I OSK 1222/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1848/23 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 17 lipca 2023 r., nr KO-700/4103/411/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 13 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1848/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.S. (dalej również: "wnioskujący", "strona", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku (dalej również: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium") z 17 lipca 2023 r., nr KO-700/4103/411/23, utrzymującą w mocy akt Prezydenta Miasta Płocka (dalej: "organ I instancji", "Prezydent") z 5 kwietnia 2023 r., nr DŚR.4014.000692.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem – J.S. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M.S. kwestionując go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa"), zarzucając naruszenie: 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.; dalej: "uśr", "ustawa"), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia, oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy; 2. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a uśr, poprzez jego błędną wykładnię skutkujące uznaniem, że dla istnienia związku przyczynowego konieczne jest wykazanie, że rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła w związku z pogorszeniem się stanu zdrowia niepełnosprawnego i że zdarzenia te pozostawały w związku czasowym ze sobą, co z kolei doprowadziło do błędnego uznania, że w spawie nie występuje związek przyczynowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, podczas gdy poprawna wykładnia tego przepisu nakazuje ustalić, czy na dzień złożenia wniosku zakres opieki sprawowanej przez stronę skarżącą był na tyle szeroki, że obiektywnie uniemożliwiał jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Na podstawie art. 174 pkt 2 uśr, naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.: 1. art. 135 ppsa, poprzez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa oraz uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa; 2. art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z art. 7 i 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "kpa"), bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody. Podnosząc jak powyżej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ppsa; alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W środku zaskarżenia zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wskazanych wyżej zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia. Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami środka zaskarżenia, wyznaczonymi wskazanymi w nim podstawami: naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, uznać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w analizowanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy opieką sprawowaną przez skarżącego nad niepełnosprawnym ojcem a koniecznością rezygnacji lub niepodejmowania przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Kwestionowany jest również zakres sprawowanych czynności opiekuńczych, który w ocenie SKO pozwala na podjęcie przez opiekuna zatrudnienia. Orzekające w sprawie organy oraz Sąd I instancji uznały, że podopieczny – legitymujący się wydanym na stałe orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – pozostaje względnie samodzielny, a wymiar czynności wykonywanych przez skarżącego pozwala mu na aktywność zawodową, choćby w niepełnym wymiarze czasu. W sprawie odnotowano, że strona aktualnie jest osobą bezrobotną. Ostatnio pracował w październiku 2021 r. – na zasadach stażu z urzędu pracy w firmie ArtzBud (okres 6 miesięcy). Następnie uzyskał tam umowę o pracę na czas określony – w wymiarze połowy etatu (w lipcu 2022 r. umowa wygasła). Po zakończeniu zatrudnienia skarżący otrzymał propozycję jej przedłużenia na analogicznych warunkach. Z możliwości tej nie skorzystał, wskazując, na różnicę w realnym czasie świadczenia pracy (10 godzin), gdy wymiar zatrudnienia opiewał na pół etatu. Pracodawca nie wyraził zgody na zatrudnienie go w warunkach pełnego wymiaru czasu pracy, do czego strona wyraziła gotowość. Wnioskujący podał również, że odmowa kontynuowania przez niego poprzedniego zatrudnienia powodowana była głównie pogorszeniem stanu zdrowia ojca, który wymagał większej niż dotychczas opieki. Dodatkowo z akt sprawy wynika, że wnioskujący ma trudności z zatrudnieniem, z uwagi na wykonywanie kary ograniczenia wolności w postaci obowiązku wykonywania nieodpłatnej, kontrolowanej pracy na cele społeczne (40 godzin miesięcznie przez 20 kolejnych miesięcy – na 14 czerwca 2023 r. odbył 18 miesięcy kary – protokół zeznań przed SKO). W powyższej sytuacji Sąd Wojewódzki uznał, że strona ma możliwość pogodzenia pracy ze świadczeniem pomocy niepełnosprawnemu, a bierność zawodowa pozostaje bez związku ze sprawowaną opieką. Na wstępie przypomnieć wypada, że stosownie do art. art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny konieczne jest łączne zaktualizowanie się trzech przesłanek: 1.) istnienie obowiązku alimentacyjnego; 2.) rezygnacja przez wnioskującego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki; oraz 3.) legitymowanie się