nieruchomości położona była na terenie miast będących siedzibą powiatu, zaś wyceniana nieruchomość leży w odległości około 12 km od [...], tj. siedziby powiatu. Ponadto otoczenie nieruchomości porównawczych stanowiły głównie tereny zabudowane, zagospodarowane, z zabudową mieszkaniowo-usługową oraz usługową, natomiast otoczenie wycenianej nieruchomości stanowiły tereny rolne, niezabudowane. W konsekwencji Minister uznał, że Wojewoda prawidłowo ocenił przedłożony przez stronę operat szacunkowy z 8 stycznia 2020 r. wskazując, że nie może on stanowić podstawy określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego P. D. transakcje nieruchomościami nie spełniają warunku podobieństwa określonego w art. 4 pkt 16 u.g.n., przez co określona na ich podstawie wartość nieruchomości nie może być uznana za poprawną. Odnosząc się do zarzutu odwołania, że powołany na zlecenie organu biegły nie przyjął do porównania nieruchomości podobnych, organ wskazał, że biegły ten dokonał analizy transakcji z rynku gruntów drogowych oraz ustalił cechy rynkowe istotne dla oceny wartości nieruchomości. Rzeczoznawca stwierdził, że ceny transakcyjne na badanym rynku kształtowały się głównie w zależności od lokalizacji ogólnej nieruchomości oraz położenia szczegółowego i stopnia zurbanizowania otoczenia. Nieruchomości przyjęte do porównania zostały wytypowane zgodnie z przedstawioną przez biegłego analizą rynku i odzwierciedlały charakterystykę cech rynkowych, wpływających na wartość nieruchomości. Biegły wskazał, że otoczenie nieruchomości drogowych ma duży wpływ na uzyskiwane przez nie ceny, oraz rozgraniczył nieruchomości drogowe w otoczeniu rolnym, których ceny były znacząco niższe od nieruchomości drogowych w otoczeniu zabudowy. Przedstawiona charakterystyka nieruchomości przyjętych do porównania wskazuje, że nieruchomości wybrane przez biegłego są podobne do nieruchomości wycenianej zarówno pod względem ich lokalizacji, tj. są oddalone od miasta powiatowego, oraz ich otoczenia, gdyż są położone w sąsiedztwie terenów rolnych, tak jak wyceniane działki. Zdaniem organu, bezzasadny jest również zarzut przyjęcia do porównania transakcji nieprzeznaczonych pod drogi, tj. gruntów przeznaczonych pod rezerwę pod zabudowę zagrodową lub rolnych. Biegły wyjaśnił, bowiem, że analizą objęto rynek obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi publiczne, wydzielonymi z terenów rolnych nie inwestycyjnych. Prawidłowo przyjął, zatem, że cel nabycia niewątpliwie w sposób znaczący kształtuje poziom ceny transakcyjnej, co powoduje, że w zbiorze cen porównawczych można uwzględniać również ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych. Odnosząc się natomiast do kwestii nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej Minister stwierdził, że przepisy specustawy drogowej nie przewidują obligatoryjnego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w postępowaniu odszkodowawczym. Skargę na powyższą decyzję do Sądu I instancji wniósł Skarżący. Wyrokiem z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 383/21 – Sąd I instancji, na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak na wstępie. W uzasadnieniu Sądu I instancji podał, że uszło uwadze organów, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wycena przyjętej pod inwestycję drogową działki w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi w tej materii przepisami rozporządzenia z 21 września 2004 r., w tym w szczególności jego § 36. Ma to natomiast o tyle istotne znaczenie, że przepis ten, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jest przepisem szczególnym regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15; LEX nr 2299212). Przechodząc dalej Sąd I instancji podał, że w sprawie bezsporne jest, że dla dz. nr [...] w dacie wydania decyzji o zrid, nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr 111/25/02 z 30 grudnia 2002 r. Wyceniana nieruchomość położona była na terenie oznaczonym jako RP - tereny rolnicze i tak też była użytkowana, bowiem jak ustalił biegły stanowiła ona użytkowany grunt orny (z uprawą pszenicy). Działka położona jest przy tym wśród gruntów rolnych i stanowi teren niezabudowany i pozbawiony uzbrojenia. Przeznaczenie nieruchomości jest z kolei jedną z cech, które musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny. Wynika to wprost z § 36 ust. 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r., zgodnie, z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Uzasadniając w niniejszej sprawie wycenę ww. działki w oparciu o rynek nieruchomości drogowych rzeczoznawca odwoływał się do unormowanej w art. 134 ust. 4 u.g.n. "zasady korzyści" (str. 12 operatu), zgodnie, z którą w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Reguła ta jednak w procesie szacowania gruntów przejętych w trybie specustawy drogowej, nieprzeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi, ma zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, według zasad określonych w § 36 ust. 3 rozporządzenia z 21 września 2004 r. Przepis ten przewiduje mianowicie, że w sytuacji, w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni; 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Oczywistym jest przy tym, że "zasada korzyści" ustalona w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu z 21 września 2004 r. nie może być stosowana łącznie. Jeśli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie