I OSK 1177/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia WSA del. Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 1 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej PKP S.A. w Warszawie Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2008r. sygn. akt I SA/Wa 193/08 w sprawie ze skargi PKP S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2007r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 193/08 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa z mocy prawa przez gminę. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy: Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę Świebodzice, nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w Świebodzicach, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podkreślił, że postępowanie wyjaśniające potwierdziło, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego. Organ pierwszej stwierdził także, że Polskie Koleje Państwowe S.A. nie mogą wywodzić, że przedsiębiorstwo państwowe dysponowało prawem zarządu jedynie z ogólnie obowiązującego aktu normatywnego, ani też z faktycznego posiadania lub władania nieruchomością. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez gminę własności opisanej nieruchomości. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy ma kwestia, czy skarżąca spółka uzyskała do przedmiotowej nieruchomości materialnoprawny tytuł prawny przed dniem 27 maja 1990 r. Ustalając tę kwestię organ wskazał, że mienie niemieckich kolei na obszarze tzw. Ziem Odzyskanych przeszło na własność Państwa z mocy prawa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17). Zgodnie z przepisami tej ustawy mienie to stało się mieniem ogólnonarodowym i jako takie mogło być dopiero wydzielone na potrzeby Polskich Kolei Państwowych przez właściwe organy w przewidzianym do tego trybie, a nie w sposób dorozumiany. Tryb przekazywania nieruchomości państwowych w zarząd regulowały przed 27 maja 1990 r. następujące akty prawne jako przepisy ogólne: ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), wcześniej ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159) oraz dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354). Organ odwoławczy podkreślił, że w świetle przywołanych regulacji ustanowienie prawa zarządu nie podlegało domniemaniu lub wywodzeniu bezpośrednio z ogólnie obowiązujących przepisów. W szczególności, zgodnie z art. 38 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skoro Polskim Kolejom Państwowym nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości to nieruchomość ta w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji w przedmiocie stwierdzenia nabycia własności przedmiotowej nieruchomości przez gminę jest prawidłowa. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Uznała, że organ drugiej instancji nie dokonał żadnych ustaleń na okoliczność objęcia przez skarżącego nieruchomości we władanie, nie wyjaśnił także statusu tego mienia, jego przeznaczenia, a także podstawy jego nabycia przez Polskie Koleje Państwowe. Powołując się na regulacje dotyczące Polskich Kolei Państwowych obowiązujące od 1926 r. strona skarżąca wywodziła z treści art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 43, poz. 321) istnienie prawa zarządu do spornej nieruchomości. Ponadto strona skarżąca zarzuciła pominięcie przez organ art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o Przedsiębiorstwie Państwowym Polskie Koleje Państwowe. W jej opinii organ rozpatrując sprawę nie zbadał, czy w stanie faktycznym sprawy występuje negatywna przesłanka komunalizacji. Zdaniem skarżącej spółki organy orzekające nie wzięły również pod uwagę, że skoro Polskie Koleje Państwowe dysponowały nieruchomością w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r., to nieruchomość ta stała się jej mieniem. Pominęły także okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość stanowi "infrastrukturę kolejową" w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 27 maja 2008 r., powołując się na dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (sprawy o sygn. akt: I OSK 1457/06; I OSK 1947/06; I OSK 1456/06 oraz I OSK 187/07) wyjaśnił, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić tylko podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. W ocenie Sądu, pojęcie "należące do", użyte w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Faktyczne władanie przez inny podmiot nie stanowi zaś negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja komunalizacyjna miała charakter deklaratoryjny, czyli potwierdzała jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Zdaniem Sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Sąd podkreślił, że z mocy art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja o oddaniu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa o nabyciu nieruchomości. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnienia zarządu nie można domniemywać (np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, LEX nr 47368, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, LEX nr 194864). Sąd podkreślił, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r., nr 2, poz. 27). Zdaniem Sądu ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że Polskie Koleje Państwowe nie legitymowały się na dzień 27 maja 1990 r. (tj. dzień, z którym ustawa komunalizacyjna wiąże przejście prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy na właściwe gminy) tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. W tej sytuacji, Sąd uznał, że organy orzekające prawidłowo ustaliły, iż została spełniona materialnoprawna przesłanka komunalizacji, ponieważ objęta decyzją komunalizacyjną nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Sąd podkreślił, że władanie nieruchomością przez Polskie Koleje Państwowe - a więc określony stan faktyczny - nie ma żadnego wpływu na dopuszczalność komunalizacji. Taką przeszkodą w przedmiotowej sprawie byłoby jedynie istnienie w obrocie prawnym decyzji o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w zarząd. Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) naruszenie art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że sporna nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji, gdy z wyżej wymienionego przepisów wynika, iż strona skarżąca została powołana do wykonywania zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, co nakazuje przyjęcie, iż komunalizacja mienia Polskich Kolei Państwowych jest niedopuszczalna, 3) naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312) oraz dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 51, poz. 295) oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969, Nr 22, poz. 159). poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości państwowych, 4) naruszenie art. 16 oraz art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, że przedmiotowa nieruchomość stanowi część wyodrębnionego mienia ogólnonarodowego, wyłączonego spod komunalizacji, 5) naruszenie art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, strona skarżąca wniosła o zmianę wyroku sądu pierwszej instancji poprzez uchylenie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2007 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. (w skardze kasacyjnej błędnie podano datę [...] czerwca 2006 r.). W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że przedmiotowa nieruchomość nie może podlegać komunalizacji, ponieważ podlega wyłączeniu z mocy prawa, gdyż w dniu 27 maja 1990 r. nie należała ona do terytorialnych organów administracji państwowej. W tych okolicznościach brak jest przesłanek, które wskazywałyby na możliwość komunalizacji przedmiotowej nieruchomości ex lege. Przedmiotowe mienie jako służące Polskim Kolejom Państwowym przy wykonywaniu zadań statutowych komunalizacji nie podlega, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonały nieprawidłowej identyfikacji własności mienia Skarbu Państwa. Strona skarżąca swoje prawa do przedmiotowej nieruchomości wywodzi z przedwojennej jeszcze regulacji prawnej, a mianowicie z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Z treści zaś tego aktu prawnego wynika jednoznacznie i bezsprzecznie, że przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe prowadząc eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotąd przez Ministerstwo Komunikacji, obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Zgodnie bowiem z art. 4 rozporządzenia przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Jak wskazuje jednocześnie art. 6 rozporządzenia cały majątek oddany Polskim Kolejom Państwowym w myśl art.4 zostaje wyodrębniony z ogólnego majątku Skarbu Państwa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w sposób nieuzasadniony organy pominęły także obowiązujące w Polsce powojennej regulacje prawne dotyczące mienia poniemieckiego oddanego przedsiębiorstwu państwowemu Polskie Koleje Państwowe w związku z prowadzoną eksploatacją linii kolejowej, a przedmiotowe działki stanowiły w latach powojennych wyodrębnioną z ogólnego majątku Skarbu Państwa część nieruchomości związanych funkcjonalnie z infrastrukturą kolejową. Strona skarżąca podkreśliła, że nieruchomości linii kolejowych poniemieckich przejęły koleje polskie w strukturze istniejących podziałów nieruchomości, stąd też poprawnym jest wnioskowanie, iż koleje polskie objęły w tym czasie wydzielone części mienia ogólnonarodowego, przy obowiązującym wówczas akcie normatywnym. Powołując się na treść dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, ustawę z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych, rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. oraz art. 16 ust. 1, 2, 3 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, strona skarżąca stanęła na stanowisku, że na podstawie tych przepisów prawa nastąpiło objęcie przez przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" w zarząd linii kolejowych oraz całego majątku ruchomego zarządzanego dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji (któremu to organowi na mocy dekretu PKWN z 1 grudnia 1944 r. powierzono administrowanie majątkiem poniemieckim w zakresie jego kompetencji). Fakt ten jest zdaniem autora skargi kasacyjnej istotny wobec stanowiska Sądu pierwszej instancji, że brak jest wykazania przez Polskie Koleje Państwowe S.A. decyzji o oddaniu spornego mienia w zarząd, co wyłączałoby jego komunalizację. Wskazuje bowiem, że do wykazania tytułu prawnego przez Polskie Koleje Państwowe wystarczającym jest wykazanie, iż określone mienie pozostaje w dyspozycji Spółki i jest przewidziane na eksploatację infrastruktury kolejowej. Ponadto dla przedmiotowej sprawy istotnym jest, zdaniem strony skarżącej, fakt, że na mocy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 4 listopada 1944 r. o militaryzacji Polskich Kolei Państwowych zarządzanie kolejami po ich zmilitaryzowaniu przeszło na Naczelnego Dowódcę Wojska Polskiego lub na upoważnione przez niego osoby. Dekret ten obowiązywał do 20 lipca 1949 r. W okresie, gdy kolej była zmilitaryzowana, podlegała innym zasadom zarządzania. Mogły być wydawane polecenia kierowane do zmilitaryzowanej jednostki, a zatem mogły mieć charakter mniej sformalizowany. Reasumując autor skargi kasacyjnej stanął na stanowisku, że