przez podopiecznego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Bez wątpienia więc - brak któregokolwiek z ww. elementów skutkował będzie decyzją odmowną w przedmiocie ustalenia prawa do objętego wnioskiem typu wsparcia. Poza sporem w sprawie pozostaje, że skarżący – jako syn niepełnosprawnego –jest osobą na której ciąży obowiązek alimentacyjny, oraz że podlegający opiece legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżący mieszka z chorym ojcem, matka nie żyje, a siostra mieszka i pracuje za granicą. Ojciec korzysta 17 godz. na dobę z kondensatora tlenu, przyjmuje duże ilości leków, które trzeba mu dawkować. Strona sprząta mieszkanie, przygotowuje posiłki, pomaga ojcu przy kąpieli, robi zakupy, opłaty, wykupuje leki, gdyż ojciec ma problemy z poruszaniem się i wychodzi z domu tylko wtedy, gdy musi jechać do szpitala. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – mimo, że jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – nie sprowadza się wyłącznie do ustalenia i zestawienia daty rezygnacji z zatrudnienia z faktem podjęcia opieki nad osobą niepełnosprawną. Zgodnie z aktualną i utrwaloną już linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, związku o którym mowa upatrywać należy również, w stwierdzonym w toku badania sprawy, braku możliwości podjęcia zarobkowania wobec konieczności sprawowania opieki. W tej sytuacji przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu aktywności zawodowej jest zakres i wymiar, niezbędnych dla prawidłowego i godnego funkcjonowania niepełnosprawnego w życiu codziennym, czynności opiekuńczych. Istnienie tego typu związku powoduje zaś, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć, bądź jej kontynuować w związku z opieką (vide np. wyroki NSA: z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22; z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22; z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22; z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20; z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 584/22; z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23; czy z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2648/23). Zaprzestanie (bądź niepodejmowanie) zatrudnienia musi więc pozostawać w ścisłym, bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym ze sprawowaną opieką i dopiero brak takiej zależności wyłącza możliwość przyznania opisywanej formy wsparcia (vide np. wyroki NSA: z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22; z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23; z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2648/23). Zatem o aktualizacji przesłanki zaprzestania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, uprawniającej do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego można mówić, gdy na datę wydawania przez organ decyzji, wymiar i charakter czynności opiekuńczych obiektywnie wyklucza ich wykonywanie przy jednoczesnym kontynuowaniu (bądź podjęciu) zatrudnienia. Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy zauważyć należy, że z niezakwestionowanych przez skarżącego ustaleń organów wynika, że jego ojciec samodzielnie się porusza, spożywa posiłki, korzysta z toalety – większość czynności jest więc w stanie wykonać samodzielnie. Skarżący przygotowuje ojcu leki i posiłki, sprząta, robi zakupy, pranie, przygotowuje ubrania, które ten zakłada samodzielnie, pomaga w czynnościach higienicznych (głównie w kąpieli i goleniu). Opieka sprawowana jest cały dzień, w nocy ojciec podłączony jest do koncentratora tlenu i może bezpiecznie spać, nie wymaga wtedy opieki. Ustalenia te potwierdza dodatkowo oświadczenie strony, zawarte w protokole z 14 czerwca 2023 r., sporządzonym w sprawie przez SKO, gdzie skarżący podał, że mogłaby pracować "(...) nawet 10 godzin, ale chciałbym, aby umowa była na pełen etat". Powyższe wskazuje po pierwsze: na obiektywnie wysoki poziom samodzielności ojca strony w codziennych czynnościach samoobsługowych, po drugie zaś: podważa konieczność opieki w wymiarze godzin uniemożliwiającym podjęcie aktywności zarobkowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno orzekające w sprawie organy, jak i Sąd I instancji prawidłowo uznały, że zakres i charakter ww. czynności nie wykazuje związku przyczynowo-skutkowego, objętego dyspozycją art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. Trudno również w tej sytuacji wiązać zaprzestanie (czy niepodejmowanie zatrudnienia) przez skarżącego jedynie z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem (treść oświadczenia z 14 czerwca 2023 r.). Podane powyżej czynności, mogą być bowiem wykonywane przy prawidłowej i nieskomplikowanej organizacji czasu, w sposób niekolidujący z zatrudnieniem. Nie powodują one tym samym stanu, w którym ich wykonywanie skutkować będzie koniecznością ustania aktywności zawodowej opiekuna, czy też odstąpieniem od prób jej podjęcia. Skarżący w żaden sposób nie wykazał, że stan podopiecznego pogorszył się w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o ustalenie prawa do wnioskowanej formy wsparcia, a przy tym w stopniu powodującym zwiększenie intensywności opieki, a jednocześnie wykluczającym podjęcie