I OSK 1070/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Protokolant Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Olsztyn od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 28/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Południe na uchwałę Rady Miasta Olsztyn z dnia 28 września 2005 r. nr XLIX/670/05 w przedmiocie ustalenia czasu zajęć wychowawczo-dydaktycznych i opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 28/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Południe na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia 28 września 2005 r., nr XLIX/670/05 w przedmiocie ustalenia czasu zajęć wychowawczo-dydaktycznych i opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Rada Miasta Olsztyna w dniu 28 września 2005 r. podjęła uchwałę nr XLIX/670/05 w sprawie ustalenia czasu zajęć wychowawczo-dydaktycznych przeznaczonych na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. W § 1 postanowiono, że czas nieodpłatnych zajęć wychowawczo-dydaktycznych przeznaczonych na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego w przedszkolach i w oddziałach przedszkolnych organizowanych w szkołach podstawowych wynosić będzie 5 godzin dziennie. Ponadto, w § 2 uchwały określono, że w przedszkolach publicznych opłata za zajęcia wychowawczo - dydaktyczne oraz opiekuńcze wykraczające poza godziny określone w § 1 wynosić będzie 140 zł miesięcznie, natomiast odpłatność za przygotowanie posiłków ustalana będzie jako suma opłat za przygotowanie posiłków (10 zł za śniadanie i 20 zł za obiad miesięcznie) i wartości surowca. Zastrzeżono, że w przypadku nieobecności dziecka powyżej jednego dnia opłata powinna być uiszczona proporcjonalnie do czasu pobytu dziecka w przedszkolu. Rada przewidziała, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. i zostanie podana do publicznej wiadomości przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Prokurator Rejonowy Olsztyn – Południe w Olsztynie wywiódł, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, wobec czego obligatoryjnie powinna być opublikowana w dzienniku urzędowym województwa. Skarżący stwierdził, że zaniechanie publikacji rażąco naruszyło art. 88 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ponadto wywiódł, że ustalenie odpłatności za świadczenia oferowane przez przedszkola poza podstawą programową wymagało przede wszystkim wskazania tych świadczeń, a ponadto powinno być przekonujące, oparte na kalkulacji ekonomicznej i ekwiwalentności oraz właściwie uzasadnione. Zdaniem skarżącego § 2 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały nie spełnia tych wymogów. Przepis ten nie pozwala bowiem na ustalenie, jakiego typu świadczenie i w jakim wymiarze zostało zrealizowane. Uniemożliwia to zweryfikowanie czy bezpłatne świadczenia nie są objęte tą opłatą. Prokurator zakwestionował również prawidłowość § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały, dotyczącego opłat za przygotowanie posiłków. Zauważył, że sformułowanie "przygotowanie posiłku" z równoczesnym wyodrębnieniem opłaty za wyżywienie według wartości surowca wskazuje, że finansowane są również koszty utrzymania stołówki i wynagrodzenia pracowników stołówki. Ponadto, opłata za przygotowanie posiłków wprowadzona została w ramach programu obowiązkowego. Rada Miasta nałożyła więc na rodziców i opiekunów dzieci obowiązek uiszczania opłat za przygotowanie posiłków bez względu na to czy dziecko korzysta z określonego posiłku, czy nie, a wysokość opłaty uzależniła od czasu pobytu dziecka w przedszkolu. Prokurator zaznaczył, że obowiązujący od dnia 1 stycznia 2008 r. art. 67a ustawy o systemie oświaty zakazuje wliczania do opłat wnoszonych za korzystanie z posiłku w stołówce wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. Prowadzenie stołówki jest rodzajem usługi o charakterze opiekuńczym, a tego rodzaju usługi, również w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, wchodziły w zakres podstawy programowej. Skarżący podniósł, że Rada Miasta Olsztyn uchwałą nr VlII/75/11 z dnia 29 marca 2011 r., obowiązującą od dnia 1 września 2011 r., uchyliła zaskarżoną uchwałę. Wywiódł jednak, że utrata mocy uchwały nie czyni skargi bezzasadną, gdyż zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie, w tym do egzekucji świadczeń. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Olsztyn wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w 2005 r., ustaliła opłaty za zajęcia wychowawczo-dydaktyczne wykraczające poza podstawę programową i za przygotowanie posiłków. Zdaniem Rady, wprawdzie w uchwale jest mowa o wartości surowca i przygotowaniu posiłków, to jednak skarżący nie udowodnił, że są to koszty wynagrodzenia pracowników i utrzymania stołówki. Rada podkreśliła ponadto, że wojewoda i sądy administracyjne nie wskazywały na obowiązek ogłaszania uchwał podjętych w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Dopiero art. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty wprowadził obowiązek odpowiedniego stosowania art. 67a ustawy przy ustalaniu opłat za korzystanie z wyżywienia w przedszkolach. Powyższe nie dowodzi nieuprawnionego działania organu gminy. Rada Miasta dodała, że art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. uprawnił organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do dostosowania obowiązujących uchwał do nowych uregulowań prawnych do dnia 31 sierpnia 2011 r. Zdaniem organu, skoro Wojewoda Warmińsko-Mazurski w ramach nadzoru nie uchylił zaskarżonej uchwały jako niezgodnej z przepisami prawa, to była ona aktem obowiązującym i Rada Miasta miała czas do 31 sierpnia 2011 r., aby ją zmienić. Uchwałą z dnia 29 marca 2011 r. dostosowała zapisy do obowiązującego prawa, wobec czego, w ocenie organu gminy, nie jest konieczne orzekanie przez Sąd w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w zaskarżonym wyroku z dnia 22 lutego 2012 r. uznał, że skarga jest zasadna. Sąd I instancji wskazał, że uchwała Rady Miasta Olsztyn z dnia 28 września 2005 r. została podjęta na podstawie art. 5 ust. 5 i ust. 7, art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz § 10 ust. 2 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624 ze zm., dalej jako rozporządzenie). Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 14 ust. 5 powołanej wyżej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1, który przewidywał, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Zgodnie zaś z § 10 ust. 2 powołanego rozporządzenia statut przedszkola określa: dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie (pkt 1) i zasady odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolu i odpłatności za korzystanie z wyżywienia przez pracowników, ustalone przez organ prowadzący (pkt 4). W ocenie Sądu I instancji z powyższych przepisów wynika, że rada gminy może ustalić opłaty wyłącznie za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego. Realizacja podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest bowiem bezpłatna. Sąd I instancji podkreślił, że opłata za świadczenia ponad podstawę programową ustalana jest na zasadzie ekwiwalentności świadczeń. Opłata ta jest swoistą zapłatą za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego (zob. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1450/08, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu I instancji uprawnienia tego nie można zatem kojarzyć z dowolnością czy stałością. Wobec tego nie jest możliwe ustalenie na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty o charakterze stałym, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sąd I instancji wskazał, że ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (por. NSA w wyroku z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu I instancji uchwała podjęta w przedmiocie ustalenia opłaty na podstawie art. 14 ust. 5 cytowanej ustawy winna zatem precyzyjnie określać poszczególne, dostępne świadczenia przekraczające podstawę programową, co składa się na te świadczenie i jaka jest wysokość opłaty za każde z tych świadczeń z osobna. Samo określenie w uchwale, że są to zajęcia wychowawczo-dydaktyczne i opiekuńcze przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego nie jest bowiem wystarczające (zob. wyroki NSA z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08 i z dnia 16 marca 2010 r., I OSK 1646/09, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji uznał, że § 2 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały w ogóle nie precyzuje zakresu świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne w ramach zajęć opiekuńczo – wychowawczych przekraczających podstawę programową. Ponadto przedmiotowa opłata jest w zasadzie opłatą stałą, niezależną od rzeczywistego pobytu dziecka w przedszkolu i korzystania ze świadczeń. W ocenie Sądu I instancji brak wyszczególnienia odpłatnych świadczeń narusza wskazane wyżej przepisy prawa. Uniemożliwia bowiem ocenę czy odpłatne świadczenia rzeczywiście są realizowane poza podstawą programową, a tym samym czy zaistniały podstawy do ustalenia przedmiotowej opłaty. W