w świetle powołanych regulacji prawnych wyrok Sądu pierwszej instancji utrzymujący w mocy decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej przyznającą zainteresowanej gminie prawo własności nieruchomości służącej podporządkowanemu Ministrowi Komunikacji przedsiębiorstwu państwowemu Polskie Koleje Państwowe w dniu 27 maja 1990 r. i w dniu 5 grudnia 1990 r. należy uznać za wadliwy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, uznała zawarte w niej zarzuty za całkowicie bezzasadne i wniosła o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza zatem strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, że nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu. Naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. Błędna wykładnia przepisu prawa ma miejsce wówczas, gdy sąd dokonuje niewłaściwej jego interpretacji, czyli takiej, która nie odpowiada żadnej z dopuszczalnych reguł wykładni prawa. Z kolei niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa może polegać na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji. W rozpoznawanej sprawie, wobec treści zarzutów zawartych w złożonej skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 193/08 przepisów prawa materialnego, co do których podniesiono w skardze kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A zarzut ich naruszenia. Dokonując tej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopuścił się ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji komunalizacyjnej stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 101, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z mocy prawa mieniem właściwych gmin, z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r., jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Z przepisu tego wynika, że zadaniem organu właściwego do wydania decyzji o komunalizacji jest ustalenie, czy mienie, o nabycie którego ubiega się gmina, jest mieniem ogólnonarodowym (państwowym), należy do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a jeżeli tak, to czy nie zachodzi przeszkoda do komunalizacji, bowiem jest to mienie, o którym mowa w art. 11 tej ustawy. Z kolei podmiot, który uważałby, że istnieje przeszkoda do komunalizacji, uczestnicząc w postępowaniu powinien wskazać i udokumentować tę przeszkodę. Rozpatrując zatem w świetle treści przywołanego przepisu prawa postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że sporna nieruchomość stanowi mienie Gminy Świebodzice w sytuacji, gdy nie miał on zastosowania albowiem w rzeczywistości przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie Polskich Kolei Państwowych S.A., Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał bowiem właściwej wykładni i prawidłowo zastosował przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było bowiem ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe dysponowało tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, czy też władanie nieruchomością przez to przedsiębiorstwo było jedynie władztwem faktycznym. Z dokumentów złożonych do akt sprawy jednoznacznie wynika, że przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie legitymowało się na dzień 27 maja 1990 r. tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. W szczególności nie dysponowało prawem zarządu w formie przewidzianej w obowiązujących na dzień 27 maja 1990 r. przepisach, co w sposób szczegółowy przedstawił Sąd pierwszej instancji, przywołując stosowne przepisy. Podzielić zatem należy stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w okolicznościach niniejszej sprawy prawnorzeczowy tytuł przedsiębiorstwa państwowego Polskich Kolei Państwowych co do przedmiotowej nieruchomości nie wynika ani z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego, ani też z konkretnych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Jeżeli natomiast określone mienie ogólnonarodowe należało do przedsiębiorstwa państwowego w sensie faktycznym, a nie prawnym - gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia - to mienie takie podlegało komunalizacji ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Odpowiadało to bowiem ustrojowej przesłance wymienionej w tymże przepisie (mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej). W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że użyte w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Faktyczne władanie mieniem przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie przepisu przywołanej ustawy komunalizacyjnej następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt I SA 1342/99, niepubl; z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05, Lex nr 194864; z dnia 16 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 583/05, Lex nr 198195, z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. I OSK 156/08, niepubl.). Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego niezastosowania art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138, ze zm.) należy stwierdzić, że ogólnikowość powołanej przez autora skargi kasacyjnej podstawy (art. 16 tej ustawy składa się z 4 ustępów, a w skardze kasacyjnej nie wskazano, który z nich został naruszony), uniemożliwia sprawdzenie zasadności tej podstawy. Tym samym zwalnia to Naczelny Sąd Administracyjny od podejmowania próby skontrolowania wymienionego zarzutu, bowiem Sąd w postępowaniu kasacyjnym nie jest uprawniony do przypisywania wnoszącemu skargę kasacyjną zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej. Niezależnie od powyższego, w kontekście jedynie wywodów uzasadnienia skargi kasacyjnej oraz przywołania w zarzutach skargi kasacyjnej treści art. 50 (w skardze kasacyjnej błędnie powołano art. 51) ustawy dnia 27 kwietnia 1989 r., zwrócić można uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1947/06; z dnia 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1456/06 i sygn. akt I OSK 1457/06; z 18 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1884/06, a także z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 187/07 - niepubl.) wyraził pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości. Mogły one stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Sama ustawa nie mogła zatem być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu do spornej nieruchomości. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że skarżąca spółka ma możliwość dokumentowania w zewnętrznym obrocie prawnym tytułu prawnego do oznaczonego co do tożsamości mienia, którym dysponuje, poprzez ogólne powołanie się na przepisy aktów normatywnych określających status prawny tego przedsiębiorstwa. Dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są tożsame z pojęciem "należy do", które wskazuje na aspekt prawnorzeczowy (por. m.in. wyroki NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1259/05, I OSK 1457/06, I OSK 1947/06 i I OSK 187/07). Oznacza to, że również dalsze, zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarzuty formułowane na tle kolejnych uregulowań, dotyczących Polskich Kolei Państwowych, czy też przejęcia na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, jak również militaryzacji Polskich Kolei Państwowych, nie mogą mieć znaczenia prawnego, o ile właśnie Polskie Koleje Państwowe nie wykażą negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości, a przesłanką taką może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący temu przedsiębiorstwu do przedmiotowej, indywidualnie oznaczonej nieruchomości (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2007 r. sygn. akt: I OSK 1456/06). Przywołane w skardze kasacyjnej przepisy dotyczące przedsiębiorstwa państwowym Polskie Koleje Państwowe, jako akty o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym, nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości i nie mogą stanowić substytutu aktu o charakterze indywidualnym, dotyczącym nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. W okolicznościach tej sprawy tytułu takiego nie można również wyprowadzić z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (obszerne rozważania na ten temat w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2000 r. sygn. akt I OSK 1259/05). Wskazać również należy, że trafne jest stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że w sprawie nie znajdują zastosowania uregulowania rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", skoro teren, na którym położona jest sporna nieruchomość, w dniu wejścia w życie tego rozporządzenia (28 września 1926 r.), stanowił teren Rzeszy Niemieckiej, a zatem nie był objęty prawodawstwem II Rzeczpospolitej (fakt historyczny znany Sądowi z urzędu nie wymagający przeprowadzenia dowodu). Za niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych w związku z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że Polskie Koleje Państwowe nie posiadają tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu w sytuacji, gdy z analizy ww. przepisów wynika, że przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe zostało powołane do wykonywania m.in. zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nie mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Należy wziąć pod uwagę, że wyłączenie z komunalizacji z mocy prawa, o jakim mowa w art. 11 ust. 1, dotyczy składników mienia Skarbu Państwa, o których mowa w art. 5 ust. 1-3, a więc konkretnie oznaczonych składników będących przedmiotem toczącego się postępowania komunalizacyjnego w trybie art. 5 ust. 1-3 ustawy, których szczególny charakter określony w art. 11 ust. 1 pkt 1-3 przesądza o wyłączeniu z komunalizacji. W dotychczasowym orzecznictwie jednoznacznie został ukształtowany pogląd, że użyty w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyraz "służyły" oznacza stan faktyczny, gdy sposób korzystania z mienia łączy się z wykonywaniem zadań publicznych faktycznie i bezpośrednio (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA 2159/97, z dnia 30 marca 1999 r. sygn. akt I SA 777/98 - niepublikowane, a także z dnia 30 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1683/97, publ. Lex nr 45082). Przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 nie może więc mieć zastosowania do mienia, o jakim mowa w ogólnej normie art. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" w dniu 27 maja 1990 r. Możliwość zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. musi być badana w odniesieniu do konkretnej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania komunalizacyjnego. Z akt sprawy nie wynika, by sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. faktycznie służyła realizacji celów z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa; nie ma także o tym żadnej wzmianki w pismach strony. Brak jest zatem podstaw do rozważań, czy zachodzi w jej przypadku negatywna przesłanka komunalizacji określona w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przedstawiona powyżej argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została rozpatrzona merytorycznie pod kątem zasadności komunalizacji spornej nieruchomości i ocena legalności rozstrzygnięcia administracyjnego w tym zakresie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w takiej sytuacji zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.