I OSK 1181/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego D.M. po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 922/16 w sprawie ze skargi E.B. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Miasta B. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 922/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.B. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] Wojewoda [...], dalej jako "Wojewoda", stwierdził nabycie przez Gminę B., dalej jako "Gmina", z mocy prawa, z dniem [...] maja 1990 r., prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w B., w obrębie ewidencyjnym P., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej Nr [...]. Pismem z dnia 25 sierpnia 2015 r. E.B. zwrócił się do Wojewody z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją Wojewody z dnia [...] sierpnia 2013 r., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", jednocześnie informując, że dowiedział się o wydaniu ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. w dniu [...] lipca 2015 r. wskutek doręczenia mu pozwu Gminy w sprawie [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że E.B. jest właścicielem pawilonu, znajdującego się na działce nr [...] oraz że przysługuje mu na podstawie art. 231 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. 2014 poz. 121 ze zm.), dalej jako "k.c." roszczenie o przeniesienie własności gruntu znajdującego się pod budynkiem, co uzasadnia uznanie go za stronę postępowania komunalizacyjnego. Wnioskodawca podkreślił również, że działka nr [...] nie spełniała przesłanki do jej komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej jako "przepisy wprowadzające", gdyż przed dniem [...] maja 1990 r. nie należała ani do Miejskiej Rady Narodowej w B ani do Prezydenta B. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] Wojewoda odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją własną z dnia [...] sierpnia 2013 r., stwierdzając że jakkolwiek wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie określonym w 148 k.p.a., to jednak wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, dalej jako "Komisja", utrzymała ww. postanowienie wojewody w mocy podtrzymując argumentację organu I instancji. Organ ten wyjaśnił, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji publicznej bada, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. lub art. 145b § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione w terminie i przez podmiot, któremu przysługuje przymiot strony postępowania. Wskazał, że pojęcie "strony postępowania" zostało zdefiniowane w art. 28 k.p.a. Dalej Komisja wyjaśniła, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, wyjątkowo zaś inny podmiot, gdy wykaże, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości, który wykluczałby uznanie, że w dniu [...] maja 1990 r. prawo własności należało do Skarbu Państwa. Komisja ustaliła, iż wnioskodawca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], ujawnionej w księdze wieczystej Nr [...] oraz że przysługuje mu prawo własności do pawilonu zlokalizowanego na ww. działkach. Z wyrysu z mapy ewidencyjnej wynika, że pawilon jest usytuowany na działce nr [...] i wykracza poza jej granice, tj. wkracza częściowo w granice skomunalizowanej działki nr [...]. Powołując się na wyrażoną w art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych oraz treść art. 231 § 1 Kodeksu cywilnego, Komisja wskazała, że spory o prawo własności należą do spraw cywilnych a ich rozstrzyganiem zajmują się sądy powszechne zaś komunalizacja nie narusza praw osób trzecich. Skargę na powyższe postanowienie złożył E.B., zarzucając Komisji naruszenie art. 149 § 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny, dalej również jako "WSA", wskazał, że nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Sąd I instancji zaznaczył, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie "wznowieniowe", a jego podstawę prawną stanowi przepis art. 149 § 3 k.p.a. Sąd ten wskazał także na treść art. 147 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 145a i art. 145b k.p.a. Podkreślił także, że zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji winien je wszcząć i dopiero wówczas gdy ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony u wnioskodawcy. Dalej WSA wskazał, iż w niniejszej sprawie organ prawidłowo ocenił, że w sposób oczywisty wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w domaganiu się rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją komunalizacyjną. Sąd I instancji wskazał, że decyzja objęta wnioskiem o wznowienie postępowania została wydana na podstawie Przepisów wprowadzających. WSA podkreślił, że jak prawidłowo zauważył organ orzekający w sprawie, dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan faktyczny istniejący w dacie następującej z mocy prawa komunalizacji, tj. w dniu [...] maja 1990 r. Stroną prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 przepisów wprowadzających postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem [...] maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest, poza daną gminą, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu. Z tego względu, stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Jednakże WSA zaznaczył, że skarżący w żadnej mierze nie twierdzi, że ma jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości objętej komunalizacją. Wskazywał on jedynie, że przysługują mu stosowne roszczenia do przedmiotowej nieruchomości, które mogą być jednak realizowane jedynie na drodze sądowej. Według WSA, jakkolwiek zasadą jest, że pierwszej fazie postępowania wznowieniowego organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw, to w okolicznościach niniejszej sprawy odmowa wszczęcia postępowania postanowieniem z powodu oczywistego braku przymiotu strony po stronie skarżącego, nie narusza prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Sąd ten podkreślił, że co do zasady przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a., a jeśli nie, to organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji winien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a. WSA zaznaczył, że przyjmuje się, iż w przypadku wskazania przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący wniosek nie bada, czy wnioskodawca istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, bo kwestia ta powinna być przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Z drugiej jednak strony, jak ewidentnie wynika z treści art. 147 zdanie drugie k.p.a. - wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony. Wobec powyższego WSA uznał, iż skoro w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie twierdzi