zaskarżonej uchwale nie wskazano również sposobu naliczania opłat. Sąd I instancji uznał za zasadny zarzut dotyczący zapisu § 2 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, gdyż Rada Miasta ustalając odpłatność za wyżywienie w przedszkolach publicznych również ustaliła stałą opłatę za przygotowanie posiłków, niezależną od faktycznego korzystania przez dziecko z określonego posiłku. Zastrzeżono też, że tylko w przypadku nieobecności dziecka powyżej jednego dnia opłata mogła być uiszczona proporcjonalnie do czasu pobytu dziecka w przedszkolu. W ocenie Sądu I instancji takie rozwiązanie jest sprzeczne z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty i wynikającą z niego, wskazaną wyżej zasadą, że rodzice powinni ponosić opłaty za rzeczywiście udzielone świadczenia. Odnosząc się do kwestii prawidłowości zaniechania publikacji zaskarżonej uchwały Sąd I instancji wskazał, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty jest aktem prawa miejscowego. Uchwała ta jest bowiem wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne generalne i abstrakcyjne, adresowane do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale jest bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym na terenie gminy, zarówno uczęszczających do przedszkoli, jak i tych, które dopiero będą korzystać z ich świadczeń w przyszłości. W ocenie Sądu I instancji kontrolowana uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zostać opublikowana w dzienniku urzędowym województwa, wbrew treści § 6 tej uchwały. Sąd I instancji zauważył, że uchylenie zaskarżonej uchwały i podjęcie kolejnej uchwały nie konwaliduje obowiązującego przez pewien aktu niezgodnego z prawem (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, LEX nr 384291; 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 368/10, LEX nr 745224; 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1477/09, LEX nr 595158; 29 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1029/10, LEX nr 744911; 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767). Sąd I instancji wyjaśnił, że uchylenie lub zmiana uchwały dokonana przez radę gminy oznacza bowiem jej eliminację z obrotu prawnego od daty uchylenia (zmiany), czyli ex nunc. Stwierdzenie nieważności powoduje natomiast skutki z mocą wsteczną (ex tunc). W takiej sytuacji uchwałę należy traktować tak, jak gdyby nigdy nie została podjęta. Powyższe zobowiązuje sąd administracyjny do merytorycznego badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, jeśli mogła ona wywołać wobec określonych podmiotów skutki, których nie usuwa uchylenie naruszającej prawo uchwały. W ocenie Sądu skoro zaskarżona uchwała stanowiła podstawę do pobierania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest miasto Olsztyn, to niewątpliwie wywołała określone skutki prawne. Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Natomiast z art. 91 ust. 4 tej ustawy wynika, że każde istotne naruszenie prawa uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a waga stwierdzonych naruszeń prawa ma charakter istotny, co przesądziło o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Olsztyna reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie: - przepisów postępowania w szczególności art. 147 § 1 oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako "p.p.s.a."), poprzez przyjęcie, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały Nr XLIX/670/05 Rady Miasta Olsztyn z dnia 28 września 2005 r. w sprawie ustalenia czasu zajęć wychowawczo-dydaktycznych przeznaczonych na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych oraz że nie podlega ona wykonaniu; - przepisów prawa materialnego w szczególności art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z uznaniem przez Sąd, że uchwała Rady Miasta Olsztyn z dnia 28 września 2005 r. została podjęta z naruszeniem tych przepisów, a waga stwierdzonych naruszeń ma charakter istotny, co przesądziło, zdaniem Sądu, o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu podniósł, że Rada Miasta Olsztyn stosując przepisy obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty ustaliła czas nieodpłatnych zajęć wychowawczo dydaktycznych przeznaczonych na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Jednocześnie ustaliła opłatę za świadczenia udzielane w czasie przekraczającym czas ustalony na realizację podstawy programowej z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem pełnomocnika organu przepis traktuje jedynie o czasie udzielania świadczeń oraz o opłacie za świadczenia