wynikające z decyzji o zrid spowodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (znajdującej się wdacie wydania tej decyzji zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na terenie oznaczonym jako RP – tereny rolnicze), to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n. W takim bowiem przypadku wino to nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości nie więcej niż 50%, a więc na zasadach określonych w § 36 ust. 3 rozporządzenia z 21 września 2004 r. To natomiast, o jaki konkretnie procent wartość ma zostać zwiększona ww. wartość, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2430/17; LEX nr 2720335). W takiej sytuacji nie znajduje również zastosowania przywoływany w zaskarżonej decyzji § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r., przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych". Mógłby on bowiem stanowić podstawę szacunku jedynie wówczas, gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 691/17, LEX nr 2639352; z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15; LEX nr 2299212). Taka zaś sytuacja, zdaniem Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Powyższe dyskwalifikuje zatem opartą na ww. regulacji, a także wprost zastosowanej przewidzianej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasadzie korzyści, wycenę działki dokonaną przez biegłego L. K. w operacie szacunkowym z 6 sierpnia 2019 r., jako miarodajny dowód w sprawie. Podobna sytuacja, w ocenie Sądu I instancji, ma miejsce w przypadku przedłożonego przez Skarżącego operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego P. D., który również wyceny przedmiotowej nieruchomości dokonał w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi, stosując zasadę korzyści. Z tych względów ustalenie na podstawie operatu szacunkowego z 6 sierpnia 2019 r. odszkodowania powoduje, że zaskarżona decyzja Ministra oceniana być musi jako wydana z istotnym naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, co prowadzić musi do jej uchylenia, jak też uchylenia opartej na tym samym operacie decyzji Wojewody z 22 czerwca 2020 r. Naruszenie tych przepisów było z kolei wynikiem wadliwej oceny ww. dowodu i naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."). Końcowo Sąd I instancji podał, że rozpatrując ponownie sprawę organ zleci ponowną wycenę przejętej nieruchomości innemu rzeczoznawcy majątkowemu, a po jej sporządzeniu umożliwi zapoznanie się z nią stronom postępowania. Na bazie tak poszerzonego materiału dowodowego, ocenionego zgodnie za zasadą swobodnej oceny dowodów, podejmie w sprawie stosowne rozstrzygniecie, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister oraz Skarżący. Minister w złożonej skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. § 36 ust. 3 rozporządzenia z 21 września 2004 r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania prawidłowy zastosowany art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r.; 2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego. W skardze kasacyjnej Skarżącego zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego tj.: a) art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia z 21 września 2004 r. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że jeśli przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową, to zasada korzyści wynikającą z art. 134 ust. 4 u.g.n. ma zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości według zasad określonych w § 36 ust. 3 rozporządzenia; b) art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że reguła szacowania nieruchomości wynikająca z § 36 ust. 4 rozporządzenia ma zastosowanie tylko wówczas, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie studium uwarunkować i kierunków zagospodarowania przestrzennego. II. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 134 § 2 p.p.s.a poprzez naruszenie zakazu wydania orzeczenia na niekorzyść Skarżącego i zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przed organem administracji zdeterminowałaby wydanie decyzji pogarszającego sytuację materialnoprawną Skarżącego w porównaniu z sytuacją obecną; b) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 zd. 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne ustalenia faktyczne oraz niepełne uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku, sporządzone z pominięciem odniesienia się do zarzutów skargi, a także poprzez brak rozważenia całego materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach administracyjnych w celu stwierdzenia zasadność bądź niezasadności zarzutów podnoszonych przez Skarżącego. Wobec powyższego Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze skarg kasacyjnych wynika, że ich autorzy oparli postawione w nich zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należałoby odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny powoduje, że możliwa jest jego subsumpcja pod odpowiednią normę prawną. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna Skarżącego zawiera usprawiedliwione podstawy choć nie wszystkie postawione w niej zarzuty okazały się zasadne. Uszło uwadze Sądu I instancji, na co zasadnie zwrócił uwagę Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść Skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (zakaz reformationis in peius). Naruszenie zakazu reformationis in peius może nastąpić wówczas, gdy zawarte w wyroku oceny i zalecenia mogłyby w dalszym postępowaniu administracyjnym prowadzić do wydania aktu lub podjęcia czynności pogarszającej sytuację skarżącego w stosunku do tej, która wynika z zaskarżonego aktu (A. Kabat (w:) B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, art. 134, por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 6324/21, orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W realiach niniejszej sprawy, mając na uwadze, że skargę złożył wyłącznie beneficjent decyzji odszkodowawczej, nakazanie szacowania wartości nieruchomości w sposób określony w § 36 ust. 3 zamiast § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r., tj. w oparciu o nieruchomości o niższej wartości oznacza wydanie wyroku na niekorzyść skarżącego, albowiem mogłoby prowadzić do ustalenia odszkodowania w niższej wysokości niż ustalona w zaskarżonej decyzji, stawiając w ten sposób beneficjenta decyzji odszkodowawczej w gorszej sytuacji niż przed wniesieniem skargi. Wobec powyższego Sąd I instancji naruszył art. 134 § 2 p.p.s.a. Natomiast nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 zd. 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 3027/24, źródło CBOSA). Treść uzasadnienia powinna bowiem umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano jego oceny oraz zawarto rozważania dotyczące charakteru przedmiotowej sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody o uznaniu za obywatela polskiego. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku niewątpliwie pozwala na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Pomijając trafność dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny okoliczności faktycznych i prawnych – co nie może być kwestionowane za pomocą naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., sposób sporządzenia uzasadnienia pozwolił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na poznanie motywów rozstrzygnięcia sprawy i na ocenę zasadności stanowiska Sądu pierwszej instancji co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji – czego wyrazem jest wszak przedstawiona powyżej ocena zaskarżonego wyroku w relacji do uznanych za zasadne zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej. Sąd Wojewódzki ocenił stanowisko Skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów skargi, mających, w ocenie strony, świadczyć o zasadności stawianych zarzutów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2204/11; źródło CBOSA). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13; źródło CBOSA). Natomiast naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli polega ona na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Ponadto należy wskazać, iż przepisy Konstytucji RP są przepisami o charakterze wyjątkowo ogólnym i stanowią wzorzec dla oceny wszystkich aktów prawnych obowiązujących w Polsce. Wśród przepisów tych wyróżniają się zwłaszcza przepisy, mające rangę zasad konstytucyjnych. Jedną z tych zasad jest zasada nadrzędności Konstytucji RP, która wyraża się w tym, iż organy państwa są obowiązane do uszczegółowiania przepisów konstytucyjnych w aktach niższego rzędu oraz, że akty te nie będą sprzeczne z Konstytucją. Z tych powodów niezasadne było także odwoływanie się w zarzutach kasacyjnych do regulacji konstytucyjnych, zawartych w art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd kasacyjny nie odnosząc się szerzej do pozostałych zarzutów kasacyjnych pragnie wskazać, iż podstawę materialnoprawną rozpoznawanej sprawy stanowią: art. 18 ustawy specustawy drogowej oraz przepisy u.g.n. a także przepisy obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia z 21 września 2004 r. Przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie [...], gmina [...], powiat [...]. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 130 ust. 2 w zw. z art. 156 ust. 1 u.g.n. dla ustalenia odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego określającej wartość nieruchomości. Taki operat szacunkowy musi odpowiadać obowiązującym przepisom prawa. Z kolei przeznaczenie nieruchomości jest jedną z cech, którą musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny (§ 36 ust. 1 rozporządzania z 21 września 2004 r.). Podkreślić należy, że zakres stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wyznaczony jest charakterem odesłania. W niniejszej sprawie oznacza to, że przy stosowaniu przepisów u.g.n. należy uwzględniać w pierwszej kolejności regulacje zawarte w specustawie drogowej, zaś w zakresie nieuregulowanym w niej, przepisy o gospodarce nieruchomościami, w tym o randze wykonawczej, a kolejno przepisy rozporządzenia dotyczącego wyceny nieruchomości. Przepisy u.g.n. w całości i bez żadnych modyfikacji znajdą zastosowanie do ustalenia i wypłaty odszkodowania wyłącznie w sytuacji, kiedy kwestie te nie zostały uregulowane odmiennie przez przepisy odnoszące się do przejęcia nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego w trybie specustawy drogowej. W doktrynie i orzecznictwie dość zgodnie przyjmuje się zaś, że wyjątek, na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, stanowi określenie wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne w trybie specustawy drogowej. Na gruncie tej regulacji, w szczególny sposób określa się wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu jej wywłaszczenia lub przejęcia z mocy prawa. (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023 r., uwagi do art. 134; P. Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 134; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 691/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2430/17, źródło CBOSA). Zwrócenie uwagi na przepisy specustawy drogowej ma istotne znaczenie, albowiem to właśnie ta ustawa jest podstawą prawną ustalenia odszkodowania. Specustawa drogowa nie reguluje jednak kompleksowo problematyki odszkodowania za przejętą nieruchomość, stąd też odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami. Odesłanie zawarte w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej ma dwie istotne cechy: po pierwsze jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania, a nie wprost, a po drugie jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami (a nie ustawy o gospodarce nieruchomościami), a więc zarówno ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zwrócenie uwagi na treść art. 12 ust. 5 specustawy drogowej i wynikający z niego zakres odesłania jest istotne, jeżeli weźmie się pod uwagę, że specustawa zawiera jeszcze drugie odesłanie w art. 23, który stanowi, że "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami". Odesłanie zawarte w art. 23 specustawy drogowej odsyła do stosowania wprost (a nie odpowiednio) przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (a nie przepisów o gospodarce nieruchomościami). Wobec powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalając stan prawny, który powinien mieć zastosowanie dla ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość na podstawie specustawy, nie można pomijać relacji prawnej, jaka zachodzi pomiędzy specustawą drogową a ustawą o gospodarce nieruchomościami, wyznaczonej przez art. 12 ust. 5 specustawy drogowej. Drugim istotnym zagadnieniem, jakie pojawia się przy określeniu stanu prawnego, który powinien mieć zastosowanie przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie specustawy drogowej, jest kwestia relacji, jaka zachodzi pomiędzy art. 134 ust. 4 u.g.n. a § 36 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. Powołany art. 134 ust. 4 u.g.n. stanowi, że "Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia". Powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. statuuje "zasadę korzyści", a zasada ta ma charakter ogólny, tak jak ogólny charakter mają zasady wynikające z art. 134 u.g.n., dotyczące podstaw ustalenia odszkodowania. Natomiast § 36 rozporządzenia z 21 września 2004 r. dotyczy ustalania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej. Dla ustalenia relacji miedzy tymi przepisami niezbędne jest odwołanie się do art. 159 u.g.n., w którym zawarta jest delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia, a szczególnie do zakresu tej delegacji, aby móc zbadać, czy nie doszło do przekroczenia zakresu delegacji. Powołany art. 159 u.g.n. stanowi, że Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając: pkt 1 do pkt 7. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 27 maja 2025 r., sygn. akt I OPS 1/24: "(...). Z treści omawianego upoważnienia nie wynika, aby ustawodawca dopuścił w nim możliwość wyłączenia zasady wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n., uzależniając jej stosowanie od rodzaju, czy przeznaczenia nieruchomości, co pozostaje w zgodzie ze ściśle wykonawczą rolą rozporządzeń względem przepisów ustawowych. W świetle poczynionych rozważań należy przyjąć, że z prawidłowej wykładni § 49 ust. 4 rozporządzenia z 2023 r. (poprzednio § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r.), wynika, iż podstawą ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy pod drogę publiczną, przeznaczone na dzień wydania decyzji pod inwestycję drogową, są nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, jeżeli drogowy cel wywłaszczenia zwiększa wartość wywłaszczonej nieruchomości (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Oznacza to, że określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311), która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 23 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), a przed zmianą stanu prawnego na podstawie § 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, ze zm.), uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145)". Stąd też w § 36 rozporządzenia z 21 września 2004 r. określono sposoby ustalania wartości nieruchomości przejętych pod drogi publiczne na podstawie specustawy drogowej. W przypadku nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych na podstawie specustawy drogowej, należy stosować § 36 rozporządzenia, jeżeli zaś przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, zastosowanie ma § 36 ust. 3 rozporządzenia z 21 września 2004 r. Zgodnie zaś z § 36 ust. 3, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Natomiast § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. ma zastosowanie w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową. Wówczas wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Wobec powyższego w toku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Ponadto zastosuje się do stanowiska przedstawionego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 27 maja 2025 r., sygn. akt I OPS 1/24. Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. W pkt 2 wyroku Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.