aby posiadał jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości objętej komunalizacją a jedynie twierdzi, że nie wie przeciwko komu ma skierować swoje żądania, choć nieruchomość ma urządzoną księgę wieczystą a właścicielem jest podmiot publicznoprawny, to zaskarżone postanowienie, pomimo pewnej wadliwości procesowej, w istocie nie narusza prawa, gdyż w żadnej mierze nie narusza praw strony skarżącej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył E.B., zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. W zakresie podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 4 przepisów wprowadzających w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że samoistnemu posiadaczowi, któremu mogą przysługiwać roszczenia z art. 231 k.c. do gruntu, będącego przedmiotem komunalizacji nie przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym komunalizacji tej nieruchomości, jeżeli od wyniku tego postępowania zależy zakres albo byt jego roszczeń. W zakresie podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 3 i art. 28 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonych postanowień zapadłych z obrazą art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 3 i art. 28 k.p.a. i uznanie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w postępowaniu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie zaskarżonych postanowień w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wynik postępowania komunalizacyjnego przesądza o tym, czy roszczenie z art. 231 k.c. o ustanowienie użytkowania wieczystego będzie przysługiwać skarżącemu, czy też skarżący zostanie takiego roszczenia pozbawiony. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie obliguje organ do zbadania, czy łącznie zachodzą formalne przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) tj. ustalenia, czy: 1.decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, jest ostateczna, 2. podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., 3. żądanie wznowienia postępowania oparte jest na powołaniu wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145 a k.pa. lub 145b k.p.a. przyczyn wznowienia. Wystąpienie łącznie wszystkich wymienionych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), natomiast ich brak obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Czynności podjęte przez organ z urzędu przed wydaniem takiego postanowienia nie są czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny - vide wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., I OSK 1390/06, ONSA WSA 2008, Nr 6, poz. 91; OSP 2009, z. 11, poz. 118). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Rozstrzygnięcie odmawiające wznowienia postępowania wydaje się wtedy, gdy we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego można jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją podstawy wznowienia. Z żądaniem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może wystąpić tylko podmiot, który nie brał udziału w sprawie, a przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu zakończonym decyzją, którego dotyczy żądanie wznowienia postępowania. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń powinna następować, co do zasady, w kolejnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Zatem jedynie wówczas gdy w świetle twierdzeń wnoszącego o wznowienie postępowania administracyjnego oraz ustaleń organu w sposób ewidentny, niebudzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. może wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Rozważenia wymagało zatem czy stanowisko organów, zaakceptowane przez Sąd I instancji, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym, jest uzasadnione. O tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przedmiocie istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne wskazując, że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, Lex nr 1121192). Według judykatury, stronami postępowania komunalizacyjnego prowadzonego w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., są Skarb Państwa oraz właściwa gmina, a także podmiot wykazujący, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa w dniu [...] maja 1990 r. przysługiwał tytuł własności do mienia stanowiącego przedmiot komunalizacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 770/06, https://cbois.nsa.gov.pl/). To jednak na stronie wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej spoczywa obowiązek wykazania posiadania tytułu prawnego do spornego mienia. Tylko bowiem tytuł prawny - chroniony prawem materialnym - oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy z dniem [...] maja 1990 r., potwierdzany decyzją komunalizacyjną, wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 p.w.s.t. Jakkolwiek bowiem nowy stan własnościowy powstał w dniu [...] maja 1990 r. z mocy samego prawa, to jednak deklaratoryjna decyzja wojewody wydana w trybie wskazanych przepisów prawa, stanowi wyłączny dowód ukształtowania tego stanu prawnego. Dopiero więc, gdy decyzja ta stanie się ostateczna, gmina może skutecznie powoływać się na przysługujące jej prawo własności do danej nieruchomości, w tym także - jako właściciel - może kształtować sytuację prawną innych podmiotów, którym przysługują prawa do tej nieruchomości (patrz m.in. wyroki NSA: z dnia 29 września 1998 r., sygn. akt I SA 57/98; z dnia 8 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 927/04; z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt I OSK 450/07, z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 916/09, z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1585/10, z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 511/11 i I OSK 512/11, z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 495/15, wszystkie zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). W świetle okoliczności sprawy zgodzić się należy ze stanowiskiem organów i Sądu I instancji, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Ponadto stwierdzenie tej okoliczności w realiach rozpoznawanej sprawy było na tyle oczywiste, że wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania komunalizacyjnego, należało uznać za dopuszczalne. W sprawie jest bowiem niewątpliwe, że na dzień [...] maja 1990 r. skarżący nie legitymował się żadnym tytułem prawnym do gruntu, który był przedmiotem komunalizacji. Wywodzenie roszczenia o przeniesienie prawa własności w związku z zajęciem gruntu pod obiekt budowlany, na podstawie art. 231 § 1 k.c., nie dowodzi bowiem tytułu prawnego do gruntu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Miasta B. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego jako nieznajdujący oparcia w przepisach ustawy.