udzielane poza określanym czasem natomiast przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie określa rodzaju tych świadczeń w związku z czym należy, stosować go właśnie łącznie z art. 6 pkt. 1 ustawy o systemie oświaty, który stanowi o nauczaniu i wychowaniu. Pełnomocnik organu zaznaczył, że tylko takie świadczenia mogły być udzielane na podstawie wówczas obowiązujących przepisów. Zdaniem pełnomocnika organu Sąd I instancji nie poczynił żadnych ustaleń dowodzących braku ekwiwalentności świadczeń, a poprzestał jedynie na analizie treści uchwały a przyjętą tezę uzasadnił orzecznictwem. Nadto podniesiono, że ustawodawca delegując na organ prowadzący ustalenie opłat nie nałożył jednocześnie obowiązku wskazywania sposobu ich wyliczenia. Pełnomocnik podniósł, że błędne jest twierdzenie Sądu I instancji, że opłata za świadczenie w postaci przygotowania posiłków i za wyżywienie ma charakter stały, bowiem z samej treści uchwały wynika, że wysokość tej opłaty jest uzależniona od obecności dziecka w placówce. Ponadto wysokości opłat są różne w zależności od rodzaju posiłku. Pełnomocnik organu nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, że przedmiotowa uchwała stanowiła akt prawa miejscowego podlegający publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuję: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawiera zarzuty oparte na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny powinien się odnieść do zarzutów odnoszących się do naruszeń przepisów postępowania, jeżeli to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie taka konieczność jednak nie zachodzi, gdyż sam sposób sformułowania zarzutu nie wskazuje w jaki sposób wymienione przepisy (art. 147 § 1 i art. 152 p.p.s.a.) miałyby zostać naruszone oraz brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tych zarzutów w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Trudno więc domniemywać jaki sposób naruszenia wymienionych przepisów skarżący kasacyjnie miał na myśli. Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego to mając na uwadze stan prawny obowiązujący w chwili podjęcia uchwały należy uznać, iż są one niezasadne. Przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały, stanowił, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 wyżej cytowanej ustawy. Stosownie do art. 5 ust. 5 cyt. ustawy zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. Z kolei w art. 6 pkt 1 ustawy ustawodawca wskazywał wówczas, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które między innymi prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawa programowa została określona w art. 3 pkt 13 ustawy oraz sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dna 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U z 2009 Nr 4, poz.17). W przepisie § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001 r. określono, że czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że świadczenia dotyczące nauczania i wychowania w zakresie mieszczącym się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego było bezpłatne. Jedynie inne usługi oferowane przez przedszkola publiczne, wykraczające poza podstawę programową, mogły być z woli rady gminy odpłatne. Tylko tych świadczeń mogła zatem dotyczyć uchwała Rady Miasta Olsztyn z dnia 28 września 2005 r. Przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu wówczas obowiązującym, i inne przepisy ustawy o systemie oświaty nie zawierały ustawowej definicji pojęcia "opłata". Zauważyć zatem należy, że orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmowano i nadal przyjmuje się, że opłata stanowi w istocie wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę można zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Tym samym opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 sygn. akt I OSK 2315/11, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że taki właśnie charakter ma opłata ustalana w oparciu o przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W związku z powyższym sądy administracyjne w swych orzeczeniach podejmowanych na tle omawianego stanu prawnego niejednokrotnie wskazywały na bezwzględną konieczność konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola publiczne miały prawo pobierać opłaty. Zwracały również uwagę na to, że omawiane opłaty - w okresie kiedy została podjęta kwestionowana uchwała - mogły być ustalane i pobierane wyłącznie za świadczenia, które przekraczały minimum programowe wychowania przedszkolnego, a ponadto że zajęcia odpłatne nie powinny