I OSK 1145/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 5 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 660/15 w sprawie ze skargi J. B. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 660/15, po rozpoznaniu skargi J.B. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w przedmiocie rozpoznania zażalenia, zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania zażalenia J.B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Pismem nadanym w dniu [...] sierpnia 2015 r. (data stempla pocztowego) J.B. – reprezentowany przez radcę prawnego M.F. - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania zażalenia J.B. z dnia [...] kwietnia 2015 r. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]. Skarżący wskazał, że od czasu przekazania zażalenia do organu, nie zostały podjęte żadne czynności zmierzające do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto skarżący nie był informowany o konieczności przesunięcia terminu rozstrzygnięcia sprawy. W związku z powyższym skierował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania postanowienia w sprawie ww. zażalenia w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocniania się wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że postępowanie z zażalenia J.B. należy do spraw szczególnie skomplikowanych, procedowanie jej wymaga zgromadzenia dokumentów sprzed około 70 lat. Ze względu na pojawiające się w sprawie nieścisłości i wątpliwości, organ zdecydował się przeprowadzić dodatkowe uzupełniające postępowanie dowodowe. Organ wysłał do Sądu Rejonowego w M., IV Wydziału Ksiąg Wieczystych pisma z dnia [...] sierpnia 2015 r., [...] sierpnia 2015 r., [...] września 2015 r. oraz [...] września 2015 r. O prowadzonym uzupełniającym postępowaniu dowodowym strona była informowana pismami wysłanymi do wiadomości pełnomocnika. Ponadto w połowie sierpnia 2015 r. podczas rozmowy telefonicznej, pracownik kancelarii pełnomocnika został poinformowany o stanie sprawy oraz przewidywanym terminie jej zakończenia uzależnionym od dokumentów, na które oczekiwano. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że J.B. oraz E.B. skierowali do Wojewody [...] wniosek z dnia [...] marca 2015 r. o stwierdzenie, iż nieruchomość stanowiąca własność J.B., położona w S. (powiat m.) o łącznej powierzchni [...] ha nie podpadała pod działanie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 4, poz. 17). Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku J.B. Zażalenie na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. wnieśli E.B. oraz J.B. Zażalenie E.B. zostało przekazane do odrębnego rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził niedopuszczalność zażalenia E.B. wskazując, że zaskarżone postanowienie dotyczy tylko J.B. Zdaniem Sądu I instancji zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a tym samym zobowiązanie organu do rozpoznania zażalenia skarżącego J.B. w określonym terminie. Poza sporem jest, iż organ nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu zażalenia skarżącego na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] . Zażalenie skarżącego wpłynęło do organu w dniu [...] kwietnia 2015 r. i od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Tymczasem, pomimo upływu ustawowego terminu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zakończył postępowania zainicjowanego opisanym zażaleniem i nie podjął rozstrzygnięcia, co stanowi o zasadności skargi na bezczynność organu. Z tego względu Sąd zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia zażalenia skarżącego na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przy czym, co istotne w sprawie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając zażalenie skarżącego powinien z przyczyn formalnych uchylić postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku J.B., bowiem należy wniosek z dnia [...] lipca 2015 r. o potwierdzenie niepodpadania wyżej opisanej nieruchomości pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej złożyli zarówno J.B. jak i E.B. Postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie mogło więc odnosić się jedynie do J.B., ale swoim rozstrzygnięciem winno było obejmować także drugiego wnioskodawcę – E.B. , która w ocenie Sądu miała także interes prawny w zaskarżeniu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 r. Sąd I instancji stwierdził, że choć istotnie rozpoznanie przez organ zażalenia skarżącego nastąpiło z naruszeniem terminów przewidzianych w k.p.a., to bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), jednakże dla uznania rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej "P.p.s.a."), nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy, o których mowa w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Przekroczenie tych terminów musi być znaczne, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżając wyrok w całości i podnosząc naruszenie przepisów postępowania, które miało istoty wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie w uzasadnieniu wyroku i nieodniesienie się do przyczyn opóźnienia niezależnych od organu, mimo, że jest to zagadnienie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem okresy opóźnień z przyczyn niezależnych od organu nie wliczają się do terminów załatwienia sprawy; 2) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, a co za tym idzie nieuwzględnienie okoliczności, że opóźnienie w załatwieniu sprawy jest spowodowane przyczynami niezależnymi od organu, co jest istotne bowiem okresu takiego opóźnienia nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy; 3) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez orzeczenie poza granicami danej sprawy, polegające na wskazaniu, że Minister powinien uchylić postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. z uwagi na to, że postanowienie to nie obejmowało E.B., podczas gdy rozstrzygana przez Sąd sprawa obejmuje swoim zakresem jedynie kwestie bezczynności Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w załatwieniu zażalenia J.B. na ww. postanowienie, - co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozostawał w bezczynności. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji całkowicie pominął art. 35 § 5 K.p.a. który stanowi, iż nie wlicza się do terminów załatwienia sprawy terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Analiza akt sprawy uwypukliła konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, a ostatnią informację niezbędną dla prawidłowego rozpoznania sprawy organ otrzymał [...] stycznia 2016 r., czyli na 9 dni przed rozprawą w przedmiocie rozpoznania sprawy ze skargi J.B. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przez Sąd I instancji. W zakresie naruszenia art. 134 P.p.s.a. wskazano, że nie można utożsamiać sprawy na bezczynność Ministra z merytorycznym rozpoznaniem wniosku J.B. w zakresie podpadania nieruchomości pod działania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nieuzasadnione jest stanowisko Sądu, że postanowienie organu I instancji nie mogło odnosić się jedynie do J.B. ale powinno obejmować też E.B., bowiem oboje złożyli wniosek inicjujący postępowanie przed Wojewodą. W ocenie skarżącego kasacyjnie żadne przepisy postępowania nie obligują do łącznego rozpoznania dwóch wniosków dotyczących tego samego przedmiotu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego nie występuje. Jednocześnie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie w całości lub części - por. wyr. NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 344/05 (niepubl.) oraz sygn. akt I OSK 345/05 (niepubl.). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjął trafne rozstrzygnięcie stwierdzające bezczynność organu, lecz na poparcie takiego stanowiska przedstawił częściowo błędne motywy, a zatem kwestionowany wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., to w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera: przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że wyrok ten zawiera wszystkie wymagane elementy. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego stwierdził, że w sprawie doszło do bezczynności organu. Sąd stwierdził bowiem, że organ przekroczył ustawowy termin do załatwienia sprawy i że przekroczenie to nie było znaczące. Wprawdzie Sąd I instancji nie odniósł się do argumentu organu, że opóźnienia w załatwieniu sprawy spowodowane były przyczynami niezależnymi, których nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy, to owe uchybienie nie uzasadniało wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego wyroku, gdyż nie jest to naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. uniemożliwiające kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku oraz jego uzasadnienia. Nierozprawienie się przez Sąd I instancji z tym argumentem nie może a limine prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem nie ma wątpliwości, co do motywów podjętego rozstrzygnięcia, a pozostawiony bez omówienia argument organu nie mógł wpłynąć na zmianę orzeczenia, bowiem stwierdzenie przez Sądu I instancji bezczynności, i że nie miała ona cech rażącego naruszenia prawa, odpowiada prawu. Artykuł 149 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy zobowiązuje do wydania w określonym terminie aktu. W orzecznictwie wskazuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie nie podjął on żadnych czynności w sprawie, lecz także wówczas, gdy prowadził postępowanie w sprawie i nie zakończył go wydaniem stosownej decyzji lub postanowienia. Według art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Wyrażany jest pogląd, że do okresów opóźnień powstałych z przyczyn niezależnych od organu można zaliczyć np. działanie sił przyrody, działania lub zaniechania innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. A. Matan (w) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX 2010, komentarz do art. 35 teza 10). Niewątpliwie okres korespondencji pomiędzy Ministrem a Sądem Rejonowym w M. można zaliczyć do terminów, których nie wlicza się do terminów do załatwienia sprawy. Zwrócić jednak należy uwagę, że pierwszą czynność w sprawie Minister podjął po przeszło dwóch miesiącach od daty wpływu zażalenia, czyli po przekroczeniu terminu do załatwienia sprawy. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych zażalenie J.B. wraz z aktami administracyjnymi wpłynęło do organu odwoławczego w dniu [...] maja 2015 r. i od tej daty zaczął bieg termin do załatwienia sprawy. Natomiast pierwszą czynnością w sprawie było sporządzenie notatki służbowej, opatrzonej datą [...] lipca 2015 r., zawierającej jedynie stwierdzenie, że sprawa wymaga odrębnego rozpoznania zażaleń J.B. i E.M.B. Wprawdzie wadliwie Sąd I instancji przyjął, że termin do załatwienia sprawy należało liczyć od dnia [...] kwietnia 2015 r., to jest od daty wpływu zażalenia do organu I instancji, a nie od daty wpływ zażalenia do organu odwoławczego, to ów błąd nie miał wpływ na poprawność oceny bezczynności organu, który jak już wspomniano, przekroczył termin do załatwienia sprawy. Niezależnie od tego przebieg postępowania przed organem odwoławczym stawia pod znakiem zapytania umiejętność organu w zakresie koncentracji materiału dowodowego. Liczna korespondencja z Sądem Rejonowym w M., jak wskazuje sam skarżący kasacyjnie w przeciągu przeszło 3 miesięcy wystosowano sześć pism do tego Sądu, może świadczyć o niewłaściwym przygotowaniu merytorycznym ze strony organu do rozpoznania sprawy polegającym na nieumiejętności zdefiniowania problemów prawnych i koncentracji materiału dowodowego. Skoro potrzebna była tak liczna korespondencja z Sądem Rejonowym w M. aby rozwiać wątpliwości co do kluczowego zagadnienia z punktu widzenia przedmiotu sporu, a mianowicie czy w odniesieniu do gruntów, których dotyczy wniosek J.B., dopuszczalne jest orzekanie w postępowaniu administracyjnym, to należało rozważyć uchylenie postanowienia organu I instancji i nakazać temu organowi przeprowadzenie postępowania administracyjnego, które zakończyłoby się wydaniem decyzji co do istoty albo wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na brak drogi administracyjnej. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a., poprzez orzeczenie poza granicami sprawy, polegające na wskazaniu, że Minister powinien uchylić postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. z uwagi na to, iż postanowienie to nie obejmowało E.B. Rację ma Minister twierdząc, że stanowisko Sądu I instancji wykracza poza zakres sprawy. W postępowaniu ze skargi na bezczynność organu zadaniem sądu administracyjnego jest ocena czy w sprawie doszło do bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie był upoważniony do wyrażania oceny co do sposobu załatwienia sprawy czy też rodzaju rozstrzygnięcia. Z tych względów rozpoznając sprawę organy pominą wypowiedzi Sądu I instancji w zakresie sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.