pracy zarobkowej. Dodatkowo jak sam twierdzi, gdyby otrzymał propozycję zawarcia umowy opiewającej na większy wymiar godzin, podjąłby pracę – tak więc sam potwierdza, że przyczyną braku aktywności zawodowej nie jest opieka nad niepełnosprawnym, a jedynie otrzymanie korzystniejszej formy zatrudnienia (na pełen etat). Zatem również ta okoliczność uprawnia do stwierdzenia, że w sprawie nie wystąpił wymagany związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zaprzestaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną nad niepełnosprawnym członkiem rodziny opieką. Odnosząc się do podnoszonego w środku zaskarżenia i wspomnianej przez Sąd wojewódzki oceny możliwości sprawowania potencjalnej opieki nad ojcem przez siostrę strony, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że kwestia ta pozostaje poza zakresem analizowanej sprawy. Ugruntowane już orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraża stanowisko, że organy, procedując wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zobowiązane są i upoważnione do podejmowania ustaleń faktycznych jedynie w zakresie spełnienia przesłanek z art. 17 uśr przez stronę świadczenia żądającą. Nie mogą one więc poddawać ocenie potencjalnych, pozostających poza granicami sprawy możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym przez innych (nie występujących z wnioskiem) członków rodziny. Niedopuszczalnym jest bowiem wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych, negatywnych przesłanek ustalenia prawa do pomocy na gruncie uśr (vide np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 sierpnia 2023 r., akt I OSK 1661/22; z 12 grudnia 2023 r., I OSK 2057/22; z 6 lutego 2024 r., I OSK 157/23; czy z 29 maja 2024 r., I OSK 1662/23). W tym zakresie stanowisko organów i WSA – choć nie wyrażone bezpośrednio, jako jedyna przyczyna odmowy przyznania świadczenia – było błędne. Przyczyną odmowy przyznania świadczenia nie może być więc – w sytuacji gdy z wnioskiem występuje syn podopiecznego – posiadanie przez osobę podlegającą opiece córki, w równym stopniu co wnioskodawca, obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym. Mając powyższe na uwadze, za pozbawione podstaw Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, art. 17 ust. 1a uśr (wskazując przy tym, że art. 17 ust. 1a uśr podzielony jest na jednostki redakcyjne: pkt 1 do 3, które odzwierciedlają konieczność łącznego wypełnienia przez wnioskującego wyszczególnionych w nich, różnych warunków – autor skargi kasacyjnej nie wskazuje zaś, którego z ww. punktów środek zaskarżenia dotyczy, co następczo wyłącza obowiązek szerszej oceny tak sformułowanego naruszenia przez Sąd kasacyjny). Brak jest również podstaw dla uznania zasadności zarzutów naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr i art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Ocena materiału dowodowego dokonana przez orzekające w sprawie organy, następnie zaakceptowana przez WSA jest logiczna i zgodna z zasadami doświadczenia życiowego. Jako taka nie wykracza zatem poza dozwolone ramy i nie nosi cech dowolności. Brak jest także podstaw do uznania, że związek ten został określony przez organy na moment zaprzestania przez skarżącego zatrudnienia. Zebrane materiały dowodowe, a zwłaszcza: uzupełniające wysłuchanie wnioskodawcy 14 czerwca 2023 r. (przeprowadzone przez SKO na mocy art. 136 § 1 kpa), oraz wywiad środowiskowy z 30 marca 2023 r., wskazują, że ocenie i analizie poddano aktualną, nie zaś historyczną sytuację skarżącego i niepełnosprawnego. Zauważyć przy tym należy, że autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, powinien był wykazać jego zasadność przez wskazanie, w jaki sposób uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 § 2 ppsa). Argumentacji w tym zakresie brak jest jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które w zakresie wspomnianego zarzutu naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa ogranicza się zasadniczo wyłącznie do jego postawienia. i zacytowania orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Powyższe zaś nie jest wystarczające do wykazania i konkretyzacji ewentualnego uchybienia, nie skutkuje przy tym w żadnym razie automatycznym uznaniem dowolności przyjętej w sprawie oceny materiału dowodowego. Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł znaleźć również zarzut naruszenia art. 135 ppsa. Zgodnie z tym przepisem, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zatem przepis ten jest nieadekwatny do uchybienia wskazanego przez autora skargi kasacyjnej, mającego polegać na niewzięciu pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie. Nadto, art. 135 ppsa stanowi o uprawnieniu adresowanym przez ustawodawcę do sądu administracyjnego, a nie do wnoszącego skargę na określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Określa on zakres orzekania sądu pierwszej instancji w przypadku stwierdzenia, że organ naruszył prawo. Wobec tego przepis ten nie znajdzie zastosowania w sytuacji oddalenia skargi na podstawie art. 151 ppsa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i – na podstawie art. 184 ppsa – oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine ppsa.