pokrywać się ze świadczonymi programowo, które świadczone są bezpłatnie. Zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych kryteriów. Precyzyjne określenie przedmiotu uchwały wprowadzającej opłatę za świadczenia oferowane przez przedszkola było niezbędne. Nie wystarczyło ogólnikowe powołanie się w treści uchwały na bliżej niesprecyzowane usługi przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego ani na świadczenia, które miały być realizowane poza godzinami przeznaczonymi na zajęcia programowe. Określenie w § 1 uchwały, że podstawa programowa ma być realizowana przez 5 godzin dziennie, nie dowodziło, że w pozostałych godzinach czasu pracy przedszkola taki program nie mógł być w ogóle wykonywany. W konsekwencji taki zapis nie oznaczał automatycznie, że wszystkie późniejsze zajęcia musiały być już płatne. Istotny był nie tyle czas realizacji co charakter danej usługi. O dopuszczalności wprowadzenia opłat decydować musiało to, czy świadczenia rzeczywiście wykraczały poza omawiane minimum programu wychowania przedszkolnego, a nie to czy miały być one wykonywane później czy też w czasie 5-godzinnego pobytu dziecka w przedszkolu, czyli w przedziale czasowym przeznaczonym co do zasady na realizację takiego minimum programowego. Z tych względów organ samorządu terytorialnego ustanawiając przedmiotową opłatę, powinien konkretyzować świadczenia, za które opłata ta miała być żądana. Uchwała rady gminy musiała zatem szczegółowo określać oferowane przez przedszkole publiczne świadczenia, tak by nie było jakichkolwiek wątpliwości, że odpłatność faktycznie miała dotyczyć świadczeń przekraczających podstawę programową. Wysokość opłaty należało przy tym określić osobno za każde z poszczególnych świadczeń. Sposób ustalenia takiej odpłatności musiał zaś być przekonujący i oparty na kalkulacji ekonomicznej. Niedopełnienie tych warunków uniemożliwiało adresatom uchwały ustalenie, a zatem także i kontrolę, czy w oferowanych świadczeniach mieściły się rzeczywiście zajęcia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione w załączniku nr 1 cyt. zarządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dna 23 grudnia 2008 r., jakie były koszty zajęć, a ponadto czy ustalone opłaty nie obejmowały także innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej. Zaskarżona uchwała powyższych standardów nie spełnia. Wprowadzono nią opłatę stałą "za sprawowanie opieki nad dzieckiem w czasie przekraczającym czas realizacji podstawy programowej". Taki sposób określenia przedmiotu ustalonej opłaty był wadliwy. Nie wykluczał bowiem ustalania opłat za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym wymiar pięciogodzinnych zajęć, bez względu na zakres wykonywanych świadczeń. Zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami, o czym była już mowa, udzielone przez ustawodawcę upoważnienie obejmowało wyłącznie wprowadzenie opłaty za świadczenia przekraczające minimum wychowania przedszkolnego, czyli odpłatność za kolejne godziny pobytu dziecka w przedszkolu, mogła być ustalona, jeżeli nie były wówczas realizowane zajęcia wychowawcze objęte podstawą programową. To powinno zaś bezpośrednio i jednoznacznie wynikać z treści uchwały, w której należało wskazać nie tyle okres, w jakim płatne zajęcia mają być wykonywane, lecz dokładnie określić za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co składa się na opłacane świadczenie. Przedmiotowa uchwała miała charakter aktu prawa miejscowego. Zakres takich zaś aktów normatywnych powinien być wyznaczony jednoznacznie, bowiem treści nałożonych nimi obowiązków nie można domniemywać. Ustalenie przez Radę Gminy Olsztyn opłaty na sztywnym poziomie, bez niezbędnego skonkretyzowania zakresu płatnych usług i bez zróżnicowania opłaty w zależności o charakteru i rzeczywistych kosztów oferowanych usług, a na dodatek opłaty za sprawowanie opieki "w czasie przekraczającym czas realizacji podstawy programowej, mimo że odpłatność w analizowanym okresie mogła dotyczyć wyłącznie zajęć przekraczających minimum programowe (niezależnie czy miały one odbywać się w czasie czy poza godzinami przeznaczonymi na realizację zajęć programowych), stanowiło oczywiste naruszenie art.14 ust. 5 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela także, stanowisko Sądu I instancji co do nieprawidłowości § 2 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, która również nie spełnia w/w kryteriów oraz kwestię niezbędności publikacji tejże uchwały jako aktu prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.